El reclamante solicitó al Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible información detallada sobre la gestión de fondos MRR, incluyendo listados de beneficiarios y auditorías. El Ministerio inadmitió la solicitud alegando que requeriría un análisis complejo de 1.700 expedientes. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestimó la reclamación al confirmar que la petición constituye una reelaboración excesiva.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de agosto de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información en relación con la gestión de los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) por el Ministerio:
«(...) • Listado completo de beneficiarios finales de los fondos MRR asignados a proyectos de infraestructura de transporte, incluyendo nombre, NIF, importe recibido y descripción del proyecto. • Informes de diligencia debida realizados para verificar la elegibilidad de los beneficiarios, especialmente empresas como Dragados S.A. y Sacyr S.A., previamente sancionadas por la CNMC. • Correspondencia entre MITMA y la Comisión Europea, OLAF o la ECA sobre la gestión de fondos MRR, incluyendo auditorías o evaluaciones de cumplimiento • Documentación sobre los procedimientos de licitación de contratos financiados por MRR, incluyendo pliegos de condiciones y criterios de adjudicación. • Informes internos o externos sobre el cumplimiento del principio de no causar daño significativo (DNSH) en proyectos de transporte financiados por MRR»
2. Mediante resolución de la Secretaría de Estado de Transportes y Movilidad Sostenible, de 18 de septiembre de 2025, se acuerda la inadmisión de la solicitud con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18.1.c) LTAIBG en los siguientes términos:
«(...) Una vez analizada la solicitud, esta Secretaría General considera que la misma incurre en el supuesto contemplado en el expositivo precedente, toda vez que la solicitud precisa de un trabajo de extracción y elaboración de los informes solicitados, e implicaría el análisis, cruce y sistematización de datos relativos a más de 1.700 expedientes. En este sentido, doctrinalmente, respecto de la aplicación del artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en resoluciones como la R/0298/2018 o la R/0792/2020, el CTBG ha manifestado que: "El derecho de acceso no comprende la obligación de crear información inexistente ni reconstruirla. Corresponde a la Administración acreditar la búsqueda razonable y la inexistencia del documento." A mayor abundamiento, el criterio de inadmisión previsto en dicho precepto se fundamenta precisamente en la imposibilidad de atender solicitudes que requieran la creación de nueva documentación o la realización de tratamientos complejos de datos, que no se limiten a una mera agregación de información existente. En este sentido, la doctrina consolidada del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), así como de diversos órganos autonómicos de garantía, ha establecido reiteradamente que “la Administración no está obligada a crear documentos nuevos ni a realizar tratamientos complejos de información para adaptarla a los términos solicitados. (...) La solicitud, en aplicación del Criterio Interpretativo CI/003/2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, por su extensión y complejidad, podría considerarse como abusiva, pues atenderla supondría una dedicación desproporcionada de recursos humanos y materiales, difícilmente justificable en términos de eficiencia administrativa y sostenibilidad operativa. En consecuencia, la petición no puede ser atendida sin comprometer el principio de proporcionalidad ni el adecuado funcionamiento de la entidad pública. Este criterio adquiere especial relevancia cuando el acceso solicitado exige un esfuerzo significativo de análisis, cruce y sistematización de datos dispersos relativos a más de 1.700 expedientes. En consecuencia, debe considerarse la presente solicitud como un uso instrumental y desviado del régimen jurídico de acceso a la información pública, previsto en la Ley 19/2013. Tal utilización persigue que una entidad pública atienda requerimientos excesivamente extensos, relativos a datos que en parte no se encuentran publicados, ni desglosados, ni sistematizados. Por tanto, a la vista del contenido de la solicitud formulada, procede declarar la inadmisión en su totalidad. Esta decisión se fundamenta en la concurrencia de causas de inadmisión previstas en el artículo 18 de la citada norma, así como en la desproporción manifiesta de la solicitud y su carácter genérico. Con carácter general, este Ministerio, en el marco de solicitudes de acceso a la información pública, facilita el acceso a documentación que, aun no siendo objeto directo de la solicitud, guarda similitud sustantiva con la información requerida, siempre que dicha documentación obre en su poder y se encuentre debidamente elaborada. No obstante, en el presente caso, la amplitud y desglose exceden los límites razonables del ejercicio del derecho de acceso a la información pública, desvirtuando la finalidad prevista en la Ley 19/2013. Por este motivo, y a fin de poder atender de la manera más adecuada su solicitud, le agradeceríamos que precise con mayor detalle el objeto y/o expediente concreto sobre el que desea obtener información. Por otro lado, se informa que gran parte de la información solicitada, relativa a proyectos licitados por este Ministerio con fondos europeos, es pública y está disponible en el Portal de Transparencia, así como en la Plataforma de Contratación del Sector Público. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en la letra c) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se inadmite a trámite la solicitud de acceso a la información pública que ha quedado identificada en el párrafo primero de esta resolución.»
3. Mediante escrito registrado el 18 de septiembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que subraya el carácter restrictivo de las causas de inadmisión y la incorrecta aplicación del concepto reelaboración —en la medida en que no está solicitando la creación de un nuevo documento, sino la entrega de información ya existente en sus archivos, teniendo la obligación de recopilarlos para satisfacer el derecho—. Asimismo, señala que la remisión a la página web de contratación del Estado resulta en exceso genérica y que no se ha tomado en consideración la posibilidad de remitir a otros órganos competentes.
4. Con fecha 19 de septiembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 15 de octubre de dicho año tuvo entrada en este Consejo escrito, junto al expediente, en el que reitera los argumentos de la resolución reclamada insistiendo en que:
«(...) Además, se observa una amplia generalidad y falta de concreción en la solicitud, por lo que sería preciso llevar a cabo un trabajo desproporcionado de extracción y elaboración de los informes solicitados, que implicaría el análisis, cruce y sistematización de datos relativos a más de 1.700 expedientes. No obstante, ha de señalarse que en la resolución se facilitó al solicitante las direcciones electrónicas del Portal de Transparencia y de la Plataforma de Contratación del Estado, donde está publicada y disponible parte de la información solicitada relativa a proyectos de infraestructuras licitados por este Ministerio con fondos europeos. Todo ello, con la finalidad de que el solicitante pueda acotar su solicitud a licitaciones concretas, accediendo de manera fácil a través de los filtros que proporcionan ambos portales, a los proyectos que sean de su interés, y así poder remitir su solicitud de acceso a información más detallada y concreta, a las unidades o entidades que hubieren licitado dichos contratos en cada caso particular. Por todo lo expuesto, y reiterando la resolución previamente adoptada, esta SGMS considera que, con la documentación ya publicada tanto en el Portal de Transparencia como en la Plataforma de Contratación del Estado, junto con la posibilidad de que el interesado solicite información más detallada a las unidades que hubieran licitado aquellos proyectos específicos de su interés, se satisface el derecho de acceso a la información pública, y se da cumplimiento a lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG).»
5. El 16 de octubre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el siguiente 24 de octubre en el que expone los motivos por los que solicitó la información de referencia y solicita que se sancione al MITMA por la dilación en la entrega de la información.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
- La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. - La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se pide el acceso a la información que ha quedado reflejada en el antecedente primero de esta resolución. Se trata de diversa información referida a la gestión de los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) por el Ministerio: «listado completo de beneficiarios finales de fondos MRR con un determinado desglose; informes realizados para verificar la elegibilidad de los beneficiarios (especialmente respecto de determinadas empresas que han sido sancionadas, según alega, por la CNMC); correspondencia entre el Ministerio y distintas instituciones europeas incluyendo evaluaciones o autorías; documentación de los procedimientos de licitación en contratos financiados por dichos fondos e informes internos o externos sobre el cumplimiento del principio de no causar daño significativo (DNSH) en proyectos de transporte financiados por MRR».
El Ministerio dictó resolución en la que acuerda la inadmisión de la solicitud con arreglo a la causa prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG, si bien pone de manifiesto que «a fin de poder atender de la manera más adecuada su solicitud, le agradeceríamos que precise con mayor detalle el objeto y/o expediente concreto sobre el que desea obtener información», señalando que toda la documentación referida a las licitaciones financiadas con los mencionados fondos se encuentra en el portal de contratación del Estado. - Sentado lo anterior, procede verificar si, tal como ha resuelto el Ministerio, facilitar acceso a la información pretendida supondría la necesidad de acometer una tarea previa de reelaboración tan gravosa que resultaría desproporcionada respecto del valor añadido que proporcionaría la información.
Y sobre esta particular, el Ministerio explica que, para facilitar la información, debería realizarse un trabajo de extracción y elaboración de los informes solicitados, e implicaría el análisis, cruce y sistematización de datos relativos a más de 1.700 expedientes. Si a esto se añade el carácter ciertamente prolijo de la información pretendida que abarca desde el listado de beneficiarios finales (con un determinado desglose) hasta los informes externos e internos sobre el cumplimiento, pasando por las comunicaciones intercambiadas entre diferentes instituciones, resulta evidente que lo pretendido es, verdaderamente, la confección de un informe a la carta para el reclamante.
Desde la perspectiva apuntada cabe recordar que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo,«(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)» —STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810).
El carácter complejo aludido puede venir determinado por la necesidad de realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Se incluye, también, en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos —STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256)—.
En la línea apuntada, este Consejo también ha integrado en la noción de reelaboración aquellos casos en los que lo realmente pretendido con la solicitud de acceso a la información es la realización de un informe a la carta o a propósito para el solicitante. En este caso, atendida la complejidad de la información que se solicita —en la medida en que, no es únicamente voluminosa, sino requiere de una tarea previa de revisión y recopilación de información— y del impacto que dicha labor tendría en la gestión ordinaria de los asuntos de la unidad competente, entiende este Consejo que se ha justificado de forma suficiente y razonable la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG. - A lo anterior se añade que, aunque ciertamente sin seguir el procedimiento específico que establece el artículo 19.2 LTAIBG, el Ministerio se ha mostrado dispuesto a facilitar información si el reclamante concreta la información o le identifica los expedientes en los que está interesado, oferta que no ha atendido el reclamante a pesar de ser retirada por la Administración en el trámite de alegaciones.
- En conclusión, de acuerdo con los precedentes fundamentos jurídicos, procede desestimar la reclamación al considerarse concurrente la causa de inadmisión invocada.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.