Acceso al coste del patrocinio de la Kings League y Queens League por Renfe, denegado inicialmente y concedido parcialmente por el CTBG para el importe total

RESOLUCIÓN RECLAMACIÓN ART. 24 LTAIBG

ANTECEDENTES

1.1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 19 de marzo de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

« (…) El coste del patrocinio de la Kings League y la Queens League desglosando todos los gastos y condiciones del contrato»

2.2. En fecha 31 de mayo de 2024, RENFE OPERADORA dictó resolución en la que acuerda denegar el acceso solicitado en los siguientes términos:

« (…) 3º.- Que Renfe Viajeros S.M.E., S.A., que ha suscrito el contrato objeto de la petición, sea una sociedad mercantil incluida en el ámbito de aplicación subjetivo de la Ley de Transparencia no supone que toda la información que elabore o adquiera en el desarrollo de su actividad empresarial tenga carácter público. Así, la solicitud tiene por objeto el acceso a información comercial de naturaleza privada, que resulta ajena al concepto de información pública definido en el 13 de la Ley de Transparencia, que considera como públicos los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Las funciones a las que se refiere el artículo 13 de la Ley de Transparencia se encuentran vinculadas al ámbito jurídico-público, no a actuaciones dentro de la órbita privada o comercial de Renfe Viajeros, todo ello en atención a que el objetivo de la norma es que los ciudadanos permitan conocer cómo se manejan los fondos públicos, o bajo qué criterios actúan las administraciones públicas.

Así, la Resolución 816/2019, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) defiende la desestimación de aquellas solicitudes no circunscritas al ejercicio de funciones públicas: «(…)el derecho de acceso queda limitado a que venga referido a alguna de las funciones públicas que asume la Comunidad, como los aprovechamientos de riego, reparto de aguas, régimen electoral, régimen sancionador, etc., debiendo desestimarse el acceso a información que no quede amparada por el ejercicio de funciones públicas (entre las que se encontrarían asuntos como las finanzas, el libro de las cuentas anuales, el listado de deudores o el Padrón General de todos los participantes de la Comunidad).».

En consonancia con lo expuesto, es palmaria la inexistencia de funciones públicas de la entidad respecto lo solicitado en tanto que Renfe Viajeros es una mercantil que se financia con ingresos de mercado y que lo requerido, información sobre un contrato mercantil, se circunscribe a un ámbito de actuación estrictamente privado, es decir, plenamente ajeno al Derecho Administrativo.

El artículo 14.1, apartado h), de la Ley de Transparencia, permite limitar el acceso a la información solicitada cuando su revelación implique un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de las entidades afectadas. Los juzgados y tribunales reconocen que el derecho de acceso no es absoluto, sino que puede ser limitado de manera justificada cuando entre en conflicto con otros intereses protegidos.

Asimismo, el CTBG ha establecido en su Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre, que el elemento fundamental para la aplicación del referido límite es que la divulgación de determinada información pueda perjudicar o comprometer la posición en el mercado de los sujetos implicados. Partiendo del Criterio Interpretativo citado, para determinar si resulta procedente la aplicación del artículo 14.1 h) es preciso realizar, por un lado, el denominado «test del daño», que tiene por objeto valorar cuál es el perjuicio que la difusión de la información requerida le produciría a la organización, empresa o entidad afectada, y, por otro lado, ponderar su resultado con el denominado «test del interés público», cuyo objeto es valorar si concurre un interés público o privado, específico y superior al interés empresarial que pueda justificar el acceso.

En relación con el «test del daño», en un contexto plenamente competitivo como en el que Renfe Viajeros y KINGS desarrollan su actividad, la revelación datos sobre un acuerdo comercial privado, además de perjudicar a los intereses económicos y comerciales de dichas entidades, supondría poner en conocimiento de terceros información comercialmente sensible que está prohibido comunicar. Facilitar, aunque sea parcialmente, información contractual que contenga datos sensibles desde el punto de vista comercial es susceptible de ser considerado un comportamiento anticompetitivo, además de suponer, una desventaja injustificada para las entidades afectadas frente al resto de empresas con las que compiten desde un plano estrictamente privado, con respeto a los principios de objetividad, transparencia y no discriminación. Los motivos expuestos ponen de manifiesto que el denominado como «test del daño», obliga en este caso a denegar el acceso a lo solicitado.

En relación con el «test del interés público», es preciso reseñar que la solicitud de acceso planteada no pone de manifiesto ningún motivo legítimo de naturaleza pública o privada que permita desplazar la protección de los legítimos intereses económicos y comerciales de Renfe Viajeros y de KINGS, por lo que el resultado de esta prueba obliga igualmente a denegar el acceso.

Sin perjuicio de que los motivos expuestos permiten denegar fundadamente la solicitud de acceso planteada, teniendo en cuenta la naturaleza de la información que se requiere y, en concreto, la regulación en materia de confidencialidad prevista en el propio acuerdo comercial, es preciso traer a colación también los límites al derecho de acceso previstos en el artículo 14.1, apartados j) y k) de la Ley de Transparencia, relativos a la protección del secreto profesional y la garantía de la confidencialidad. Se transcribe a continuación, de forma parcial, la cláusula novena del acuerdo comercial requerido:

“NOVENA.- CONFIDENCIALIDAD (…) Asimismo, y con excepción, en su caso, de lo establecido expresamente en el presente Acuerdo Comercial, las partes se obligan a mantener la más estricta confidencialidad respecto al contenido del presente Acuerdo Comercial, comprometiéndose a adoptar todas las medidas que sean necesaria para asegurar el cumplimiento de esta obligación por sus respectivos empleados y colaboradores. (…)”

Las medidas adoptadas por Renfe Viajeros y por KINGS para proteger la confidencialidad del acuerdo comercial suscrito son coherentes con las exigencias previstas en la Ley 1/2019, de 20 de febrero, de Secretos Empresariales, respecto de la protección de la información que tiene la consideración de secreto empresarial, esto es, información o conocimiento, incluido el industrial, comercial, organizativo y financiero que reúna las condiciones de ser secreta, en el sentido de que no es generalmente conocida por las personas pertenecientes a los círculos en que normalmente se utilice, ni fácilmente accesible para ellas, y que tenga un valor empresarial, ya sea real o potencial, precisamente por ser secreto.

La reserva y la confidencialidad respecto de su contenido se reputa fundamental, ya que su publicación afectaría injustificadamente a los intereses económicos y comerciales de Renfe Viajeros y de KINGS, provocando daños concretos, reales y manifiestos, vinculados a su actividad empresarial. Asimismo, que estos datos llegasen a conocimiento de los competidores de Renfe Viajeros alteraría el normal proceso de toma de decisiones en cuanto a la gestión comercial y financiera de esta empresa. Finalmente, ante un eventual incumplimiento de la cláusula de confidencialidad pactada Renfe Viajeros podría ser demandada por la otra parte y tener que hacer frente a muy onerosas consecuencias. (…)»

3.3. Mediante escrito registrado el 22 de junio de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que:

«Argumentar que saber cuánto dinero ingresa o gasta Renfe por el patrocinio de la Kings League supone un perjuicio económico para la empresa con base al artículo 14.1.h de la ley de Transparencia es un uso arbitrario de este pues bajo esa premisa cualquier acuerdo entre una empresa pública y una privada puede suponer un perjuicio para los intereses económicos y así nunca dar información.»

4.4. Con fecha 24 de junio de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. En el momento de elaborarse la resolución no se ha recibido respuesta.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al coste del patrocinio de los Kings League y la Queens League por RENFE OPERADORA. La citada entidad dictó resolución en la que acuerda denegar el acceso pretendido señalando, en primer lugar, que lo pretendido no puede considerarse información pública según el artículo 13 LTAIBG y, en segundo lugar, que resulta de aplicación el límite previsto en el artículo 14.1.h), j) y k) LTAIBG, sin que, realizado el test de daño, se aprecie un interés superior en la divulgación de la información, atendiendo, además, la existencia de una cláusula de confidencialidad en el contrato.

4.4. Sentado lo anterior, y antes de entrar en el fondo del asunto, debe ponerse de relieve que la entidad reclamada no ha contestado a la petición de remisión del expediente y de alegaciones formulada en el marco de este procedimiento. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente impidiendo que pueda disponer de todos los elementos de juicio para valorar adecuadamente las circunstancias concurrentes y pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada.

5.5. Ahora bien, esta falta de respuesta a la solicitud de acceso y al requerimiento de alegaciones de este Consejo no puede dejar sin eficacia el ejercicio de un derecho de rango constitucional, como es el derecho de acceso a la información pública, por lo que procede determinar, en primer lugar, si lo pretendido puede considerarse información pública de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG. La respuesta, atendiendo a la definición contenida en el citado precepto -que se trate de información que obra en poder del sujeto obligado por haberla adquirido o elaborado en el ejercicio de sus funciones- ha de ser afirmativa. En efecto, según se desprende del artículo 2.1.c) LTAIBG, las disposiciones del Título I de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se aplicarán a «los organismos autónomos, las Agencias estatales, las entidades públicas empresariales y las entidades de Derecho Público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad». En este sentido, la aplicación de la Ley de Transparencia a RENFE OPERADORA, entidad pública empresarial, se deriva de lo dispuesto en el artículo 2.1.c) de la LTAIBG, por lo que la información que obra en poder del sujeto obligado (que, además, no ha controvertido este extremo) por haber sido elaborada en ejercicio de sus funciones. En este sentido debe remarcarse que los elementos que definen la naturaleza de una información como «información pública» (sobre la que cabe proyectar el ejercicio del derecho de acceso reconocido a todas las personas) son únicamente los establecidos en la LTAIBG; elementos que pivotan sobre la naturaleza pública del órgano o la entidad de que se trate y el hecho de que la información cuyo acceso se pretende exista y obre en poder del sujeto obligado como consecuencia del ejercicio de sus funciones, circunstancias que concurren en el presente caso, sin haber añadido el legislador calificativo alguno sobre el concreto tipo de funciones que se realizan.

La anterior conclusión no se ve alterada por la invocación de la resolución de este Consejo que cita la resolución impugnada (R 816/2019, de 11 de febrero de 2020) puesto que no resulta aplicable al caso ahora examinado al versar sobre el acceso a unas actas de una Corporación de Derecho Público (Comunidad de regantes), entidades que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 2.1.e) LTAIBG, únicamente quedan incluidas en el ámbito de aplicación de la misma en lo que atañe a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo, lo que no acontece en este caso.

6.6. Constatado el carácter de información pública de lo solicitado, corresponde ahora verificar ahora si proporcionar la información relativa a los gastos y condiciones del contrato de patrocinio de la Kings League y Queens League supone un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de la entidad, tal como se alega invocando el límite del artículo 14.1.h) LTAIBG.

Desde la perspectiva apuntada conviene recordar, en primer lugar, que de acuerdo con lo manifestado en el Criterio Interpretativo de este Consejo CI/02/2015, de 24 de junio, la aplicación de los límites previstos en el artículo 14 LTAIBG no supondrá, en ningún caso, una exclusión automática del derecho a la información, siendo necesario realizar la ponderación de los diversos intereses presentes y motivar de forma expresa la restricción al ejercicio del derecho. A lo anterior se añade que la aplicación de los límites debe realizarse de forma justificada y proporcionada, tal como exige el artículo 14.2 LTAIBG, según cuyo tenor «2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso». Por tanto, como ha reiterado el Tribunal Supremo en su jurisprudencia, «la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.» —STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)—.

En particular, respecto del límite contemplado en el artículo 14.1.h) LTAIBG (intereses económicos y comerciales) debe reiterarse que la delimitación de qué haya de entenderse por perjuicio a estos intereses ha quedado establecida en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre, elaborado por este Consejo, en el que se pone de manifiesto que «por “intereses económicos” se entienden las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia de un sujeto individual o colectivo en el terreno de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios” y por “intereses comerciales” las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia en el materias relativas al ámbito del intercambio de mercancías o servicios en un ámbito de mercado”».

En esta línea, para calificar una información como confidencial por afectar a tales intereses, debe constatarse que se trata de una información relativa a circunstancias u operaciones que guarden conexión directa con la actividad económica propia de la empresa; que no se trate de una información fácilmente accesible o conocida y que exista una voluntad de mantenerla alejada del conocimiento público —lo que debe obedecer a «un legítimo interés objetivo que debe tener naturaleza económica, y que cabrá identificar. Por ejemplo, cuando la revelación de la información produzca el detrimento de la competitividad de la empresa titular del secreto frente a sus competidores, debilite la posición de esta en el mercado o le cause un daño económico al hacer accesible a los competidores conocimientos exclusivos de carácter técnico o comercial»—»—.

A los efectos que aquí interesan, es importante destacar que, con arreglo al citado criterio y a fin de evitar una aplicación automática del límite, no resulta suficiente argumentar sobre la posibilidad incierta de que se pueda producir un daño sobre los intereses económicos y comerciales; el perjuicio debe ser definido indubitado y concreto y el daño debe ser sustancial, real, manifiesto y directamente relacionado con la divulgación de la información. Además, constatada la existencia del daño y su impacto, el criterio interpretativo establece que siempre «deberá procederse a la ponderación de la existencia de un interés prevalente que marcará, en última instancia, el peso de dicho daño en los intereses económicos y comerciales frente al interés legítimo existente en conocer la información concreta a divulgar».

Finalmente, de las exigencias de interpretación estricta, proporcionalidad y justificación suficiente de la aplicación de los límites se deriva la obligación de que, antes de acordar una denegación íntegra de la información solicitada, se deba valorar la posibilidad de conceder un acceso parcial a la no afectada por el límite en los términos previstos en el artículo 16 LTAIBG y el artículo 6 del Convenio de Tromsø.

Como ha dictaminado el Tribunal Supremo, el «juicio de proporcionalidad requerido por el articulo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé como se ha indicado la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG no afecte a la totalidad de la información solicitada» (STS de 21 de enero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:574). Esta exigencia de proporcionalidad en el alcance de la denegación del acceso responde en último término a la necesidad de que toda limitación del ejercicio de un derecho debe ceñirse a lo estrictamente necesario para preservar los demás derechos o intereses en conflicto, estableciendo un equilibrio que permita conceder el máximo grado de eficacia a todos ellos.

7.7. Argumenta RENFE en este caso, que el resultado del test del daño que ha realizado no aporta un resultado favorable a la concesión del acceso. Así, alega que «en un contexto plenamente competitivo como en el que Renfe Viajeros y KINGS desarrollan su actividad, la revelación datos sobre un acuerdo comercial privado, además de perjudicar a los intereses económicos y comerciales de dichas entidades, supondría poner en conocimiento de terceros información comercialmente sensible que está prohibido comunicar.» Y por ello, continúa, «[f]acilitar, aunque sea parcialmente, información contractual que contenga datos sensibles desde el punto de vista comercial es susceptible de ser considerado un comportamiento anticompetitivo, además de suponer, una desventaja injustificada para las entidades afectadas frente al resto de empresas con las que compiten desde un plano estrictamente privado, con respeto a los principios de objetividad, transparencia y no discriminación.»

Tales alegaciones, sin embargo, no constituyen fundamento suficiente para la denegación total del acceso y ello, no solo porque la pretendida justificación se formula en términos hipotéticos (podría, es susceptible de), sino porque el carácter privado del contrato no exime del cumplimiento de las obligaciones en materia de contratación que incumbe, también en estos casos, al sector público. Así, tal como se señala en la R CTBG 1478/2025, de 11 de diciembre:

«(…) de acuerdo con la doctrina de los actos separables los contratos privados celebrados por una Administración pública o por una entidad del sector público, esto es, las fases de preparación y adjudicación, están siempre sometidas al Derecho Público, mientras que las fases relativas a los efectos y extinción estén sometidas al derecho privado.

Conforme a lo expuesto los contratos que celebre la sociedad pública, si bien serán privados, se regirán en cuanto a su preparación y adjudicación, por el Derecho Público -a saber, lo dispuesto en el Real Decreto Ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la UE en el ámbito de la contratación pública, así como en la Directiva 2014/25/UE de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales-, rigiéndose en cuanto a los efectos, cumplimiento y extinción del contrato por el Derecho Privado

La naturaleza privada del contrato no excluye, por tanto, el cumplimiento de las obligaciones de transparencia que incumben a todo el sector público en relación con los elementos básicos del contrato, como el objeto, duración, importe y condiciones generales.

A la anterior conclusión no obsta la existencia de una cláusula de confidencialidad en el contrato de patrocinio, según alega RENFE vinculándola al límite previsto en el artículo 14.1.k) LTAIBG. Sobre este particular debe recordarse que este Consejo ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el carácter relativo (no absoluto) de estas cláusulas de confidencialidad incluidas en los contratos y sobre la necesidad de tomar en consideración la posibilidad de conceder un acceso parcial de acuerdo con lo establecido en los artículos 14.2 y 16 LTAIBG. En las mencionadas resoluciones se recuerda que es jurisprudencia del Tribunal Supremo —tomando como referencia la sentada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea [sentencia de 19 de junio del 2018 (C-15/16)]— que las reservas de confidencialidad previstas en la normativa sectorial no pueden entenderse con carácter absoluto y que «habrá de ponderarse tanto con el interés público que pueda poseer la información controvertida como con los eventuales intereses particulares de sujetos afectados por la misma» —STS de 8 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:842)—.