Acceso a resultados agregados de encuesta de contexto educativo

ANTECEDENTES

En respuesta a la reclamación presentada por __________________________________________________ al amparo del artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana mediante escrito presentado ante este Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana en fecha 12 de julio de 2021 y con número de registro GVRTE/2021/1788604, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana adopta la siguiente

RESOLUCIÓN

Primero.- Según se desprende de la documentación aportada por la parte reclamante y que es la que consta en el expediente abierto a este efecto por la Oficina de Soporte de este Consejo, en fecha 5 de junio de 2021 el Sr. __________________ alegando expresamente su condición de padre de un alumno de tercer curso de Enseñanza Primaria del CEIP Cervantes de Valencia, y señalando también expresamente haber participado en una encuesta proporcionada por este centro sobre diferentes aspectos del mismo, se dirigió a la Dirección General de Innovación Educativa y Ordenación de la Consellería de Educación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana solicitando:

"Tener acceso a los datos agregados (resultados) de esta encuesta correspondientes a:
- El CEIP Cervantes
- El CEIP Santa Teresa
- La Ciudad de Valencia
- La Comunidad Valenciana".

Segundo.- Con fecha 2 de julio, la referida Dirección General comunicó al Sr. ______________________ la decisión de desestimar la solicitud y denegar el acceso a la documentación reclamada invocando diversos preceptos legales sobre este tema y argumentando, básicamente:

"Que la cesión de estos datos podría dar lugar a que los resultados de las evaluaciones del sistema educativo puedan ser utilizados para valoraciones individualizadas del alumnado o para establecer clasificaciones de los centros, hecho prohibido por el art. 140.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
Que los datos solicitados podrían conducir por su estructura, conteniendo o grado de desagregación, a la identificación indirecta de las personas físicas o jurídicas interesadas.
Que la Consellería de Educación, Cultura y Deporte debe garantizar la confidencialidad y debe establecer todos los mecanismos y procedimientos que aseguren el anonimato, así como el correcto uso de los datos recogidos".

Tercero.- Disconforme con esta contestación, en fecha mencionada de 12 de julio de 2021, y al amparo de la norma también mencionada, el Sr. [DATOS OCULTOS] procedió a dirigirse a este Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana reiterándole su solicitud de acceso a la información, y reclamando que "la administración educativa debe publicar la información y los datos que faciliten la fiscalización del resultado de estas políticas, y en concreto los resultados de aquellas de evaluación de su sistema educativo para la Comunidad Valenciana, atendiendo a los derechos de la ciudadanía y al siguiente ejemplo de otras administraciones".

Cuarto.- A fin de brindar una respuesta adecuada a la solicitud del reclamante, con carácter previo a la deliberación de la presente resolución por parte de este Consejo, se procedió a convocar audiencia a la Administración afectada, instándole a manifestar en término de día 21 de julio de 2021, para que, en un término de quince días, formulara las alegaciones que considerara oportunas respecto a las cuestiones referidas, así como facilitar a este Consejo cualquier información relativa al asunto que pudiera resultar relevante.

En respuesta a esto, en fecha 20 de septiembre de 2021 la Dirección General de Innovación Educativa y Ordenación de la Consellería de Educación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana remitió a este Consejo un escrito de alegaciones, en el cual se manifestaban las razones por las cuales, según la misma, todo había estado justificado y continuaba justificando la actividad negativa.

Finalmente, y tras la instrucción del caso, este Consejo procedió a debatir la cuestión planteada en su reunión del día de la fecha, y acordó los siguientes

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero.- Conforme al artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015 de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo.- Asimismo, es indiscutible que la destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso —la Dirección General de Innovación Educativa y Ordenación de la Consellería de Educación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana— se encuentra sujeta a las exigencias de la ley en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.a) "La Administración de la Generalitat".

Tercero.- En tercer lugar, y dado que el artículo 11 de la Ley 2/2015 establece asimismo que:

"Cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho de acceso a la información pública, mediante solicitud previa y sin más limitaciones que las contempladas en la ley". Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley".

Cabe concluir que el reclamante se encuentra legalmente habilitado para instar la acción garante de este Consejo, a efectos de contrarrestar el eventual inacceso de la administración reclamada pública.

Cuarto.- Finalmente, siendo cuestión pacífica que la documentación solicitada por el reclamante existe, es accesible y se encuentra en poder de la administración reclamada, es inconcuso que esta, de forma forzosa, debe constituir información pública en los términos establecidos por el artículo 13 de la Ley 10/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entienden como tales documentos o cualesquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Quinto.- Entrando sin más dilaciones en el fondo de la cuestión, de las alegaciones planteadas ante este Consejo se deduce que la administración reclamada sustenta su negativa a entregar la información solicitada al reclamante en la apreciación de que “los datos agregados de la evaluación de contexto dan información global del centro que puede afectar a su alumnado, señalándolo como alumnado de centro con un cierto perfil socioeconómico o educativo”, y que en vista de ello facilitarlos a un particular vulneraría sus derechos.

De entrada, se dispone por el artículo 140 de la EL 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, tras la redacción dada a la misma por la EL 3/2020, de 30 de diciembre, de modificación de la LOE (LOMLOE), que establece:

"1. La evaluación del sistema educativo tendrá como finalidad:
a) Contribuir a mejorar la calidad y la equidad de la educación.
b) Orientar las políticas educativas.
c) Aumentar la transparencia y eficacia del sistema educativo.
d) Ofrecer información sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de mejora establecidos por las Administraciones educativas.
e) Proporcionar información sobre el grado de cumplimiento de los objetivos educativos especialmente europeos y de expansión, de tal manera que el cumplimiento de los compromisos educativos sea coherente con la demanda de la sociedad española y las materias fijas en el contexto de la Unión Europea.

2. La finalidad establecida en el apartado anterior [evaluación del sistema educativo] no podrá amparar que los resultados de las evaluaciones del sistema educativo, independientemente del ámbito territorial estatal o autonómico en el que se apliquen, sean utilizados para valoraciones individuales del alumnado o para establecer las clasificaciones de centros".

Previendo que esto coincidiría en la situación de individualidad y en las consecuencias prácticas, se insta a adoptar la segunda de las normas alegadas: el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en el cual se establece que:

"Cuando la información solicitada no contenga datos especialmente protegidos, los órganos a los que se dirige la solicitud tendrán que ponderar el interés público en la divulgación de la información y el derecho de los interesados al que ahora aparecen en la información solicitada, en particular si se recurre directamente a la protección de datos de carácter personal".

Eligiendo la norma que para la realización de dicha ponderación tuviera que tomarse “particularmente en consideración”, entre otros criterios, uno particularmente pertinente en este caso:

"d) La mayor parte de los derechos de los afectados en este caso, si los datos contenidos en el documento pudieran afectar a su integridad o a su seguridad, o si se refieren a datos sensibles".

Sexto.- Finalmente, la administración entiende que la petición del reclamante merece ser denegada, además, por encontrarse esta información:

"afectada por los límites establecidos en el artículo 14 de la Ley 19/2013, particularmente lo dispuesto en el apartado 4 "la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de decisión". La difusión de resultados por centro de este cuestionario de contexto, directamente relacionados con la situación socioeconómica y educativa del alumnado, podría dar lugar a un mal uso de estos (creemos que con otras fuentes de información pública que permitan la identificación o el establecimiento de un ranking o planificación de centros) que causaría un perjuicio concreto y directo a los interesados en materia de privacidad, a los centros educativos, a la comunidad educativa y al sistema educativo en su conjunto. La ponderación de este perjuicio justificaría la motivación de la denegación del acceso".

Sexto (continuación).- Ninguna de estas alegaciones puede ser desestimada valorando sin perder de vista el conjunto de la información solicitada, que como ha quedado en esta resolución se refiere a los resultados agregados —a nivel de centro, de nivel municipal, a nivel autonómico— de una encuesta reservada a los padres de los alumnos del CEIP Cervantes —y presumiblemente de la totalidad de los centros públicos de la Comunidad Valenciana—, la cual mediante su escrutinio de reclamación ante este Consejo, se constata que la mencionada encuesta interrogaba a las familias sobre: el sexo del menor, su año de nacimiento, el lugar de nacimiento de los padres, el nivel educativo y el tipo de estudios, la edad a la que el menor comenzó a escolarizarse y los años que lleva en el sistema educativo español, la frecuencia con la que en su hogar leen libros, enciclopedias o medios digitales, el número de dispositivos digitales y de libros disponibles en el hogar familiar, el número de convivientes en el hogar familiar, su grado de satisfacción con el profesorado del centro, su dirección, los compañeros y los recursos del mismo, el número de horas que el menor dedica al estudio y a las tareas escolares, la implicación de los progenitores en las tareas escolares, el funcionamiento de la escuela durante los períodos de confinamiento por Covid y el grado de satisfacción de los padres con esto, y el número de estudios que cree que conseguirá completar su formación.

Asimismo consta que la propia administración reclamada señaló que el objetivo era "conocer el contexto en el que se desarrolla, tanto en el ámbito académico como social y familiar, el alumnado matriculado en los centros educativos [para] elaborar y realizar planes de evaluación de los centros educativos que tengan en cuenta las situaciones socioeconómicas y culturales de las familias y alumnado que acogen, el entorno del propio centro y los recursos de que dispone", y que la investigación se llevó a cabo gracias a "cuestionarios anónimos, y garantizará la Consellería de Educación, Cultura y Deporte la confidencialidad y establecerá los mecanismos y procedimientos que aseguren el anonimato".

Séptimo.- Precisamente en este punto se constata la primera señal de la línea argumental de la administración educativa valenciana para justificar su negativa —las dadas se solicitan "no más, se deben conocer en el centro de manera interna"—. Y se cuestiona que la Consellería de Educación, Cultura y Deporte, ante este Consejo, afirme que "aunque los datos estén agregados, existe el riesgo de identificación directa del alumnado mediante el nivel de desagregación que contengan algunas de las variables registradas". Este Consejo señala la absoluta imposibilidad de que los datos solicitados signifiquen un riesgo real de identificación directa del alumnado de manera individualizada; por ejemplo, el número de libros o de dispositivos electrónicos que la familia de una alumna tuviera en su casa, o el número de horas que una concreta alumna dedica al estudio y con quién los comparte.

La segunda contradicción en la línea argumental de la administración educativa para avalar su negativa tiene que ver con la ambigüedad de la información solicitada y el hecho de que estas pudieran ser utilizadas para llevar a cabo "evaluaciones valorativas del alumnado" o para "establecer clasificaciones de los centros" prohibidas por la Ley Orgánica de Educación. Por otra parte, el objetivo de la solicitud del reclamante es obtener agregados a nivel municipal (Ciudad de Valencia) y autonómico (Comunidad Valenciana), siendo la comparación en el primer caso imposible por el ámbito de la muestra y en el segundo radicalmente imposible por tratarse de datos de la totalidad de la muestra y no de una muestra representativa. Además, la propia administración sostiene que "los datos agregados dan un perfil que no coincidiría en la mayoría de los casos con la situación personal de cada alumna o del centro, lo cual añade un perjuicio al alumnado del centro ya que no solo los enmarca en un perfil determinado (prohibido por la LOMLOE), sino que este perfil no tiene por qué coincidir con la situación socioeconómica o educativa personal en cada caso".

Octavo.- Del primero —el anonimato con el que se respondió a la encuesta y el elevado grado de agregación de los datos solicitados— se deduce que el riesgo para el derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal de los menores, y el peligro para su intimidad o seguridad, es inexistente. Y del segundo —que los datos se solicitan agregados a nivel municipal y autonómico— se deduce que el riesgo de que esto sirva para amparar valoraciones individuales del alumnado, contra las cuales nos advierte el artículo 140.2 de la EL 2/2006, de Educación, es inconcebible.

Noveno.- No obstante, subsisten otros dos objetos de cuestión. La primera es la información que solicitada pudiera ser utilizada para aquellos fines que el artículo 140.2 de la EL 2/2006 tiene por objeto evitar: "para establecer clasificaciones de los centros". Sin embargo, tras un análisis detallado del contenido de la encuesta, se deduce la implausibilidad de este riesgo, dado que ninguna de las preguntas se refiere a infraestructuras, medios materiales, número, cualificación o docencia del personal, ni a órganos de dirección o coordinación. Las preguntas se dirigen a recopilar datos sobre los entornos de los alumnos (familia, hábitos, nivel de satisfacción, etc.). Por tanto, la prestación de la administración requeriría que los padres valencianos aceptaran una información que la propia administración educativa les había pedido que proporcionaran, y denegar la revelación de datos sobre su unidad familiar o hábitos cotidianos no tiene base razonable.

La segunda es la ya anticipada que la información podría encontrarse más allá de los "límites establecidos en el artículo 14 de la Ley 19/2013, particularmente lo dispuesto en el apartado 4 "la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de toma de decisión". Según la administración, la difusión de resultados por centros podría dar lugar a un mal uso que causaría un perjuicio concreto a la privacidad, a los centros y al sistema educativo, facilitando la publicación de clasificaciones de centros que repercutirían en la percepción de los usuarios. No obstante, esta tesis resulta de una mera elucubración, carente de fundamento. La transparencia, por el contrario, incentivaría la participación en estas consultas y la fiscalización de sus resultados constituiría un incentivo para el personal docente y la dirección de los centros. La administración no resulta persuasiva al momento de justificar su opacidad apelando al bien superior del correcto desarrollo de los procesos de decisión.

Décimo.- Cabe subrayar la inaplicabilidad al presente caso de la resolución del Consejo [estatal] de Transparencia RT 0016/2020, de 8 de abril de 2020, que avaló la negativa de la Comunidad de Madrid. En aquel caso, las reclamaciones versaban sobre resultados de evaluaciones de competencia lingüística y matemática en centros de Madrid, datos que sí corresponden con el rendimiento del centro escolar y que están sujetos a un régimen especial de publicación (art. 147 de la EL 2/2006), objetivo que no es aplicable al caso que nos ocupa. Por tanto, las resoluciones del Consejo [estatal] son fuente de inspiración pero no constituyen un precedente vinculante.

Undécimo.- A la vista de los antecedentes, se debe citar el artículo 15 de la LOPJ 9/2011, de 9 de diciembre, que obliga a tener en cuenta el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados. En este caso, el reclamante busca acceder a la información necesaria para velar por el bienestar de su hijo y su derecho a la educación, además de su derecho a la participación en el ámbito educativo reconocido en la Constitución y la Ley Orgánica de Educación. No se vulnera el interés público ni el derecho a la protección de datos de carácter personal.

El reclamante no es un simple ciudadano, sino parte de un colectivo que busca conocer los resultados de una encuesta en la que ha participado. Los datos solicitados sirven para una visión más real del centro educativo y para una planificación educativa más contextualizada y equitativa, según lo indicado por el interesado. Todos estos aspectos avalan la necesidad de brindar una respuesta afirmativa.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

1. Primero. - Estimar la reclamación presentada ante este Consejo en fecha 12 de julio de 2021 por [REDACTADO] e instar a la Dirección General de Innovación Educativa y Ordenación de la Consellería de Educación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana a fin de que, en el término máximo de un mes, remita de manera fehaciente al reclamante los datos que se refieren en el antecedente primero de esta resolución según lo aquí precisado.
2. Segundo. - Invitar al reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.