Acceso a informe sobre reversión del servicio de ITV y sus anexos

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Según consta en la documentación que obra en el expediente, la parte solicitante presentó por vía telemática el 19 de agosto de 2021, con número de registro GVRTE/2021/2080367, en nombre y representación de la Asociación de Entidades Concesionarias de la Comunidad Valenciana para la Inspección Técnica de Vehículos (en adelante, AECOVA-ITV), una reclamación contra la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, dirigida también ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. En ella se reclama contra dos resoluciones de la Subsecretaría de la Conselleria de Economía Sostenible, ambas relativas al expediente GVAGIP/2021/345, mediante las cuales se estima parcialmente una solicitud de acceso a la información pública de AECOVA-ITV. Se trata de la Resolución de 22 de julio de 2021 y la de 4 de agosto de 2021.

En el escrito de reclamación se exponían como fundamentos los siguientes motivos:

PRIMERA.- Antecedentes de hecho y del expediente administrativo

Con fecha 7 de julio de 2020, se adjudicó a la mercantil NOUS AVANTATGES, S.L. la redacción de un informe sobre las actuaciones a realizar, cronología y coste económico previsto para la reversión a la Administración del servicio público de inspección técnica de vehículos, habiéndose formalizado el referido contrato con fecha 8 de julio de 2020.

El Consejero de Economía, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, en rueda de prensa con fecha 2 de diciembre de 2020, anunció que, como resultado del informe mencionado, la Generalitat Valenciana iniciaría los trámites para la reversión del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos, que pasaría a ser prestado por una empresa pública titularidad de la Administración, consistiendo en que la opción de prestar el servicio por gestión directa suponía un notable ahorro para el erario público.

Dada nuestra evidente condición de interesados, mediante escrito de solicitud de acceso a la información pública de 7 de junio de 2021, esta parte solicitó que se nos facilitara el informe mencionado, de manera completa e incluyendo la totalidad de sus anexos a efectos de estudiarlo con minucioso detalle, habiendo dado cuenta de su relevancia para los intereses de esta asociación y de sus miembros, tal como manifestó el propio Consejero.

Con fecha 22 de julio, se estimó parcialmente nuestra solicitud, denegándose la obtención de copia del requerimiento y de sus anexos, y facilitándose exclusivamente el acceso con la posibilidad de tomar notas.

Aportamos como Documento número 2 la solicitud de acceso a la información pública presentada, como Documento número 3 la comunicación del trámite de audiencia concedido en el marco de la misma y como Documento número 4 la Resolución de 22 de julio de 2021 de estimación parcial de esta. Realizada la comparecencia el día 3 de agosto de 2021 en las dependencias de esta Consellería, esta parte advirtió que en el referido informe no se encontraban adjuntos los anexos indicados en aquel. En consecuencia, faltan los siguientes anexos:

• Cronograma respectivo del Servicio.
• Informe jurídico de reversión activa.
• Órgano gestor.
• Pasos necesarios para la obtención de la acreditación Enac.

Resultando que estos documentos resultan también de especial importancia para el estudio de este informe y su valoración, esta parte procedió a solicitar en ese mismo momento copia de los citados anexos.

De esta petición, se ha dictado Resolución con fecha 4 de agosto de 2021, por la cual, estima nuevamente, parcialmente nuestra solicitud y nos cita el día 2 o 9 de septiembre de 2021 para comparecer en las dependencias de la Consellería, a fin de acceder al contenido de los anexos y la toma de notas, si fuera el caso. Se aporta como Documento número 5 la Resolución de 4 de agosto de 2021 de estimación parcial.

SEGUNDA.- SOBRE LA NATURALEZA DEL INFORME Y LA TELEOLOGÍA NORMATIVA

En primer lugar, de manera preventiva para aumentar la inquietud de causas de limitación o denegación del acceso a la información pública solicitada, resulta necesario enmarcar la solicitud de documentación realizada en el contexto adecuado, a efectos de destacar su proporcionalidad y su inequívoca idoneidad.

Las resoluciones que ayudan a prevenir no encuentran en esta parte un derecho limitado de acceso a la información pública, acentuando el hecho de que podemos personarnos en las instalaciones de la Generalitat Valenciana con el fin de poder leer el informe objeto de nuestra solicitud de acceso y tomar, en su caso, notas con sus anexos, sin tener permanentemente la posibilidad de realizar fotocopias o fotografiar los documentos que forman parte del informe y/o de sus anexos, únicamente pudiendo tomar notas. Esta forma de acceso a la información pública, si bien puede resultar suficiente en algunos casos, supone una suspensión parcial que limita, y en todo caso, en la práctica, la posibilidad material del legítimo derecho de acceso a la información pública que la legislación nos reconoce.

Lo anterior resulta de la propia naturaleza y extensión de la información a la que se pretende acceder; se trata de un informe, ni más ni menos, de 367 páginas cuyo contenido abarca diferentes disciplinas. Como información económica, jurídica y, en algunos aspectos, sociológica y política, su ámbito resulta imprescindible en un momento en que una mera lectura y "toma de notas" por parte de esta asociación (una persona física identificable con poder de representación de la Asociación) resulta insuficiente, siendo que la Administración ofrece exclusivamente este acceso.

De esta manera, lejos de reconocer el derecho de esta parte a acceder al informe de manera efectiva, se ha dado a esta parte la posibilidad de un ejercicio del derecho desde un prisma meramente formalista, quedando completamente desvirtuado y siendo imposible el cumplimiento de la finalidad que, precisamente, la legislación pretende con su reconocimiento a los ciudadanos.

En efecto, las dos resoluciones aquí impugnadas transforman el derecho de acceso a la información pública en un trámite absolutamente inservible para dicho acceso, contrario a la tecnología de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, y su homóloga nacional. De esta manera, el preámbulo de nuestra legislación autonómica, en su primer apartado, establece:

El fundamento, netamente procedimental, y referido a registros y documentos, adoptado por esta ley se ha producido en un tiempo de receso de más de veinte años por un paradigma: la sociedad como coproductora de conocimiento y de políticas públicas, generadora de valor público y legitimada plenamente para acceder, sin más restricciones que las estrictamente necesarias, al conjunto de datos que crea, maneja y gestiona el conjunto de las administraciones públicas y su sector industrial.

Como puede observarse, frente a las legislaciones actuales, lo que trata de evitar esta ley es una transparencia meramente formal, otorgando a los ciudadanos derechos específicos para el correcto acceso a la información pública y, en consecuencia, debe partirse de la premisa de que la Administración tiene el deber de facilitar el correcto y adecuado acceso a la información pública sin más limitaciones que las estrictamente necesarias.

Los supuestos de exención presentados, la uniformidad de un número de páginas superior a las 350 y la información, por tanto, de tan diversas disciplinas, y su correcto estudio y análisis, requieren una disposición, tenencia, uso y misma continuidad del documento y de sus anexos, para que los profesionales de las diferentes áreas puedan ofrecer a la asociación que representan una opinión y valoración cualificada sobre su contenido, porque esta es la única forma que aporta un conocimiento adecuado e íntegro sobre el mismo. La rápida lectura de estos informes y de sus anexos por parte de un representante de esta asociación, en una sala y durante unas horas determinadas, no permitiría un adecuado y verdadero conocimiento de su contenido, sino que para ello se requiere poder estudiarlo y analizarlo de forma detallada durante días, semanas e incluso meses, con el apoyo y asesoramiento necesario de profesionales de diversas áreas, a fin de conseguir que esto sea una asesoría adecuada y comprendida.

Es por ello que esta parte sostiene que las dos resoluciones aquí impugnadas no satisfacen el derecho de acceso a la información pública solicitado por esta parte y, con ello, se debe instar por este Consejo a la Subsecretaría de la Consellería de Economía, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo de la Generalitat Valenciana, a que nos entregue en el plazo que para el efecto se establezca una copia íntegra y completa del informe solicitado y de sus anexos, conforme a los términos que esta parte demandó en la resolución impugnada.

TERCERA.- Inexistencia de causas limitativas del derecho a la información pública.

Esta parte sostiene que no concurren, en el presente procedimiento, las causas que pudieran posibilitar la limitación del derecho de acceso a la información pública indicadas en las dos resoluciones aquí impugnadas, debiendo la Administración acceder de manera total a la pretensión de esta parte consistente en la voluntad de obtener una copia íntegra del referido informe y de sus anexos que permita garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso. Así, en el presente caso, no concurren intereses económicos y comerciales que defender ni debe ponderarse el derecho a la propiedad intelectual e industrial del autor, dada su inexistencia que se expone a continuación.

i) Inexistencia de intereses económicos y comerciales que defender.

La Administración alega en las dos resoluciones, si bien en ningún momento lo justifica ni acredita, la existencia de intereses económicos y comerciales que merecen defensa y que limitan nuestro derecho de acceso a la información pública. Sin embargo, esto resulta incierto porque tales pretendidos intereses son inexistentes. Aparentemente, este supuesto de limitación admite un gran número de supuestos que podrían dar lugar a esta limitación; no obstante, el Criterio Interpretativo 1/2019 de 24 de septiembre del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Gobierno de España delimita con precisión su contenido.

En primer lugar, debe partirse de la premisa de que este supuesto debe interpretarse de manera restrictiva y su consideración requeriría un perjuicio indudable, real (no hipotético) y concreto. Este perjuicio, tal como se indica en el referido criterio, no puede aplicarse a cualquier interés sino, de forma muy concreta, a aquellos elementos que puedan alterar la posición del autor del informe en el ámbito de la competencia o negociación con otros operadores económicos, por ejemplo: costes, márgenes de beneficio, algoritmos informativos u otros similares.

En este sentido, el criterio del Consejo de Transparencia del Gobierno de España, en su apartado II.3.2.2 establece que:

"Desde esta perspectiva, el concepto de interés económico y comercial debe redefinirse en los siguientes términos: cualquier posición ventajosa o relevante del sujeto u objetos en el ámbito del mercado, desde la creación y producción de los cuales la divulgación pudiera comprometer la competencia entre ellos y otros sujetos o la integridad de los procesos de negociación en los que intervienen."

La dificultad en el contenido del informe no puede suponer una falla de la competencia o negociación del autor y/o de la empresa redactora de este, porque el análisis que realiza de una determinada circunstancia que, por otra parte, resulta completamente ajena a su negocio, puede comprometer los perjuicios a los que han referido otros.

ii) Inexistencia de secreto profesional o propiedad intelectual e industrial que defender.

Por otra parte, la ley debe realizar una ponderación entre los derechos de información de esta parte y el derecho a la propiedad intelectual del autor del informe. No obstante, sobre este aspecto deben tenerse en cuenta dos cuestiones esenciales a efectos de absorber la inexistencia de esta circunstancia limitativa: i) la cesión de todos los derechos a la Administración; y, ii) la inexistencia del denominado know-how en el informe en cuestión.

En efecto, los derechos del autor que la Administración pretende proteger han sido cedidos a la misma, en consecuencia de la protección de la propiedad intelectual e industrial que conlleva la elaboración de este informe, siendo propiedad no del autor y/o de la empresa redactora del mismo, sino de la propia Administración contratante del servicio objeto de elaboración, por aplicación de lo dispuesto en la cláusula 36.5 de las cláusulas administrativas particulares que rigieron el contrato de servicios del cual tiene causa su redacción, así como lo dispuesto en el artículo 308.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público.

En consecuencia, los derechos de propiedad intelectual o industrial que pudieran, si fuera el caso, existir sobre la base de la elaboración del informe han sido transmitidos a la Administración y, por tanto, su revelación pública no conlleva afectación a derechos de terceros.

Asimismo, no existen elementos susceptibles de protección bajo el concepto de know-how. Cabe recordar que se trata de un informe que consiste en una explicación de un mecanismo para explicar a la propia Administración, es decir, activos de naturaleza pública, un estudio económico y el análisis de los ingresos y la prestación de un servicio público que, en la actualidad, está siendo prestado por los miembros de la asociación que se representa.

Este análisis, que el informe permitiría realizar en las instalaciones de la Generalitat, consiste en una interpretación de los datos de prestación del servicio de ITV (que tienen carácter público) desde puntos de vista económico, jurídico y, en algunos aspectos, político, sin que pueda apreciarse la existencia de técnicas propias especializadas, la aplicación de procesos de producción específicos o metodologías que, por su innovación, resulten protegibles mediante la institución de la propiedad intelectual e industrial.

El Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de octubre de 2005 (RJ 20058274), entre otros, define el know-how como:

"Conocimiento o conjunto de conocimientos técnicos que no son de dominio público y que son necesarios para la fabricación o comercialización de un producto, para la prestación de un servicio o una ventaja sobre los competidores que se esfuerza en conservar, evitando su divulgación..."

De esta definición puede obtenerse una premisa clara y evidente: el producto final no está protegido por el know-how, sino que es el proceso de elaboración mediante el cual se desarrolla el producto lo que es objeto de protección. De esta manera, el informe propiamente dicho no es objeto de protección mediante la figura del know-how, sino, en todo caso, la metodología empleada por sus autores y, únicamente, por su novedad técnica, esta manera de ejecución podría constituir una ventaja competitiva para otras empresas dedicadas a la elaboración de estos informes.

No es el caso del informe solicitado, porque de su lectura se puede observar que no puede apreciarse de ninguna manera concreta de elaboración ni mucho menos un proceso de elaboración merecedor de protección.

Las resoluciones 0530/2020, 0657/2020, 725/2019, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de la Administración General del Estado, respaldan al solicitante el derecho de acceso a informaciones relativas a terceros, es decir, empresas contratistas de la Administración. En consecuencia, no puede admirarse la argumentación presentada por este Consejo, ya que el mismo no puede considerar que el análisis efectuado relativice lo que es cierto que se puede observar en el procedimiento de elaboración de su lectura.

Tampoco es de la Administración la hora de aplicar su propia contratación pública, asumiendo que nuestra posición es la de un licitador que hubiera concurrido a esta licitación, de tal manera que, de acuerdo con el contenido del informe de autodocumentación, pudiera obtener una ventaja con el know-how empresarial de la competencia. Nada más lejos de la realidad. Ni esta asociación ni ninguno de sus asesores se dedica a actividades de consultoría en esta materia, por lo cual nuestro comportamiento en nuestra propia empresa se considera un comportamiento actual, irremediablemente afectado por la decisión que adopte la Administración en su ejercicio de la acción del Estado de Derecho Público, y no puede basarse en un informe del análisis del cual nos engloba, en todo caso, extorsionando su acceso y disposición.

Finalmente, cabe significar que las dos resoluciones aquí impugnadas aluden en su antecedente de hecho segundo al trámite de audiencia concedido a la empresa autora y redactora del informe en el marco de este expediente de solicitud de acceso; los intereses y los derechos que la Administración actúa de proteger, si bien no existe en ninguna de las dos resoluciones referencia a la presentación de alegaciones por su parte para la defensa de sus supuestos afectados por nuestra petición de acceso, lo que nos hace dudar significativamente de su presentación, dada su completa falta de referencia en su momento.

CUARTA - Error en la aplicación del acceso parcial.

Por otra parte, incluso admitiendo la concurrencia de las causas limitativas señaladas por la Administración, la limitación de acceso acordada no corresponde con las medidas que habrían de haberse aplicado para la garantía de los derechos que la Administración pretendía proteger.

Contrariamente al objetivo de la limitación de la información a limitar el derecho a una mera consulta en la sede de la Generalitat Valenciana, se debería haber remitido una copia del informe en la cual previamente se hubiera consultado la información que constituye, según el parecer de la Administración, un derecho de propiedad intelectual del único tercero a salvaguardar. Así lo ha establecido el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de la Administración General del Estado en su apartado de Criterio Interpretativo, de 24 de julio de 2021.

En todo caso, respecto a nuestro objetivo principal de obtener una copia íntegra y completa del informe junto con sus anexos, entendemos que esta parte debe remitir una copia del informe y de sus anexos con el objetivo de la información que, según el parecer del Consejo de Transparencia, deba ser objeto de protección en nombre de intereses y derechos legítimos de terceros.

SEGUNDO.- Con fecha 30 de agosto de 2021, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió a la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, un escrito por el cual se le otorgaba trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerara relevantes, escrito recibido en la Consellería el mismo día 30, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción telemática.

En respuesta a este oficio, la Consellería remitió a este Consejo, el 10 de septiembre de 2021, una contestación en la que se formulaban las siguientes alegaciones:

En contestación a su escrito de fecha 30/08/2021, Registro departamental de entrada de 02/09/2021, en relación con la reclamación presentada ante este Consejo por AECOVA-ITV y dentro del plazo de alegaciones concedido, se rememora lo ya dicho en las resoluciones impugnadas:

En aplicación de lo dispuesto en la Orden 3/2017 y la Resolución 94/2017, del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana, se debe realizar una ponderación del derecho de acceso a la información pública de AECOVA y los derechos de propiedad intelectual e industrial del autor del informe.

El informe y la resolución citados establecen: "si algún uno de los licitadores o candidatos designados pretende conocer en toda su extensión el contenido de las proposiciones, el órgano de contratación está obligado a ponerlo de manifiesto, de tal manera que sea posible examinar el expediente y, incluso, pretender no respecto, pero en absoluto ser interpretado en el sentido de que se entrega copia de todo el presente para otros licitadores, especialmente si se trata de proyectos u otros documentos similares respecto de los cuales pueda existir un derecho de propiedad intelectual o industrial a favor de los licitadores", con el fin de dar a conocer, en toda su extensión, el contenido de las proposiciones de los licitadores; el interés económico y comercial del contrato puede verse afectado según se revelen procedimientos, rutinas, márgenes comerciales o formas o figuras de ejecutar la prestación, cuyo conocimiento puede suponer una disminución de la ventaja que, de manera comercial o industrial legítimamente, haya adquirido en aquellas tareas o situación situada en sus dominios "know-how empresariales", que son derechos legítimamente adquiridos por cada empresa y que deben ser protegidos.

Además, el artículo 14.f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece:

Artículo 14. Límites al derecho de acceso
>1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para:
>f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.

Tanto AECOVA como sus integrantes y representantes tienen abiertos numerosos procedimientos judiciales por la interposición de recursos contencioso-administrativos contra los actos dictados por la Administración en la ejecución de este contrato de gestión de servicios públicos. Por ejemplo, en materia de tarifas por servicios de inspección técnica de vehículos.

El contrato tiene por objeto la elaboración de un informe sobre las actuaciones a realizar, cronología y coste económico previsto, para la revisión por parte de la Administración del servicio público de inspección técnica de vehículos.

Este contrato y todos los documentos que lo integran, desde el informe de necesidad hasta la propia resolución de adjudicación y la copia de la formalización, han sido publicados en la plataforma de contratación del sector público, https://contrataciondelestado.es.

Todo expediente de contratación es accesible a AECOVA y para lo citado.

Lo que se solicita no es ningún documento integrante del procedimiento de contratación, sino el informe y su resultado. Este informe tiene por finalidad dar a conocer a la Administración la situación actual del servicio de inspección técnica de vehículos en la Comunidad y estudiar las actuaciones a realizar, cronología y coste económico previsto, para la revisión por parte de la Administración del servicio público de inspección técnica de vehículos. Es decir, proveer de información a la Administración para decidir sobre si procede o no el contrato de concesión de servicio público que finaliza en diciembre de 2022.

A los solicitantes no se les ha denegado el acceso a esta información, se les ha permitido acceder al informe, consultarlo y tomar todas las notas que consideren pertinentes. El recurrente afirma que esto supone "una palmada multitudinaria que, de la misma manera supone la imposibilidad material del disfrute y del uso del legítimo derecho de acceso a la información pública".

Esta afirmación no es muy exacta porque ya se conoce en dos ocasiones la posibilidad de consultar el informe durante el tiempo que estimen necesario, sin ninguna limitación en cuanto al número de veces que pueden consultar el informe, puesto que se conocen las veces que se ha solicitado.

Se está permitiendo el acceso al informe, su consulta y conocimiento, a pesar de que, en caso de que la Administración decidiera no prorrogar el contrato y los concesionarios interpusieran recursos contra aquella decisión, se estaría limitando "la igualdad de las partes en los procesos judiciales". Los concesionarios están siendo informados de antemano de las razones que pueden motivar la adopción de una determinada decisión por la Administración. Con este acceso pueden conocer algunas que podrían hacer valer en una futura reclamación. A pesar de esto, se les ha permitido el acceso, conocimiento y toma de datos, superando la Administración que esto les puede perjudicar en un futuro proceso judicial. No entendemos dónde se produce la «imposibilidad material del disfrute y del uso legítimo del derecho de acceso a la información pública».

Este argumento encaja con el ámbito motivo que pasamos a explicar a continuación:
Artículo 14. Límites del derecho de acceso
"1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para:
k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión".

La Resolución 834/2019, de 13 de febrero, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, señala:

"Invoca también el argumento de limitación del ámbito del artículo 14.1.k) de la LTAIBG, sobre la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en la toma de decisiones". Sostiene, en apoyo de su argumentación, que las actas del Comité de Seguridad y Salud no constituyen actos administrativos, ni son vinculantes, sino que tienen como finalidad proporcionar a la Autoridad Portuaria la información suficiente y la valoración pertinente para conformar su voluntad y orientar su decisión. Y, en el Comité, pueden entenderse las opiniones, pero no tomar decisiones ni adoptar acuerdos vinculantes para las partes allí representadas.

"En este sentido, conviene tener en cuenta la resolución sentencial de la Sala Contencioso-Administrativa, sección séptima, de la Audiencia Nacional, de fecha 25 de junio de 2019, dictada en el recurso de apelación 8/2019, definiendo el concepto de confidencialidad en los siguientes términos:
'No la información recabada por la autoridad supervisora puede considerarse información confidencial (...) En este sentido se ha pronunciado la sentencia del TJUE de fecha 29 de junio de 2018 (C-15/16). Según el Tribunal Europeo, la jurisprudencia ha dictado que no toda la información relativa a la empresa supervisada va a ser sancionada por la autoridad competente ni todas las decisiones de dicha autoridad figuran en el expediente de supervisión de que se trate, incluida la sensible corresponsabilidad con otros servicios, constituyen información confidencial, reservada, por tanto, para la obligación de guardar el secreto profesional que establece esta disposición. Esta calificación se aplica a la información o posteriores a la autoridad competente ni todas las decisiones de las cuales, en el ejercicio de las funciones previstas por esta Directiva que, en primer lugar, no tiene carácter público y la ha ya producido información a terceros, o también el correcto funcionamiento del sistema de control de las actividades de las empresas'."

Por tanto, la jurisprudencia europea define lo que es información confidencial de acuerdo con estas características:

1. la que no tiene carácter público
2. información divulgable de la cual pueda perjudicar:
   
   • a los intereses de las personas físicas o jurídicas que facilitan la información
   • el correcto funcionamiento del sistema de control de las actividades de las empresas
3. el transcurso del tiempo determina la pérdida del carácter confidencial de la información.

Siguiendo lo establecido por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, por la Sala Contencioso-Administrativa de la Audiencia Nacional y por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el informe elaborado en contingencia del contrato licitado:

1. No tiene carácter público porque la legislación de contratos de las Administraciones Públicas no esté publicada, cosa que sí hace respecto al resto de actos que integran el procedimiento de contratación.
2. La información que contiene, en caso de divulgación, puede perjudicar los intereses de la Administración que ha facilitado la información. Recordemos que, como dice la Resolución 834/2019, el informe no constituye acto administrativo, ni vinculante, que tiene como finalidad proporcionar a la Consellería la información suficiente y la valoración pertinente para conformar su voluntad y orientar su decisión.
3. La información que contiene el informe, en caso de divulgarse, también puede perjudicar el correcto funcionamiento del sistema de control de las actividades de las empresas. El controlador y director del Servicio Público que es su Administración titular, que estando poniendo en conocimiento de los concesionarios todos los datos de funcionamiento del servicio, incluyendo anomalías que se puedan haber detectado.

Después de todos los motivos expuestos, la Consellería ha realizado un test de interés público ponderando, por un lado, el derecho de acceso a la información pública de los concesionarios del servicio; y, por otro, el respeto profesional y la propiedad intelectual e industrial de la empresa autora del informe, la calidad de las partes en el futuro procedimiento judicial que pueda exigir la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión, tan importante como la prórroga o reversión de un servicio público que lleva gestionándose de manera indirecta durante 24 años. En caso de prórroga, se extiende por 10 años más.

Teniendo en cuenta todos estos factores, la Consellería no ha denegado ni a AECOVA ni a ninguno de sus miembros el acceso al expediente, sino que ha considerado que la mejor manera de armonizar todos los intereses en juego y el conflicto entre derechos que no son absolutos, sino que se limitan entre sí, es conceder la vista al expediente para consultarlo y para hacer sus observaciones respecto de aquel. En virtud de lo expuesto, no se considera que haya existido una imposibilidad material del disfrute y del uso del legítimo derecho de acceso a la información pública.

Efectuada la deliberación correspondiente en la sesión del día de la fecha de esta Comisión Ejecutiva, se adopta la presente resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.- Conforme al art. 24.1 en relación con el art. 42.1 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter preventivo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

SEGUNDO.- Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso —la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo— se encuentra sujeta a las exigencias de la citada ley, en virtud de lo dispuesto en su art. 2.1.a), que se refiere de manera expresa a la "transparencia de la generalitat".

TERCERO.- En cuanto al reclamante, se reconoce el derecho de AECOVA-ITV a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, así como el artículo 11 de esta ley, que garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

CUARTO.- Finalmente, la información constituida públicamente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

QUINTO.- Según se ha expuesto detalladamente en los antecedentes, y sin más dilación, el objeto de la presente reclamación es el acceso al informe sobre las actuaciones a realizar, cronología y coste económico previsto para la reversión a la Administración del servicio público de inspección técnica de vehículos, acceso que se solicita de manera completa incluyendo la totalidad de sus anexos. Cabe señalar que el autor de este informe es la mercantil NOUS AVANTATGES, S.L., en razón de que su elaboración fue objeto de contrato con fecha 8 de julio de 2020, el cual le fue adjudicado. Resulta de interés detallar que el informe es de 367 páginas.

Como premisa y punto de partida, debe señalarse que, a pesar de existir reclamación, las resoluciones que han de revisarse sí que han reconocido el derecho de acceso a la información pública y, de hecho, hay un reconocimiento del acceso a la información solicitada.

Resulta obvio y motivo de más recordar que, en razón del principio de non reformatio in peius, el reclamante no puede ver agravada su situación por la resolución que este Consejo dicte. Así pues, no es posible considerar que no se procede al reconocimiento del derecho de acceso a la información pública, ya que existe el reconocimiento por parte de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo.

Cabe subrayar que el objeto particular de la reclamación es la forma de acceso al informe. Las resoluciones impugnadas sí que dieron acceso al informe y sus anexos, pero solo mediante vista y con la posibilidad de tomar notas, siendo este el elemento esencial de la disputa: la falta de posibilidad de realizar copias, fotocopias o reproducciones de determinadas páginas del referido informe y/o de sus anexos.

En este sentido, aclarando que el acceso objeto de la reclamación limitada fue la solución encontrada por el sujeto para ponderar los intereses en juego.

Es oportuno tener en cuenta los diversos motivos para restringir la forma de acceso a la información solicitada que ha seguido el sujeto obligado. Estos, en síntesis, son los siguientes:

• La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
• La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. El informe solicitado objeto del contrato no tiene carácter público y facilitarlo perjudicaría los intereses de la Administración, así como podría perjudicar el correcto funcionamiento del sistema de control de las actividades de las empresas.
• Intereses económicos e intereses de propiedad intelectual.

SEXTO.- Así pues, la conjunción de todos estos elementos limitadores al acceso llevó a la Administración reclamada a considerar que la mejor solución era facilitar el acceso, pero limitando la forma de facilitación. Este criterio se menciona en la Resolución núm. 60/2017, de 21 de septiembre de 2017, expediente 103/2016 y en su fundamento jurídico 4 de nuestra resolución, afirmando que:

"También debe señalarse que el reconocimiento del acceso a la información puede condicionarse por la manera concreta de acceso y facilitación de la información. Facilitar el acceso en un formato u otro con más o menos posibilidades de manejar y tratar la información, puede llevar al hecho de que la carga de trabajo administrativa sea mayor o menor, o la necesidad misma de examinar la documentación para tener que dar acceso parcial al tema a la administración. Asimismo, la imposibilidad de facilitar el acceso a la información conlleva un riesgo en el que quedan en interés y en juego los derechos. Es decir, restringiendo la facilitación del acceso a una manera determinada por la forma en que esta impide o proporciona el derecho de acceso a la información, con una desproporcionada carga de trabajo con los derechos e intereses a proteger."

Lo cierto es que la Administración debería haber tenido en cuenta que el formato o las condiciones del acceso a la información pueden condicionar la decisión misma de facilitar el acceso, lo cual puede tener más o menos riesgo potencial para los datos personales. Se trata de un tema importante que la regulación aplicable aquí no contempla y que podría dar una respuesta a aquellos a quienes facilitar el acceso electrónico, en formatos reutilizables o formatos gestionables, genera un mayor riesgo que su facilitación en papel o formatos más manejables.

Como excepción, el caso exento del Decreto 8/2021, de 9 de febrero, de Cataluña, que regula la limitación de la formalización del acceso con una posible solución. Así, en su artículo 72.3, establece que "cuando la información solicitada solo se encuentre disponible en su versión original, el acceso puede realizarse mediante la consulta directa de los originales en las instalaciones o sistemas de información del sujeto obligado, únicamente mediante una copia, o la puesta a disposición de la persona solicitante a través de medios electrónicos accesibles." En lo que respecta a lo que nos interesa, debe decirse que "En los casos en los que la Administración pública considere que su beneficio jurídico por la limitación aplicable solo se lesiona con el envío a la persona solicitante de una copia de la información solicitada, debe preservar el derecho de acceso mediante el reconocimiento de un derecho ilimitado a la consulta de la información." En su apartado 4, dispone:

"4. Con carácter general, y lo que la protección de derechos e intereses de terceros justifique, el derecho de acceso a la información pública incluye el derecho a obtener copias o reproducciones de la información solicitada a la que se tenga derecho de acceder".

Por lo que parece, en el ámbito de la contratación no es extraño encontrar resoluciones en las que el acceso se resuelve con el impedimento directo al expediente con posibilidad de tomar notas, pero sin facilitación de copias. Así, por ejemplo, tal como menciona el informe 46/2009 de la Junta Estatal, de 26 de febrero de 2010:

"Si los licitadores o candidatos desean conocer en toda su extensión el contenido de las proposiciones, el órgano de contratación está habilitado para ponerlo de manifiesto, en la medida en que sea posible la posibilidad de examinar el expediente e incluso tomar notas al respecto, pero en absoluto no puede ser interpretado en el sentido de que se entienda que se entrega copia de todo el presente para otros licitadores, especialmente si se trata de proyectos u otros documentos similares respecto de los cuales pueda existir un derecho de propiedad intelectual o industrial a favor de terceros".

Este criterio parece mantenerse, por ejemplo, en la Resolución 1309/2019, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, recurso nº 1147/2019, de 18 de noviembre de 2019. En el ámbito de la contratación, el artículo 52.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, menciona "el acceso al expediente de contratos en sus oficinas". Asimismo, el artículo 29.2 del Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones de la administración, dispone que: "Los interesados pueden tomar notas cuando estas no perjudiquen la formalidad de sus lecturas y solicitar copia o certificado de aquellos documentos contenidos en el expediente que sean indispensables para ejercer su derecho de defensa, que serán expedidos por la Secretaría que los considere indispensables para permitirlo o no se vea afectada la eficiencia del funcionamiento de los servicios públicos". Nuestra resolución 94/2017 se ha basado en este criterio del informe 46/2009 de la Junta Estatal en alguna ocasión.

La opción de dar acceso sin la posibilidad de hacer copias es una solución material que puede resultar problemática para los licitadores, ya que una vez que se accede al dato o a la información, esta ya se posee. No obstante, especialmente en materia de protección de datos, esta forma de limitación de acceso puede encontrarse en casos que pueden tratar la información de manera que los datos y los principios puedan verse afectados. Cabe recordar que en el caso referido Costa Marine (Resolución núm. 60/2017), se trataba del acceso a cientos de datos personales en cientos de documentos.

Sin embargo, en el presente supuesto no estamos ante la protección de datos, sino la protección de otros intereses. De aquí que, en principio, la solución de dar acceso a la información, pero impedir la posibilidad de digitalizar o hacer copias, sea una medida impuesta respecto de los intereses que pueden estar en juego; se trata de un trámite que produce una limitación al acceso a la información, no en tanto que sea la imposibilidad de tratamiento informático ulterior de la información.

Igualmente, es cierto que esta solución de facilitar el acceso a la información sin la posibilidad de digitalizar o hacer copias, permite acceder a importantes cantidades de información, pero sin la necesidad de hacer las innumerables copias que aquellos sin capacidad administrativa tendrían que hacer. No obstante, tampoco es el caso presente porque se trata de un documento de 360 páginas, lo que no implica un problema de gestión (sin perjuicio del coste que, si fuera el caso, pudiera producirse). No obstante, el acceso limitado fue la decisión de la Consellería de Economía que, por los elementos que se alegan, no reivindica en perjuicio de terceros.

SÉPTIMO.- Este Consejo considera que sí existen motivos que justifican la denegación de acceso (completo) a la información solicitada. En cuanto a la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, el informe cuya información se pretende sirve para proveer de información a la Administración para decidir sobre si procede o no el contrato de concesión de servicio público que finaliza en diciembre de 2022. Para que se prorrogue, los concesionarios conocerían de antemano las razones que pueden motivar la adopción de una determinada decisión por la Administración, y así conocerían los compromisos que podrían hacer valer en una futura reclamación. Y de hecho, por algunas de las afirmaciones contenidas en el expediente, se trata de una cuestión sujeta a decisiones de los tribunales. Si bien es cierto que la propia Administración es la que ya ha dado acceso a este informe, no hay motivos para ampliar lo ya reconocido al reclamante.

Con mayor claridad, cabe señalar la concurrencia de causa de limitación en razón de la garantía de la confidencialidad y el secreto requerido en procesos de toma de decisión (art. 14.1.k) Ley 19/2013). Con apoyo de la sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 25 de junio de 2019, dictada en el recurso de apelación 8/2019, se señala que el informe es confidencial porque no tiene carácter público y podría perjudicar los intereses de quien facilita el informe o el correcto funcionamiento del sistema de control. En esta línea, se señala que, aunque el informe sea el resultado del contrato, no tiene carácter público, a diferencia del resto de actos del procedimiento de contratación a los que se ha podido acceder. Por tanto, concurre esta excepción, la cual, aunque sea reconocida por la propia Administración, no impide que se mantenga la limitación del acceso.