Acceso a listado de exportaciones de armas y material de doble uso y desestimación de la reclamación

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por [anonimizado] el 22 de febrero de 2016, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente [anonimizado], solicitó al MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD, en escrito de fecha 15 de febrero de 2016 y en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: listado de exportaciones de armas y material de doble uso entre los años 2008 y 2015, indicando: año, producto exportado, empresa exportadora, importe de las exportaciones, país de destino y naturaleza del usuario final. Así mismo, solicita la información en un formato reutilizable, preferiblemente csv o xls, y si no fuera posible, en el formato original en el que esté contenida la información.
2. El MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD dictó Resolución, de fecha 16 de febrero de 2016, por la que se informaba a que procedía conceder el acceso a que se refiere la solicitud presentada, indicándole que puede acceder a este tipo de datos en los informes de las estadísticas españolas de exportación de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso, publicadas en la siguiente dirección: sectorial/material-de-defensa-y-de-doble-uso/Paginas/Publicaciones-MDDU.aspx
3. [anonimizado] entendiendo que la contestación no daba cumplida respuesta a su solicitud, presentó Reclamación ante este Consejo de Transparencia, el 22 de febrero de 2016, en la que manifestaba lo siguiente:
   • a. La Resolución a mi petición de información es incompleta, ya que aunque me remiten a la web de la Secretaría de Estado sobre las exportaciones de Material de Defensa y Doble Uso, los datos que constan en esa web no dan respuesta a lo solicitado, el no constar en los informes listado de exportaciones de armas y material de doble uso por año, indicando el producto, importe, país de destino, naturaleza del usuario final y empresa exportadora.
   • b. Por otra parte, estos informes están en formato PDF, cuando lo que solicito es que la información se me proporcione en un formato reutilizable, que no supondría un proceso de reelaboración, ya que se realiza con una simple operación informática.
   Por ello, solicita que sea reconocido su derecho de acceso a la información en los términos expuestos en la solicitud inicialmente presentada.
4. Con fecha 23 de febrero de 2016, el Consejo de Transparencia remitió la documentación contenida en el expediente a la Unidad de Información de Transparencia del MINISTERIO de ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD a los efectos de que se formularan las alegaciones oportunas, las cuales tuvieron entrada en este Consejo el 11 de marzo de 2016. En ellas se manifestaba lo siguiente:
   • a) Los datos de exportaciones autorizadas y realizadas de material de defensa y material de doble uso se publican con carácter anual, después de ser presentados a la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados. En estas publicaciones se indica año, producto exportado, importe de las exportaciones, país de destino y naturaleza del usuario final. Dichos datos, están disponibles en la página web, desde el año 2005. Asimismo, en esta página web se pueden consultar también ese tipo de estadísticas, en las publicaciones semestrales del Boletín Económico de la revista Información Comercial Española.
   • b) Ahora bien, los datos de la empresa exportadora no se proporcionan, ya que se consideran confidenciales por afectar a la seguridad nacional, a la defensa y a la seguridad pública. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece en el artículo 14 una serie de límites al derecho de acceso a la información cuando suponga un perjuicio para la seguridad nacional, la defensa, la seguridad pública, los intereses económicos y comerciales, entre otros. Se añade, que en la práctica habitual que mantienen los Estados miembros de la Unión Europea tampoco se hace pública la información sobre las empresas exportadoras de este sector, por considerarse datos confidenciales.
   • c) Además, la difusión de estos datos por parte de la Administración supondría una vulneración del secreto estadístico recogido en el artículo 13 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, que establece los siguientes apartados:

     "1. Serán objeto de protección y quedarán amparados por el secreto estadístico los datos personales que obtengan los servicios estadísticos tanto directamente de los informantes como a través de fuentes administrativas. 2. Se entiende que son datos personales los referentes a personas físicas o jurídicas que o bien permitan la identificación inmediata de los interesados, o bien conduzcan por su estructura, contenido o grado de desagregación a la identificación indirecta de los mismos. 3. El secreto estadístico obliga a los servicios estadísticos a no difundir en ningún caso los datos personales cualesquiera que sea su origen."

   • d) Por otra parte, respecto a la petición consistente en que se suministran los datos en un formato reutilizable, aluden que, en aplicación del artículo 5 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, el cumplimiento de la Ley queda garantizado en tanto en cuanto la información, cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública, se publique de forma periódica y actualizada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados. La mencionada Ley no obliga a que el formato sea reutilizable sino que señala que "preferiblemente" puede serlo.
   • e) Por último, se indica que de acuerdo al artículo 22 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y teniendo en cuenta que la información solicitada ya ha sido publicada, la Resolución se ha limitado a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

3. En cuanto al fondo del asunto planteado, se debe hacer notar que, tal y como manifiesta la Administración y dispone el artículo 22 de la LTAIBG. Si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella.

En la página Web del Ministerio aparece el enlace que directamente lleva a una serie de Informes denominados “Estadísticas españolas de exportación de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso” elaborados para los años 2008 a 2015. Este tipo de informes incorporan las exportaciones autorizadas y realizadas de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 53/2007, de 28 de diciembre, sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso.

Dichos Informes mencionan expresamente el año, producto exportado, importe de las exportaciones, país de destino y naturaleza del usuario final. Igualmente, esos Informes, aunque en formato PDF, contienen información que puede ser transpuesta a un formato reutilizable fácilmente, ya que permiten pegar la misma, incorporándola posteriormente a formatos más fáciles de usar, como el .doc o el .xl. Asimismo, en esta página web se pueden consultar también estadísticas concretas, en las publicaciones semanales del Boletín Económico de la revista Información Comercial Española.

La Administración, en el presente caso, ha remitido al solicitante a dicha dirección que contiene casi toda la información que le ha sido solicitada, salvo los datos de las empresas exportadoras porque, a su juicio, proporcionar esa información puede suponer un perjuicio para la Seguridad Nacional, la Defensa y la Seguridad Pública.

4. En relación a los límites del artículo 14 de la LTAIBG debe mencionarse la existencia del Criterio Interpretativo CI/002/2015, de fecha 21 de mayo de 2015, elaborado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, cuyo texto, en resumen, viene a indicar lo siguiente:

La LTAIBG regula los límites al derecho de acceso a la información. En efecto, el artículo 5.3 de la Ley establece que, en materia de publicidad activa, serán de aplicación "en su caso" los límites al derecho de acceso a la información pública previstos en el artículo 14 y, especialmente, el derivado de la protección de datos de carácter personal, regulado en el artículo 15. A este respecto, cuando la información contuviera datos especialmente protegidos, la publicidad sólo se llevará a cabo previa disociación de los mismos.

Por otro lado y respecto al derecho de información, el artículo 14 recoge los límites que atienden al equilibrio necesario entre la transparencia y la protección de otros bienes e intereses, públicos o privados, que pueden estar presentes en cada caso concreto. El artículo establece que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio, entre otros, para la Seguridad Nacional, la Defensa o la Seguridad pública.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno viene observando una interpretación extensiva de los conceptos contenidos en determinados límites respectivos de los cuales resulta conveniente identificar y precisar los criterios y condiciones que justifican su aplicación.

Los artículos 14 y 15 de la LAITBG establecen los límites del derecho de acceso a la información pública que, de conformidad con el artículo 5, número 3, de la Ley, resultan también aplicables a las obligaciones de publicidad activa reguladas en la norma.

Los límites a que se refiere el artículo 14 de la LAITBG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con la literalidad del texto del número 1 del mismo, "podrán" ser aplicados. De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos.

La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público).

5. En el presente caso, la Administración se limita a invocar tres de los límites del artículo 14 LAITBG —aunque realiza una enumeración en la que incluye los intereses económicos y comerciales y finaliza con "etc"— pero no motiva por qué son aplicables, a lo que está obligada, por mandato del artículo 20, apartados 2 y 3, de dicha norma, según los cuales:

"Serán motivadas las resoluciones que denieguen el acceso, las que concedan el acceso parcial o a través de una modalidad distinta a la solicitada y las que permitan el acceso cuando haya habido oposición de un tercero. En este último supuesto, se indicará expresamente al interesado que el acceso solo tendrá lugar cuando haya transcurrido el plazo del artículo 22.2". "Cuando la mera indicación de la existencia o no de la información supusiera la vulneración de alguno de los límites al acceso se indicará esta circunstancia al desestimarse la solicitud".

En dicha motivación, además, y como reiteradamente ha manifestado este Consejo de Transparencia, debe tenerse en cuenta no sólo el perjuicio que supondría la concesión de la información solicitada sino la posible existencia de un interés superior que justificara que, aun produciéndose dicho perjuicio, se diera acceso a la información.

Es decir, invocar un motivo de denegación de acceso a la información implica no sólo indicar que existe un precepto legal que permite aplicar el límite, sino la causa que, a juicio de la Administración, motiva que se pueda aplicar el mismo.

Para apoyar su argumento, la Administración mencionó en primer lugar que la difusión de estos datos supondría una vulneración del secreto estadístico recogido en el artículo 13 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, que establece los siguientes apartados:

"1. Serán objeto de protección y quedarán amparados por el secreto estadístico los datos personales que obtengan los servicios estadísticos tan directamente de los informantes como a través de fuentes administrativas. 2. Se entiende que son datos personales los referentes a personas físicas o jurídicas que o bien permitan la identificación inmediata de los interesados o bien conduzcan a su estructura, contenido o grado de desagregación a la identificación indirecta de los mismos. 3. El secreto estadístico obliga a los servicios estadísticos a no difundir en ningún caso los datos personales cualesquiera que sea su origen."

Este Consejo de Transparencia no comparte la opinión de la Administración puesto que la Ley 12/1989, de 9 de mayo, se preocupa tan sólo de regular y ordenar los principios propios de la función estadística, en especial los que se refieren a la recogida de datos, y no los generales de la actuación administrativa que tienen un encaje natural en otras materias administrativas que, desde luego, vinculan también la actuación de los servicios estadísticos. Dicho de otra manera, una Unidad u Órgano de la Administración que carece de competencias específicas en materia informática o estadística dentro de un Organismo no debe considerarse incluido dentro de lo que la Ley citada denomina servicios estadísticos; por tanto, sus Informes o estudios que contengan estadísticas aisladas no quedan amparadas por el secreto estadístico.

De aceptar el criterio de la Administración, estarían absolutamente prohibidas todas las estadísticas públicas referidas a empresas, partidos políticos, sindicatos, organizaciones empresariales, entidades religiosas, etc. Sin embargo, no es así, existiendo al alcance del público multitud de estadísticas de este tipo, elaboradas por la Administración, las asociaciones empresariales de un determinado sector de actividad e incluso algunas de ellas elaboradas por las propias empresas, partidos políticos o sindicatos a los que afecta la información.

Asimismo, la Ley 12/1989, de 9 de mayo, se centra en las estadísticas elaboradas por los servicios estadísticos para fines estatales, siendo éstos los siguientes (artículos 8 y 9): El Plan Estadístico Nacional, que será aprobado por Real Decreto y tendrá una vigencia de cuatro años, es el principal instrumento ordenador de la actividad estadística de la Administración del Estado y contendrá, al menos, las siguientes especificaciones: a) Las estadísticas que han de elaborarse en el cuatrienio por los servicios de la Administración del Estado o cualesquiera otras entidades dependientes de la misma; b) Los aspectos esenciales que se recogen en el artículo 7.2 para cada una de las estadísticas que figuren en el Plan; c) El programa de inversiones a realizar cada cuatrienio para mejorar y renovar los medios de todo tipo.

Finalmente, el artículo 16.1 de dicha norma señala que: No quedarán amparados por el secreto estadístico los directorios que no contengan datos más allá de las simples relaciones de establecimientos, empresas, explotaciones u organismos de cualquier clase, en cuanto aludan a su denominación, emplazamiento, actividad y el intervalo de tanto al que pertenece.

De todo lo expuesto se deduce que el secreto estadístico no afecta a una relación de empresas exportadoras, siempre y cuando se proporcione únicamente información sobre su denominación, emplazamiento y actividad.

6. Procede analizar, no obstante, si dicha información puede suponer un riesgo para la Seguridad Nacional, la seguridad pública y la Defensa, en los términos del artículo 14.1 a), b) y d) de la LTAIBG.

En este sentido, la Seguridad Nacional se entiende como la acción del Estado dirigida a proteger la libertad y el bienestar de sus ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales. La Seguridad Nacional debe ser considerada un objetivo compartido por las diferentes Administraciones, estatal, autonómica y local, los órganos constitucionales, en especial las Cortes Generales, el sector privado y la sociedad civil (Exposición de motivos y artículo 3 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional).

La Estrategia de Seguridad Nacional es el marco político estratégico de referencia de la Política de Seguridad Nacional. Contiene el análisis del entorno estratégico, concreta los riesgos y amenazas que afectan a la seguridad de España, define las líneas de acción estratégicas en cada ámbito de actuación y promueve la optimización de los recursos existentes.

La Estrategia de Seguridad Nacional aprobada por el Gobierno en el año 2013 considera doce amenazas posibles: conflictos armados; terrorismo; ciberamenazas; crimen organizado; inestabilidad económica y financiera; vulnerabilidad energética, flujos migratorios irregulares; armas de destrucción masiva; espionaje; emergencias y catástrofes naturales, vulnerabilidad del espacio marítimo y de las infraestructuras críticas y servicios esenciales.

La información solicitada por el Reclamante no incide en ninguna de esas posibles amenazas. No obstante, habría que determinar si la misma supone realmente un perjuicio para la Seguridad Nacional, que otras posibles amenazas son la inestabilidad económica o los flujos migratorios o es de conocimiento público de la sociedad española dicha información, sin que se haya resentido con ello la Seguridad Nacional, entendida como la libertad y el bienestar de sus ciudadanos y sus principios y valores constitucionales.

En materia de Defensa, la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, en su artículo 2 señala que: La política de defensa tiene por finalidad la protección del conjunto de la sociedad española, de su Constitución, de los valores superiores, principios e instituciones que en ésta se consagran, del Estado social y democrático de derecho, del pleno ejercicio de los derechos y libertades, y de la garantía, independencia e integridad territorial de España. Asimismo, tiene por objeto contribuir a la preservación de la paz y seguridad internacionales, en el marco de los compromisos contraídos por el Reino de España.

A juicio de este Consejo de Transparencia, proporcionar al Reclamante la información solicitada podría alterar la preservación de la paz y seguridad internacionales, en el marco de los compromisos contraídos por el Reino de España, sobre todo en atención a los recientes acontecimientos que están teniendo lugar en España y en Europa.

Finalmente, la Ley 53/2007, de 28 de diciembre, sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso, recoge, en su Exposición de Motivos, lo siguiente:

Desde la perspectiva de la seguridad nacional e internacional, se trata de impedir el tráfico ilícito y la proliferación de armamentos y tecnologías sensibles a favor de Estados o actores no estatales susceptibles de actuar contra la paz y la seguridad o de involucrarse en actividades terroristas. Por otro lado, se busca responder a una significativa demanda política y social del control del comercio de material de defensa y productos y tecnologías de doble uso. (...) El artículo 296 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea permite a los Estados miembros adoptar las medidas que consideren necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra. La Ley recoge los ocho criterios del Código de Conducta de la Unión Europea en materia de exportación de armas, entre ellos el criterio segundo referido al respeto de los derechos humanos, así como los adoptados por la OSCE en el Documento sobre Armas Pequeñas y Ligeras de 24 de noviembre de 2000. Por primera vez, se incluye en una norma el compromiso del Gobierno consistente en presentar al Parlamento una información completa y detallada sobre las exportaciones de estos productos, con una remisión semestral de las estadísticas y una comparecencia anual ante el Congreso de los Diputados. Entre otros datos, el Gobierno proporcionará información anual al Parlamento referida al uso final del producto exportado y a la naturaleza del usuario final. La presente Ley se dicta al amparo de la competencia del Estado en materia de comercio exterior y defensa (artículo 149.1.10.ª y 4.ª de la Constitución Española).

Su artículo 12 señala que: Será requisito previo al otorgamiento de cualquier autorización administrativa de las transferencias a que se refiere el artículo 4 de esta Ley la inscripción en el Registro Especial de Operadores de Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso. Las inscripciones en el anterior Registro Especial de Exportadores seguirán siendo válidas y producirán sus efectos con relación a la clase de operaciones en ellas indicadas, que motivaron en su día el acceso de su titular al Registro. La inscripción en el Registro sólo podrá realizarse por parte de aquellas personas físicas o jurídicas que sean residentes en España, no admitiéndose, como caso particular, la inscripción de sociedades domiciliadas en paraísos fiscales. La regulación específica del Registro se determinará reglamentariamente.

7. Una vez consideradas, procede analizar la posible aplicación de un límite que, si bien mencionado con carácter residual, este Consejo de Transparencia considera de relevancia en el asunto que nos ocupa.

En efecto, no debe olvidarse que la información que se solicita son los datos de empresas exportadoras de material calificado de defensa o doble uso. Es decir, entidades de carácter privado a las que no se les aplica la LTAIBG —salvo que den algunos de los supuestos previstos en su artículo 3— más allá del hecho de que los organismos públicos detenten información que se refiera a ella y que, en tal sentido, puedan verse afectadas por una solicitud de acceso a la información como sería este caso.

Teniendo esto en consideración, la LTAIBG prevé, entre los límites al derecho de acceso, el perjuicio a los intereses económicos o comerciales, aspecto que, a nuestro juicio, cobra especial interés en el caso que nos ocupa.

En un análisis de la aplicación de este límite, puede afirmarse que, toda vez que se trata de información comercial que permitiría que información relativa a la actividad económica de una determinada entidad sea conocida por competidores de la misma, presentes o futuros, este Consejo considera que el perjuicio, en los términos en los que se pronuncia la LTAIBG, puede producirse.

Realizado este primer análisis, debe procederse, no obstante, a considerar la posible existencia de un interés superior que permita que, aun produciéndose ese perjuicio, se deba dar la información. En este punto, debe volver a hacerse mención a que las empresas que exportan el material al que se refiere la solicitud deben de obtener previamente la correspondiente autorización administrativa a tal efecto, de tal manera que se pueda controlar el cumplimiento de las condiciones y garantías que deben proporcionarse y que, como tales, han sido determinadas por la Administración. Es decir, la exportación de este tipo de material no es de carácter comercial y ausente de controles, sino que está sometido a un régimen de autorización y de inscripción en un Registro con acceso a los organismos y entidades que tienen conferidas competencias de control en esta materia; precisamente, el control público de esta actividad.

Existiendo un perjuicio a los intereses económicos y comerciales de las empresas afectadas y existiendo, asimismo, un control en el cumplimiento de las condiciones y garantías fijadas para el desarrollo de esta actividad, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no considera que exista un interés superior que prevalezca en base al cual deba concederse la información solicitada.

8. En base a lo anterior, este Consejo de Transparencia concluye lo siguiente:

• a. La Administración ha proporcionado al Reclamante la información solicitada, relativa a exportaciones de armas y material de doble uso entre los años 2008 y 2015, indicando: año, producto exportado, importe de las exportaciones, país de destino y naturaleza del usuario final.
• b. La Administración no debe proporcionar al Reclamante la información solicitada, relativa al listado de empresas exportadoras de armas y material de doble uso entre los años 2008 y 2015, por suponer un riesgo para la Seguridad Nacional y la Defensa.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada por [anonimizado] el 22 de febrero de 2016, contra la Resolución del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD, de fecha 16 de febrero de 2016.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.