Acceso a la identificación de denunciantes y copias de denuncias que originaron expedientes sancionadores

ANTECEDENTES

Primer

Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, mediante la Resolución de fecha 27 de abril de 2020, emitida por la Dirección General de Salud Pública y Adicciones, se inadmite una petición de derecho de acceso a la información pública presentada el 31 de marzo de 2020, concretamente sobre la identificación de las personas que presentaron denuncias contra la entidad reclamante ante las autoridades sanitarias. En concreto se solicita:

“Identificación/identificaciones de las personas físicas o jurídicas que presentaron denuncias o hechos que condujeron a presentar una denuncia por la autoridad del Centro de Salud Pública de Elda (Alicante) contra la mercantil HIJOS DE EUSTAQUIO ABAD Y CÍA, SL; así como las entidades u organismos ante los cuales se produjeron estas denuncias o imputación de hechos, que dieron lugar a expedientes de actuación administrativa por parte de los funcionarios del CSP de Elda (inspecciones aleatorias) así como a procedimientos administrativos tanto los referidos por la misma resolución como aquellos otros relacionados directa o indirectamente con estos, o en otras instancias, autoridades, o procedimientos; y todo esto con el fin de poder ejercer sus derechos de información, alegaciones y defensa. De la misma manera SOLICITO que se acompañe a la resolución la justificación documental debida o una copia de las denuncias o escritos presentados ante las autoridades sanitarias implicadas, como acreditación de todo esto.”

Por lo expuesto, estos expedientes dieron lugar a procedimientos de inspección por motivo de las denuncias presentadas por terceros ante autoridades administrativas sanitarias, siendo la última inspección aleatoria realizada en fecha 21.11.2019. La mercantil efectuó alegaciones en los procedimientos administrativos con el número de referencia: EL-DCO-3/2019 y EL-DCO-4/2019, sin llegar a conocer qué hechos concretos habían dado lugar al hecho de que los inspectores adscritos al Centro de Salud Pública de Elda (CSP) formularan una denuncia expresa contra aquella.

Como afirma la resolución denegatoria, dio lugar a la inmovilización cautelar de productos alimenticios (EL-DCO-3/2019 en el establecimiento situado en Novelda (Alicante)), remisión a la Unidad de Sanciones y Recursos del ACTA NS 020333, de fecha 12 de abril de 2019, por los hechos comprobados no conformes con la legislación alimentaria que fueron detectados durante la inspección realizada en el mismo lugar.

Los procedimientos mencionados derivaron en resoluciones administrativas sancionadoras dictadas por el Centro de Salud Pública de Elda (Alicante), notificadas a esta parte en fechas 28.05.2019 y 20.05.2019, respectivamente. En ambos expedientes se hizo la referencia genérica: CSP/ASA/JCFP. Se señala que se requiere la información a fin de poder ejercer las acciones legales que correspondan, así como el ejercicio efectivo del derecho de defensa en los pertinentes procedimientos administrativos.

Esta solicitud dio lugar a la Resolución de 27.04.2020, de la Dirección General de Salud Pública y Adicciones, la cual señalaba la inadmisión por incompetencia en virtud de lo que establece el artículo 116.1.a, si bien al mismo tiempo afirma que se da el límite recogido en el artículo 14, apartado d), de la Ley 2/2015. Entre otras cosas, se critica, especialmente, que de haber incompetencia del órgano, el artículo 18.2 de la misma norma legal establece que:

“En el caso de que se inadmita la solicitud por concurrir la causa prevista en la letra d) del apartado anterior, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud.”

Segundo

El Consejo de Transparencia, en el marco del procedimiento que le habilita para conocer el asunto, remitió un escrito de presentación de alegaciones a la consejería, que fueron remitidas en junio de 2020.

Tercero

Una vez efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta comisión ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno a causa de las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

De conformidad con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la comisión ejecutiva con carácter previo a la impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso –la Conselleria de Sanitat Universal i Salut Pública– se encuentra sujeta a las exigencias de la ley mencionada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.a de esta ley, que se refiere de manera expresa a “la Administración de la Generalitat”.

En cuanto al reclamante, se reconoce el derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización constituida legalmente, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Segundo

Según lo expuesto en los antecedentes, se requiere la identificación de las personas físicas o jurídicas que presentaron denuncias o hechos que condujeron a presentar una denuncia por la autoridad del Centro de Salud Pública de Elda (Alicante) contra la mercantil reclamante, así como en otras instancias, autoridades o procedimientos, así como la propia copia de las denuncias o escritos presentados ante las autoridades sanitarias implicadas.

Hasta la aprobación de una ley estatal de transposición de la directiva de protección de denunciantes y no siendo en el caso aplicable una legislación específica, el punto de partida es que la denuncia no es anónima (art. 62 de la Ley 39/2015) y únicamente se regula que los alertadores o denunciantes no son parte en el procedimiento sancionador.

El hecho de que la información se sitúe en las fases previas de la actuación administrativa (en el marco del art. 55 de la Ley 39/2015) y no formalmente en el expediente, no puede servir para eludir potencialmente el derecho de acceso a la información pública. En caso contrario, quedarían fuera no solo del escrutinio público sino de los propios afectados las actuaciones públicas. Sin duda, como continuación se examina, existen intereses merecedores de protección de alertadores o denunciantes. No obstante, se requiere una regulación específica que confiera esta reserva de manera concreta y, si procede, bajo el amparo de la disposición adicional 1ª de la Ley 19/2013.

En el caso contrario y hasta que se dé una regulación específica, el marco jurídico de la legislación de transparencia existente conlleva la necesaria ponderación de los intereses y derechos en juego. Así, en este caso, la información solicitada se encuentra especialmente en el marco de los intereses y derechos regulados en los artículos 14 o 15 de la ley.

Cabe recordar que el artículo 14 de la Ley 19/2013 dispone:

“Artículo 14. Límites al derecho de acceso.
1. El derecho de acceso puede ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.”

Igualmente, debe tenerse en cuenta la concurrencia de la protección de datos de los sujetos denunciantes si son personas físicas (art. 15).

Tercero

Según los mismos argumentos de la consejería, y como es claro en este caso, la revelación de la información solicitada en un expediente sancionador podría afectar al desarrollo de futuras investigaciones en las que es necesaria la confianza en la confidencialidad de las personas que participan en las actuaciones previas. Por este motivo, solo en circunstancias particulares y si procede, debe facilitarse esta información.

Sin duda se trata de un interés bien protegible que, por la falta de una regulación concreta, debe apreciarse en general y en abstracto como innato en las referidas letras e), g) y k) del artículo 14. Asimismo, mientras que la identificación implica un tratamiento de datos, permanece presente la protección de este derecho en el artículo 15 de la Ley 19/2013.

La consejería señala que puede suponer un perjuicio para la prevención de los ilícitos administrativos, puesto que “proporcionar la identificación de los denunciantes en un caso de seguridad alimentaria comportaría, dadas las consecuencias que esto pudiera ocasionarles, que muy pocas personas denunciaran este tipo de infracciones, y con ello estaríamos evitando uno de los objetivos claros de los controles oficiales como es la prevención de las infracciones administrativas, ya que los infractores no tendrían miedo a ser denunciados y con ello se estaría facilitando la conducta infractora de estos”.

Cabe recordar en este sentido la resolución relevante del expediente de este consejo número 66/2016, de 15 de junio de 2017. En aquel caso en que se requería la información de un denunciante, afirmamos que “la entidad reclamante no solo invoca el derecho de acceso a la información pública; porque la información solicitada está directamente vinculada con la posibilidad, si procede, del acceso a la justicia de la reclamante (art. 24 CE). [...] Este consejo de alguna manera desconoce la importancia del deber de colaboración ciudadana en la denuncia de cualquier hecho que pueda constituir una ilicitud. Obviamente, no es necesario inhibir a la ciudadanía comprometida que ejerce este deber. Cualquier represión por el cumplimiento de un deber cívico inhibiría este comportamiento. Ahora bien, cabe decir que difícilmente puede haber represión por el ordenamiento jurídico general vigente para quien con buena fe haya ejercido su deber incluso aunque el hecho denunciado resultara finalmente inexistente. En situaciones como esta en las que no se aplica un régimen jurídico especial, se debe realizar una ponderación jurídica teniendo en cuenta todas las circunstancias concretas en el sentido que a continuación se describe. [...] Desde la perspectiva de los derechos e intereses de la persona, los datos de los que se piden, debe tenerse en cuenta la letra d) del artículo 15.3: “d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad.” [...] Y en este caso y bajo las circunstancias concretas que se dan, no parece que queden afectados la intimidad o la seguridad de la persona denunciante y de ninguna manera consta que sea menor de edad [...]”.

En aquel supuesto fue destacable el hecho de que todo lo que se denunciaba no se demostró cierto, a diferencia de este supuesto, en el que ha supuesto la resolución de expedientes sancionadores respecto de los cuales el reclamante goza de las vías de recurso administrativas oportunas.

Como se señaló, la necesidad de confidencialidad para no inhibir a los denunciantes, dado que no hay ninguna regulación de protección concreta más allá de los intereses protegidos en el artículo 14 de la Ley 19/2013, debe analizarse especialmente con la protección de datos. Así, parte de la información que se solicita incluye datos personales de personas intervinientes en las actuaciones previas. Y en este caso concreto, en el que podría incluso haber repercusiones o cargas negativas en la esfera de los intereses de las personas que han participado en estas fases previas, en un contexto administrativo, se dan las circunstancias para aplicar sobre este tema y, específicamente, las excepciones al acceso según el artículo 15 de la Ley 19/2013.

También cabe recordar un supuesto algo similar, como es el resuelto por este consejo en el expediente número 53/2019. En aquel supuesto se solicitaba la identidad de quienes facilitaron información que dio lugar a la instrucción de un expediente sancionador. Este consejo, a diferencia de esta resolución, estimó que no procedía facilitar la identidad. No obstante, no había muchas circunstancias diferentes de esta. Especialmente, cabe subrayar que, en aquel supuesto, el expediente sancionador aún estaba abierto y en marcha cuando se solicitó la información y no como en este caso que ya ha sido tramitado. De igual manera, en aquel supuesto la cuestión ya había sido sometida al ámbito judicial. Asimismo y finalmente, había circunstancias concretas en aquel supuesto respecto a las posibles repercusiones negativas para los denunciantes al facilitar su identidad, cosa que no se prevé en este caso.

Cuarto

Se alega, frente al derecho de acceso a la información pública, la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. Ahora bien, según la información de la que se dispone, es un dato muy relevante que el procedimiento sancionador, respecto del cual se solicita información, ya ha concluido. Al mismo tiempo, debe partirse del hecho de que el solicitante es un interesado con una posición cualificada respecto a su derecho de acceso a la información que afecta al ámbito de sus intereses y que está relacionada con el ejercicio de su derecho de defensa.

En este sentido, se señala que este concepto de confidencialidad ya aparece en el Reglamento (UE) 2017/625, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, donde el artículo 8.1 establece que las autoridades competentes deben garantizar que no se divulgue a terceros la información obtenida en el cumplimiento de sus funciones en el contexto de los controles oficiales y otras actividades oficiales que, dada la naturaleza de estas, estén amparadas por el secreto profesional. Que no se puede facilitar la información a menos que haya un interés público superior.

De ser cierto, se trata, si procede, de una normativa específica que va en contra de la posibilidad de facilitar la identidad de los denunciantes que, si procede, puede resultar de especial aplicación frente al derecho de acceso a la información pública.

Respecto a este caso concreto, cabe recordar nuestra Resolución número 147/2019, del expediente número 72/2019. En aquel caso se alegaba una norma similar, el Reglamento (CE) número 882/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales. Aquí señalamos que, de la normativa europea a la que se hace referencia, se deriva obviamente un deber de confidencialidad y secreto, deber que se superpone al que ya dispone la normativa nacional concurrente en la actuación de la función pública. Al mismo tiempo, se aprecia, sin duda, un interés de la Unión Europea para que también se haga transparencia en este sector, con mandatos al conocimiento general de las actividades de control. De hecho, la remisión más concreta al artículo 10, ya mencionado, subraya un mandato específico de publicidad y transparencia cuando haya motivos particulares respecto a riesgos para la salud de personas o animales y respecto a la naturaleza, gravedad y magnitud del riesgo para la salud. Por otro lado, no hay una regulación expresa de la confidencialidad específica de los posibles denunciantes o comunicantes de información.

Por otra parte, la consejería afirma que la revelación de la información solicitada podría quedar bajo el secreto profesional y los intereses comerciales de un operador o de cualquier otra persona física o jurídica, perjuicio que podría tener cualquier persona física o jurídica del mismo sector comercial que el infractor, si se revelara la identificación al momento de denunciar un hecho ilícito. No obstante, no se puede advertir de qué manera el secreto profesional y los intereses comerciales pueden verse afectados por el hecho de dar a conocer las personas o empresas que, si procede, han alertado o denunciado posibles irregularidades.

Quinto

Pues bien, en el caso que nos ocupa no hay duda de que la información solicitada es susceptible de ser facilitada en lo que respecta a información pública, a la cual el reclamante tiene un especial interés legítimo en acceder para incidir en la esfera de sus intereses y en conexión con su derecho a la defensa que, si procede, pudiera corresponderle.

No obstante, no se debe olvidar que las actuaciones han concluido con un procedimiento con todas las garantías respecto del cual es procedente ejercer las acciones pertinentes, y no es fácil vislumbrar la conexión entre la defensa y la identidad de las personas denunciantes, cuyos datos personales, en este caso, deben ser salvaguardados. La ahora reclamante goza de todas las vías administrativas y judiciales para defender sus derechos e intereses ante las actuaciones realizadas. Además de la información del expediente a la que ya puede acceder, así como de la información que esta resolución reconoce, no hay duda de que, en nombre de la garantía de sus derechos, puede solicitar ante el órgano judicial la información que considere necesaria respecto al artículo 24 CE, si procede, por el hecho de estar relacionada con la defensa de sus derechos.

En esta misma línea, cabe señalar que la facilitación del nombre de las personas jurídicas, en este caso denunciantes, perjudicaría la posibilidad de acción y control de las administraciones en el futuro, al inhibirlas de llevar a cabo estas acciones. Además, desde la perspectiva de protección de datos, sin duda se trataría de personas jurídicas que llevarían a la fácil identificación de las personas físicas responsables. Es por ello que tampoco procede facilitar la identificación de las personas jurídicas que presentaron denuncias o hechos que condujeron a presentar una denuncia por la autoridad.

De manera relacionada con lo anterior, se solicita “justificación documental o copia de las denuncias o escritos presentados ante las autoridades sanitarias implicadas”. Respecto a esto, cabe señalar que se debe facilitar esta información, si bien es necesario anonimizar todos los datos que figuren en esta documentación que puedan llevar a la identificación de personas físicas o jurídicas denunciantes.

No obstante, sin duda sí es necesario facilitar la información solicitada de “entidades o organismos ante los cuales se produjeron estas denuncias o imputación de hechos, que dieron lugar a expedientes de actuación administrativa por parte de los funcionarios, así como procedimientos administrativos”. En este caso, no se comprometen ni las posibilidades de acción y control de las administraciones ni, obviamente, la protección de datos.

RESOLUCIÓN

Atendidos los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, es procedente:

Primero

Estimar parcialmente esta reclamación presentada por la mercantil Hijos de Eustaquio Abad y Cía, SL, contra la Conselleria de Sanitat Universal i Salut Pública y reconocer únicamente el derecho de acceso a la “justificación documental o copia de las denuncias o escritos presentadas ante las autoridades sanitarias implicadas”, si bien es necesario anonimizar todos los datos que figuren en esta documentación que puedan llevar a la identificación de personas físicas o jurídicas denunciantes. Asimismo, se debe facilitar la información de entidades u organismos ante los cuales se produjeron estas denuncias o imputación de hechos, que dieron lugar a expedientes de actuación administrativa por parte de los funcionarios, así como procedimientos administrativos.

Segundo

Instar a la Conselleria de Sanitat Universal i Salut Pública a que realice la entrega al reclamante de la información solicitada, de la cual se reconoce el acceso, dentro del plazo de un mes contado desde que reciba esta resolución.

Tercero

Invitar al reclamante a que comunique a este consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso-administrativo ante la sala contenciosa-administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO

Ricardo García Macho