Acceso a facturas y justificantes de servicios de taxi de Renfe Viajeros

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
Vehículos vinculados al servicio de taxi; artículos 18.1.c) y e) y artículo 14.1.h) LTAIBG.

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 7 de noviembre de 2025 tiene entrada en RENFE OPERADORA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, una solicitud de acceso al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), de la siguiente información (n.º REGAGE25e00096127063):

«(...) contrato de servicio de desplazamiento del personal operativo de la Jefatura de Pruebas de la D.A.N. de Alta Velocidad y Otros Servicios Comerciales de Renfe Viajeros (Expediente nº 2024-05863), correspondiente al período comprendido entre el 1 de enero de 2025 y el 31 de octubre de 2025, con el fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas en la licitación y en el contrato.

1. Período previo a la formalización de la adjudicación (1 de enero – formalización de la adjudicación): Servicios en el Principado de Asturias u origen en dicho territorio Durante este período, en el que no existía un contrato formal en vigor, solicito únicamente la siguiente información:

Facturación y Detalles de Servicios: Solicito copia de las facturas emitidas durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2025 y la formalización de la adjudicación, con el siguiente desglose:

• Origen y destino de cada trayecto.
• Fechas de los viajes realizados.
• Kilómetros recorridos y precio unitario aplicado (tanto sin IVA como con IVA).
• Detalle de cualquier incidencia registrada durante la prestación de los servicios.

Justificantes de los trayectos realizados: Solicito los justificantes de los trayectos realizados durante este período, que deben incluir los datos completos de los recorridos realizados. (...)

• (...) las facturas de Renfe Viajeros deben desglosar de forma clara cada uno de los trayectos y los servicios asociados. Este desglose no solo es necesario para cumplir con la normativa fiscal, sino también para garantizar la transparencia en la ejecución del contrato y permitir la correcta fiscalización del mismo.
• Confirmación de la ejecución del servicio: (...). Estos justificantes son los documentos que validan que los trayectos y servicios han sido efectivamente prestados y cumplen con lo estipulado en el contrato. Según la normativa de contratación pública, es obligatorio que la entidad contratada presente pruebas suficientes de la ejecución de los servicios, y los justificantes detallados cumplen esta función esencial.
• Anonimización de datos personales: En caso de que los justificantes de los servicios contengan datos personales identificables, como los nombres de los taxistas o de los empleados de Renfe, solicitamos que estos datos sean anonimizados para proteger la privacidad de las personas implicadas. (...)

2. Período posterior a la formalización de la adjudicación (Comienzo de la formalización – 31 de octubre de 2025):
A partir de la formalización del contrato Expediente nº 2024-05863, solicito lo siguiente, con el objetivo de fiscalizar el cumplimiento de las bases y la propuesta ganadora de la licitación:
Facturación y Detalles de Servicios: Solicito copia de las facturas emitidas entre el comienzo de la formalización del contrato y el 31 de octubre de 2025, con el desglose de los servicios prestados, que debe incluir:

• Origen y destino de cada trayecto realizado.
• Fechas de los viajes.
• Kilómetros recorridos y precio unitario aplicado (sin IVA y con IVA).
• Detalle de cualquier incidencia registrada durante el servicio.
• Número de matrícula de los vehículos utilizados para cada trayecto.

Justificantes de los trayectos realizados: Solicito los justificantes de los trayectos realizados durante este período, que deben incluir los datos completos de los recorridos realizados.
Detalle de los vehículos utilizados: Solicito que se me proporcione la matrícula y las características técnicas de los vehículos que han sido asignados a la prestación de los servicios, tal como se especificó en la licitación (Expediente nº 2024-05863).
La razón de esta solicitud es la fiscalización del cumplimiento de las bases de la licitación. En la licitación se puntuaron vehículos específicos que fueron presentados como parte de la propuesta ganadora. Según las condiciones de la licitación, no se pueden utilizar vehículos no contemplados en dicha propuesta, y la asignación de vehículos debe ser conforme a lo estipulado en la licitación para garantizar que el servicio se presta tal como se comprometió.
(...) En el caso de que los justificantes de los trayectos o cualquier otro documento solicitado contenga datos personales identificables (por ejemplo, nombres de empleados de Renfe o taxistas), solicitamos que estos sean anonimizados antes de ser entregados, tal y como lo establece la Ley 19/2013 de transparencia y el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD). (...)

2. Mediante resolución de 3 de diciembre de 2025 la entidad reclamada responde lo siguiente:

«(...) 3º.- El solicitante presentó recurso contra la adjudicación realizada en el procedimiento respecto al que ahora solicita la elaboración de un informe y una serie de documentos, a la vez que formula alegaciones improcedentes en una solicitud de información pública, al amparo de la normativa de transparencia administrativa.

El acceso al expediente por quien ostenta la condición de interesado, señaladamente el licitador que impugna, tiene una regulación específica que prevalece sobre la contenida en la Ley de Transparencia. Lo mismo ocurre con el acceso al expediente administrativo por quien, no conformándose con una resolución, interpone contra ella recurso contencioso-administrativo.

Así, la disposición adicional primera de la Ley de Transparencia establece que se regirán por su normativa específica aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. Adicionalmente, se solicita informe ad hoc, que excede de lo que sería un mero acceso al expediente.

Concebir el derecho de acceso como un mecanismo de elusión, con el objeto de construir prueba o acceder de forma alternativa y anticipada al expediente supondría vaciar de contenido las garantías procesales propias del recurso contencioso-administrativo y alterar el equilibrio entre el derecho de acceso previsto en la Ley de Transparencia y el derecho a la tutela judicial efectiva y el buen orden de los procedimientos.

En coherencia con lo anterior, el artículo 18.1.e) de la Ley de Transparencia faculta para inadmitir aquellas solicitudes que tengan un carácter abusivo no justificado por la finalidad de transparencia, habilitando para rechazar el uso desviado del derecho de acceso cuando se persiguen fines estrictamente privados o procesales. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), y la Audiencia Nacional han confirmado esta interpretación, admitiendo la valoración de la finalidad de la solicitud a efectos de apreciar su carácter abusivo, (Resolución 102/2020 y Sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de diciembre de 2019, recurso de apelación núm. 34/2019)

A la vista de las actuaciones previas del solicitante y del contenido mismo de su petición, la pretensión se orienta a sortear las previsiones legales que ordenan tanto los procedimientos como las acciones judiciales. La elusión del régimen de aplicación preferente supone causa de inadmisión, conforme a lo previsto en el artículo 18.1.e), en relación con la disposición adicional primera de la Ley de Transparencia.

Con carácter complementario, procede examinar si la información requerida (previa y post adjudicación), se incardina en el concepto de “información pública” de los artículos 12 y 13 de la Ley de Transparencia. Estos preceptos circunscriben el derecho de acceso a los contenidos o documentos en poder de los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, noción que el CTBG vincula al desempeño de funciones públicas, según la Resolución 816/2019.

El hecho de que Renfe Viajeros sea una mercantil del sector público, que se financia con ingresos de mercado, no supone que toda la información relativa al desarrollo de su actividad empresarial tenga carácter público, especialmente cuando se trata de servicios comerciales sin financiación pública y prestados en un contexto de plena competencia.

La solicitud busca que se informe sobre costes de explotación, organización operativa, con detalles de la gestión de recursos humanos, respecto de servicios comerciales prestados en régimen de libre competencia. No hay aquí funciones públicas sometidas a especial escrutinio ciudadano. En consecuencia, la información interesada no encaja en el concepto de información pública del artículo 13, lo que permite acordar su inadmisión en línea con la doctrina del CTBG reflejada, entre otras, en la Resolución R/0276/2018.

A ello se suma que la atención de la solicitud exigiría la elaboración de un completo informe, con recopilación masiva y el tratamiento intensivo de datos personales de terceros, (taxistas, conductores y otros empleados), imponiendo una revisión individualizada y la aplicación de complejas técnicas de disociación y anonimización, conforme a la normativa de protección de datos, sin previsión de medios específicos para ello. La carga de trabajo resultante sería claramente desproporcionada, lo que justifica asimismo la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley de Transparencia.

Aunque bastarían las anteriores razones de inadmisión, resultaría subsidiariamente de aplicación el límite del artículo 14.1.h) de la Ley de Transparencia, relativo a la protección de los intereses económicos y comerciales. La concurrencia de este límite es todavía más clara dada la condición de licitador y recurrente del solicitante, que opera en el mismo mercado de provisión de los servicios que son objeto de la petición.

El CTBG, en su Criterio Interpretativo 1/2019, destaca que el elemento nuclear para apreciar la concurrencia del límite del artículo 14.1.h) reside en que la divulgación de la información pueda perjudicar o comprometer la posición competitiva de los sujetos afectados. La información reclamada —costes de explotación detallados, estructura de precios, organización operativa, logística y asignación de medios— constituye, por definición, información estratégica de alto valor comercial en un entorno de libre competencia, cuya divulgación colocaría a Renfe Viajeros y a las empresas adjudicatarias (u otros competidores del ahora peticionario), en una posición de desventaja. Por el contrario, puede presumirse una situación de ventaja, no amparada legalmente, del peticionario si se atendiese en sus términos a lo pedido.

El propio CTBG ha subrayado, en la Resolución R/0507/2015, que en el contexto de licitaciones ya adjudicadas no resulta procedente la divulgación de información cuando lo que subyace es un interés privado y eminentemente comercial de una entidad competidora del adjudicatario. Los costes de explotación en detalle no deben quedar a disposición de competidores de Renfe Viajeros ni de los adjudicatarios, so pena de vulnerar las reglas de competencia y alterar de forma injustificada el nivel de información disponible entre operadores que rivalizan en el mismo mercado.

Esta conclusión se ve reforzada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha insistido en la necesidad de preservar la confidencialidad y los conocimientos técnicos en el ámbito de la contratación pública. En particular, pueden citarse la sentencia de 14 de febrero de 2008, asunto C-450/06 (Varec SA vs. État belge), la sentencia del Tribunal General de 21 de septiembre de 2016, asunto T-363/14, y la sentencia de 17 de noviembre de 2022, asunto C-54/21, que advierten de los riesgos que entraña la divulgación de información susceptible de ser utilizada para falsear la competencia.

En un escenario de liberalización, Renfe Viajeros ha de competir en condiciones equiparables a las de cualquier operador privado, lo que exige preservar la confidencialidad de información que otros operadores no están obligados a hacer pública, evitando así asumir desventaja competitiva. Atender a lo solicitado supondría exteriorizar costes y parámetros organizativos que el resto de las empresas competidoras no publican, pudiendo suponer desventaja competitiva injustificada para las partes del contrato y para los competidores del ahora peticionario, concediendo también la referida ventaja al peticionario.

4º.-Las circunstancias expuestas ponen de manifiesto la procedencia de la inadmisión de la solicitud de acceso planteada, al amparo de lo establecido en la disposición adicional primera y los artículos 13 y 18.1, apartados e), c) de la Ley de Transparencia, así como la procedencia de la aplicación subsidiaria del derecho de acceso previsto en el artículo 14.1 h) de dicha ley. (...)»

3. Mediante escrito registrado el 8 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que:

«(...) La solicitud distingue con precisión dos etapas contractuales diferenciadas: (...)

Primero. Inexistencia de abuso del derecho (art. 18.1.e LTBG). La entidad reclamada no acredita ninguno de los elementos que la doctrina del CTBG exige para apreciar un abuso del derecho: inexistencia de reiteración de solicitudes, inexistencia de intención obstructiva, inexistencia de volumen excesivo, inexistencia de acoso procedimental. La solicitud es única, delimitada, razonable y proporcionada. El uso previo del art. 53 LPAC constituye un cauce procedimental distinto y no puede calificarse como abuso, según reiterada jurisprudencia administrativa.

Segundo. Inaplicación del límite del art. 14.1.h LTBG (intereses económicos y comerciales). RENFE pretende asimilar documentación de ejecución contractual a información estratégica o comercialmente sensible. Sin embargo: 1. El servicio de taxi se presta conforme a tarifas públicas oficiales, cuyo conocimiento es universal. 2. Los descuentos ofertados en licitación son públicos y transparentes. 3. Las facturas emitidas no contienen secretos comerciales. 4. La ejecución contractual carece de componente estratégico. 5. No existe perjuicio económico real por la publicidad de datos ya determinados por normativa tarifaria. El CTBG y el Tribunal Supremo han reiterado que las facturas y documentación justificativa derivadas de contratos públicos son información pública accesible, no pudiendo aplicarse indiscriminadamente el art. 14.1.h LTBG.

Tercero. Inexistencia de reelaboración (art. 18.1.c LTBG). La información requerida existe materialmente en los sistemas de RENFE: las facturas contienen fechas, trayectos, kilómetros e importes; los justificantes están almacenados en SAP Concur, que no genera documentos nuevos, sino que archiva los aportados por los empleados; los vehículos adscritos figuran en el expediente contractual; los kilómetros y trayectos se reflejan en los justificantes de gasto y facturación. La extracción de documentos ya existentes no constituye reelaboración. La reelaboración exige creación ex novo, lo cual no se solicita. El CTBG ha declarado reiteradamente que la extracción de datos existentes en bases de datos o repositorios internos (incluido SAP) no supone reelaboración si los documentos están materialmente almacenados.

Cuarto. La solicitud no es ad hoc- El reclamante distingue adecuadamente: periodo sin contrato ' no existen matrículas; periodo contractual ' matrículas obligatorias por LCSP. La solicitud se ajusta al funcionamiento real del servicio, sin amplitud indebida ni carácter Inquisitivo.

Quinto. Inexistencia de vía alternativa eficaz. RENFE cerró expresamente la vía del art. 53 LPAC al declarar que el reclamante no era interesado. La vía judicial no ofrece acceso equivalente ni garantiza la obtención de: justificantes internos, documentación previa al contrato, registros de SAP Concur. La doctrina del CTBG (R/0992/2018; R/0321/2019) exige que la vía alternativa sea idéntica en eficacia y alcance, lo que no ocurre.

Sexto. Sobre la fiscalización de fondos públicos. El detalle de facturas y justificantes constituye un elemento esencial para: verificar la correcta ejecución del contrato, prevenir sobre facturaciones, garantizar la integridad de los fondos públicos. Aceptar la tesis de RENFE equivaldría a admitir que basta con generar facturas genéricas sin desglose para eludir cualquier control ciudadano, lo cual es incompatible con la LTBG.

III. SUPLICO AL CONSEJO (...) 3. Requiera a RENFE a entregar al reclamante la siguiente información: facturas detalladas del servicio de taxi, justificantes aportados en SAP Concur, fechas de servicio, trayectos y kilómetros, matrículas y vehículos adscritos (solo periodo contractual), documentación existente del periodo previo sin contrato, todo ello con la mínima disociación de datos personales necesaria. (...)»

4. Con fecha 15 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 5 de enero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(...) Resulta oportuno recordar que el ahora reclamante ostentó la condición de licitador en el procedimiento de contratación 2024-05863, del que resultó excluido tras el acto de apertura de ofertas. Con posterioridad interpuso recurso de alzada contra la adjudicación, sin impugnar previamente la decisión de exclusión. El recurso se presentó transcurridos casi cinco meses desde la comunicación de la exclusión y más de cuatro meses desde la publicación del anuncio de adjudicación en la Plataforma de Contratación del Sector Público, por lo que fue inadmitido y no se facilitó acceso al expediente de contratación.

El acceso al expediente por el licitador que impugna se rige por un régimen específico y prevalente respecto del previsto en la Ley de Transparencia. Otro tanto ocurre cuando, disconforme con una resolución, el interesado interpone recurso contencioso-administrativo: el conocimiento y obtención del expediente se articula por la normativa procesal propia, sin que proceda habilitar una vía paralela mediante el procedimiento de transparencia. Por lo tanto, las pretensiones del ahora reclamante desnaturalizan el régimen específico de acceso previsto para los interesados en materia de contratación y para la impugnación administrativa y jurisdiccional.

En consecuencia, conforme a la Disposición Adicional Primera de la ley de Transparencia y el artículo 18.1.e) de la misma norma, se acordó la inadmisión de la solicitud.

Este criterio ha sido avalado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Resolución 102/2020) y por la Audiencia Nacional (SAN de 10 de diciembre de 2019, rec. 34/2019), que reconocen la corrección de valorar la finalidad de la solicitud a efectos de apreciar su carácter abusivo o desviado del propósito de la transparencia.

Con carácter complementario, el hecho de que Renfe Viajeros sea una mercantil del sector público, no comporta que toda la información relativa al desarrollo de su actividad empresarial tenga la condición de información pública a efectos de los arts. 12 y 13 de la Ley 19/2013, especialmente tratándose de servicios comerciales sin financiación pública y prestados en contexto de competencia. El CTBG ha admitido la inadmisión de solicitud por no recaer sobre información “pública” (R/0276/2018). Yerra también el reclamante en la calificación del contrato suscrito por la sociedad mercantil.

Asimismo, la entrega de lo solicitado no existe en un soporte unificado: exigiría revisión individualizada, sistematización por trayecto (origen/destino, fechas, kilómetros, precio), cruce con matrículas y depuración de datos personales, configurando una confección ex novo de información estructurada y, por ende, una reelaboración (art. 18.1.c), en línea con el Criterio Interpretativo CI/007/2015 del CTBG y su doctrina.

Por otra parte, la información pedida (costes detallados, estructura de precios, organización operativa, logística y asignación de medios) posee alto valor estratégico en un entorno de libre competencia; su divulgación podría comprometer la posición competitiva de Renfe Viajeros y de las adjudicatarias, activando el límite del art. 14.1.h. El CTBG ha destacado en su Criterio Interpretativo 1/2019 que el elemento nuclear es el perjuicio competitivo, y ha desaconsejado la divulgación cuando subyace un interés privado/comercial de un competidor (R/0507/2015).

Esta conclusión se ve reforzada por la jurisprudencia del TJUE, que insiste en preservar la confidencialidad y los conocimientos técnicos en contratación pública (C-450/06, Varec; T-363/14; C-54/21).

En un escenario de liberalización, Renfe Viajeros debe competir en condiciones equiparables a las de cualquier operador privado; resulta, por ello, esencial preservar la confidencialidad de información que otros operadores no están obligados a publicar y evitar desventajas competitivas injustificadas. Por todo lo expuesto, entendemos que la inadmisión acordada fue correcta y debe confirmarse por esa Autoridad Administrativa Independiente (...)».

Consta en el expediente remitido resolución de Renfe-Operadora de fecha 20 de octubre de 2025 de inadmisión del recurso de alzada interpuesto por el interesado contra la decisión de adjudicación del procedimiento de contratación de Renfe Viajeros S.M.E., S.A., por haberse presentado el recurso una vez transcurridos casi cinco meses desde que se comunicó al recurrente la decisión de exclusión del procedimiento, y más de cuatro meses desde que se produjo la publicación del anuncio de adjudicación en la PLCSP (ex artículos 122.1 y 116 d) de la LPACAP).

5. Concedido trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes y habiendo comparecido a la notificación el 8 de enero de 2026, no ha presentado observación alguna.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2

La LTAIBG reconoce en su artículo 125 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y «cualquier formato o soporte». Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza «pública» de la información: «en poder» de los sujetos obligados y «en el ejercicio de sus funciones».

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución.

Renfe-Operadora EPE dio respuesta expresa en plazo inadmitiendo la misma, al señalar, en primer lugar, la existencia de un régimen jurídico específico —ex Disposición Adicional primera de la LTAIBG— al argumentar que el interesado ostentaba la condición de licitador en el expediente de contratación solicitado. En segundo lugar, que la petición formulada era abusiva —ex artículo 18.1.e) LTAIBG— al perseguir fines estrictamente privados o procesales. En tercer lugar, que la información solicitada no era información pública —ex artículo 13 LTAIBG— toda vez que la información solicitada no respondía al ejercicio de funciones públicas sometidas a escrutinio ciudadano. En cuarto lugar, que la atención de la solicitud constituía un supuesto de reelaboración del artículo 18.1.c) LTAIBG al exigirse un informe completo, con recopilación masiva y tratamiento intensivo de datos personales de terceros así como complejas técnicas de disociación y anonimización. Y en quinto y último lugar señaló la aplicación subsidiaria del artículo 14.1.h) LTAIBG al calificar la información solicitada de información estratégica de alto valor comercial cuya divulgación colocaría a Renfe Viajeros y a las empresas adjudicatarias (u otros competidores), en una posición de desventaja.

Disconforme con la respuesta recibida el interesado interpuso reclamación ante el Consejo, alegando la no concurrencia al caso de las causas de inadmisión esgrimidas (artículo 18.1.c) y e) LTAIBG) ni el límite del artículo 14.1.h) LTAIBG así como la adecuación de la vía escogida de la LTAIBG para ejercer su derecho de acceso a esa información al haber quedado cerrada de forma expresa la vía del artículo 53 LPACAP al no considerarse interesado. Por último vinculó el objeto de su solicitud a la fiscalización de fondos públicos.

En fase de alegaciones la entidad Renfe-Operadora se ratificó en todos sus extremos en su decisión; sin que, concedido el trámite de audiencia al interesado, éste formulara alegación alguna al respecto.

4

A los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar en primer lugar si, como afirma la entidad reclamada, existe en este caso un régimen jurídico específico de acceso —ex Disposición Adicional primera de la LTAIBG— que desplace la aplicación de la LTAIBG; cuestión que se ha de analizar con carácter previo a las demás cuestiones.

Conviene recordar que, de acuerdo con una asentada jurisprudencia del Tribunal Supremo —por todas, STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871)—, aplicada en numerosas resoluciones de este Consejo, la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación subsidiaria en los extremos no regulados en las normas sectoriales.

En el presente caso, la entidad reclamada no señaló de forma expresa cuál fuera ese régimen jurídico específico de acceso, limitándose a argumentar en fase de alegaciones que las pretensiones del reclamante —que había recurrido en alzada la decisión de su exclusión de la licitación pública así como la adjudicación del contrato— desnaturalizaban el régimen específico de acceso previsto para los interesados en materia de contratación y para la impugnación administrativa y jurisdiccional.

A la vista de lo expuesto cabe deducir que no ha quedado acreditada la existencia de un régimen jurídico específico de acceso en este caso que se desplazara la LTAIBG, sin que el hecho de que el interesado impugnara en su momento la decisión de adjudicación del contrato de referencia por parte de Renfe Viajeros S.M.E., S.A. —ex artículos 122.1 y 116 d) de la LPACAP— permita deducir ni la existencia de un régimen jurídico específico como tampoco una contravención del artículo 23.1 LTAIBG, al configurar la reclamación ante el Consejo como «sustitutiva de los recursos administrativos», al versar el objeto de lo impugnado en un caso y lo reclamado ante el Consejo sobre cuestiones distintas.

5

Por razones de lógica jurídica la segunda cuestión a analizar es si la información solicitada ostenta o no el carácter de información pública, a los efectos del artículo 13 LTAIBG, lo cual se vincula directamente, en este caso, con la naturaleza jurídica de la entidad reclamada.

El análisis previo de esta cuestión se justifica en que, de negarse el carácter de información pública, no procedería analizar ya el resto de las razones argumentadas para la inadmisión de la reclamación, ni el límite legal esgrimido al respecto, al no existir el objeto sobre el que proyectarse.

Para ello resulta necesario recordar en primer lugar, que el artículo 13 LTAIBG incluye una noción amplia de información pública que se refiere a documentos y contenidos en todo formato o soporte determinándose la naturaleza pública de las informaciones por la concurrencia de dos requisitos: (a) que se encuentren en poder de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas en el ejercicio de sus funciones.

En tal sentido, debe recordarse que el artículo 2.1.c) LTAIBG establece que las disposiciones del Título II se aplican a

«[l]os organismos autónomos, las Agencias estatales, las entidades públicas empresariales y las entidades de Derecho Público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad».

Por su parte, en lo que aquí interesa, en la medida en que la información solicitada concierne directamente a Renfe Viajeros S.M.E., S.A., el artículo 2.1.g) LTAIBG incluye en su ámbito de aplicación a

«[l]as sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de las entidades previstas en este artículo sea superior al 50 por 100»

; supuesto éste en el que, como es conocido, se encuentra la referida mercantil, de lo que se colige su condición de sujeto obligado.

En este sentido conviene aclarar que los elementos que definen la naturaleza de una información como «información pública» (sobre la que cabe proyectar el ejercicio del derecho de acceso reconocido a todas las personas) son únicamente los establecidos en la LTAIBG; elementos que pivotan sobre la naturaleza del órgano o la entidad de que se trate y el hecho de que la información cuyo acceso se pretende exista y obre en poder del sujeto obligado como consecuencia del ejercicio sus funciones. Sin que ello constituya aquí matiz alguno sobre la naturaleza claramente pública de la información solicitada, al estar referida al contrato de referencia suscrito y a las facturas pagadas en relación con la prestación del servicio de vehículos vinculados al servicio de taxi, y no a actividad comercial —según se afirma por la entidad reclamada— tratándose de actividades sometidas a escrutinio ciudadano.

6

La tercera cuestión a analizar es si la petición de la información solicitada puede calificarse de solicitud de carácter abusivo en los términos del artículo 18.1.e) LTAIBG.

El análisis de la cuestión ha de partir del reconocimiento de que el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia habrá de partir de una interpretación estricta de los límites y deberá justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo exige una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se reconoce que

«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»

—SSTS de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)—.

En particular, debe recordarse que la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG «exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» —STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870)—, por lo que deberá justificarse, por un lado, ese carácter abusivo de la reclamación —por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero)— y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente la persecución de un interés meramente privado —pues, en este sentido, en la sentencia citada se explicita que «en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven», añadiendo a continuación que «el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud»; remarcando, finalmente, que el interés meramente privado no puede reconducirse en todo caso a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG—.

Por otro lado, para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal recopiló y sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 de noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos:

«[l]a doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº. 1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986, 12 de noviembre de 1988, 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo).»

En el presente caso el carácter abusivo de la solicitud está justificado por la entidad reclamada en que a la vista de las actuaciones previas del solicitante —por referencia a la impugnación de la decisión de la adjudicación del contrato a un tercero— y del hecho de que la solicitud tiene por objeto intentar sortear las previsiones legales que ordenan tanto los procedimientos como las acciones judiciales. La elusión del régimen de aplicación preferente supone causa de inadmisión, conforme a lo previsto en el artículo 18.1.e), en relación con la disposición adicional primera de la Ley de Transparencia. Afirmaciones éstas que, a la vista de lo expuesto, permiten deducir que no ha quedado acreditado en el presente caso que la solicitud formulada por el interesado pueda calificarse de abusiva a los efectos del artículo 18.1.e) LTAIBG.

Por consiguiente se verifica que no concurre la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG.

7

La cuarta cuestión a analizar es si la entrega de la información constituye un supuesto de reelaboración del artículo 18.1.c) LTAIBG.

Partiendo de la declaración general expuesta acerca de la interpretación estricta de las causas de inadmisión y de la exigencia de justificación expresa y proporcionada de su aplicación, es necesario tener presente, por lo que concierne a la concurrencia de la causa del artículo 18.1.c) LTAIBG, que tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810)

«(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)».

Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.

Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública.

Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información —sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa—; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.

En el presente caso, y a la luz de lo alegado por la entidad reclamada no resulta acreditado que la entrega de la información exija una reelaboración de la información en los términos descritos, toda vez que ni las facturas expedidas para el pago de los servicios de vehículos antes de la formalización del contrato, ni las expedidas después, se pueden calificar de información dispersa y diseminada ni de información contenida en fuentes de información diversas, sino que se trata de información concreta, identificada, localizada o sin duda localizable, acotada a un período de tiempo determinado, respecto de la cual, y a pesar de lo afirmado por el reclamante en orden a la labor de anonimización de los datos personales, permita calificar ese tratamiento de la información como reelaboración compleja en los términos del artículo 18.1.c) LTAIBG.

Por consiguiente se verifica que no concurre en este caso la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG.

8

La última cuestión a analizar consiste en verificar si sobre la información solicitada concurre el límite a que se refiere el artículo 14.1.h) LTAIBG.

Nuevamente, a los efectos de verificar la concurrencia al caso del límite del artículo 14.1.h) LTAIBG, el punto de partida del análisis obliga a recordar como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones que la aplicación de los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG debe partir necesariamente de los amplios términos en que está reconocido el derecho de acceso tanto en la propia Constitución como en la legislación de desarrollo, lo que obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites del artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información», tal como ha subrayado repetidamente el Tribunal Supremo —STS de 16 de octubre de 2017 -ECLI:ES:TS:2017:3530 y varias posteriores—, requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» —STS de 11 de junio de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:1558, entre otras—.

En esta línea, el Tribunal Supremo ha añadido que el artículo 14.2 de la LTAIBG

«no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia (…) sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate.»

—STS de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574, FJ. 4º)—.

Finalmente, de las exigencias de interpretación estricta, proporcionalidad y justificación suficiente de la aplicación de los límites se deriva la obligación de que, antes de acordar una denegación íntegra de la información solicitada, se deba valorar la posibilidad de conceder un acceso parcial a la no afectada por el límite en los términos previstos en el artículo 16 LTAIBG y el artículo 6 del Convenio de Tromsø. Como ha dictaminado el Tribunal Supremo, el «juicio de proporcionalidad requerido por el articulo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé como se ha indicado la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG no afecte a la totalidad de la información solicitada» —STS de 21 de enero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:574—. Esta exigencia de proporcionalidad en el alcance de la denegación del acceso responde en último término a la necesidad de que toda limitación del ejercicio de un derecho debe ceñirse a lo estrictamente necesario para preservar los demás derechos o intereses en conflicto, estableciendo un equilibrio que permita conceder el máximo grado de eficacia a todos ellos.

Llegados a este punto, en particular, la determinación de qué haya de entenderse por perjuicio a los intereses económicos y comerciales a efectos de aplicar el límite contemplado en el artículo 14.1.h) LTAIBG ha quedado establecida en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre, en el que se pone de manifiesto que

«por “intereses económicos” se entienden las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia de un sujeto individual o colectivo en el terreno de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios” y por “intereses comerciales” las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia en la materias relativas al ámbito del intercambio de mercancías o servicios en un ámbito de mercado”»

.

A juicio de este Consejo, en el presente caso tampoco resulta acreditado por la entidad reclamada que del acceso a la información solicitada pueda derivarse perjuicio alguno a los intereses económicos del resto de los licitadores —en los términos del artículo 14.1.h) LTAIBG— aunque el reclamante también opere en dicho sector económico. En efecto, la información pública solicitada no se refiere —como afirma la entidad reclamada— a costes de explotación detallados, estructura de precios, organización operativa, logística y asignación de medios, sino únicamente al contrato de referencia identificado con nº 2024-05863 y que fue objeto de licitación pública por Renfe Viajeros y adjudicado a una empresa del sector y las facturas correspondientes, así como a las facturas expedidas con anterioridad por los servicios de desplazamiento del personal prestados desde el 1 de enero de 2025 hasta la formalización del referido contrato.

Por consiguiente se verifica que no concurre en este caso el límite del artículo 14.1.h) LTAIBG.

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En suma, a la vista de todo lo expuesto este Consejo resuelve que en este caso procede estimar la referida reclamación y hacer entrega de la información solicitada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO

ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución de RENFE OPERADORA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.

SEGUNDO

INSTAR a RENFE OPERADORA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

«(...) contrato de servicio de desplazamiento del personal operativo de la Jefatura de Pruebas de la D.A.N. de Alta Velocidad y Otros Servicios Comerciales de Renfe Viajeros (Expediente nº 2024-05863), correspondiente al período comprendido entre el 1 de enero de 2025 y el 31 de octubre de 2025, con el fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas en la licitación y en el contrato.

1. Período previo a la formalización de la adjudicación (1 de enero – formalización de la adjudicación): Servicios en el Principado de Asturias u origen en dicho territorio. Durante este período, en el que no existía un contrato formal en vigor, solicito únicamente la siguiente información:

Facturación y Detalles de Servicios: Solicito copia de las facturas emitidas durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2025 y la formalización de la adjudicación, con el siguiente desglose:

• Origen y destino de cada trayecto.
• Fechas de los viajes realizados.
• Kilómetros recorridos y precio unitario aplicado (tanto sin IVA como con IVA).
• Detalle de cualquier incidencia registrada durante la prestación de los servicios.

Justificantes de los trayectos realizados: Solicito los justificantes de los trayectos recorridos realizados. (…)

(...) las facturas de Renfe Viajeros deben desglosar de forma clara cada uno de los trayectos y los servicios asociados. Este desglose no solo es necesario para cumplir con la normativa fiscal, sino también para garantizar la transparencia en la ejecución del contrato y permitir la correcta fiscalización del mismo.

Confirmación de la ejecución del servicio: (...). Estos justificantes son los documentos que validan que los trayectos y servicios han sido efectivamente prestados y cumplen con lo estipulado en el contrato. Según la normativa de contratación pública, es obligatorio que la entidad contratada presente pruebas suficientes de la ejecución de los servicios, y los justificantes detallados cumplen esta función esencial.

Anonimización de datos personales: En caso de que los justificantes de los servicios contengan datos personales identificables, como los nombres de los taxistas o de los empleados de Renfe, solicitamos que estos datos sean anonimizados para proteger la privacidad de las personas implicadas. (...).

2. Período posterior a la formalización de la adjudicación (Comienzo de la formalización – 31 de octubre de 2025):

A partir de la formalización del contrato Expediente nº 2024-05863, solicito lo siguiente, con el objetivo de fiscalizar el cumplimiento de las bases y la propuesta ganadora de la licitación:

Facturación y Detalles de Servicios: Solicito copia de las facturas emitidas entre el comienzo de la formalización del contrato y el 31 de octubre de 2025, con el desglose de los servicios prestados, que debe incluir:

• Origen y destino de cada trayecto realizado.
• Fechas de los viajes.
• Kilómetros recorridos y precio unitario aplicado (sin IVA y con IVA).
• Detalle de cualquier incidencia registrada durante el servicio.
• Número de matrícula de los vehículos utilizados para cada trayecto.

Justificantes de los trayectos realizados: Solicito los justificantes de los trayectos recorridos realizados.

Detalle de los vehículos utilizados: Solicito que se me proporcione la matrícula y las características técnicas de los vehículos que han sido asignados a la prestación de los servicios, tal como se especificó en la licitación (Expediente nº 2024-05863).

(...)

(...) En el caso de que los justificantes de los trayectos o cualquier otro documento solicitado contenga datos personales identificables (por ejemplo, nombres de empleados de Renfe o taxistas), solicitamos que estos sean anonimizados antes de ser entregados, tal y como lo establece la Ley 19/2013 de transparencia y el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD). (...)»

TERCERO

INSTAR a RENFE OPERADORA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

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FUNDAMENTOS JURÍDICOS

De acuerdo con el artículo 23.16, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

RESOLUCIÓN

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.