Desestimación de reclamación por inadmisión de solicitud de acceso al expediente del RDL 5/2025 por repetitiva

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 2 de octubre de 2025 el reclamante solicitó al Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, al amparo de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Expediente elaboración Real Decreto-ley 5-2025, de 10 de junio, de medidas de promoción del uso del transporte público colectivo por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival de 2025.

Documentos contables de las modificaciones presupuestarias y de aprobación del gasto correspondientes».

2. Mediante resolución de 10 de octubre de 2025 la Dirección General de Transporte por Carretera y Ferrocarril inadmitió la solicitud de acuerdo con lo siguiente:

«Segundo.- El día 6 de octubre de 2025, esta solicitud se recibió en la Dirección General de Transporte por Carretera y Ferrocarril, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto para su resolución en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre.

Tercero.- Con fecha de 23 de junio de 2025 tuvo entrada la solicitud 001-105757, presentado por el mismo interesado y solicitando la misma información que se detalla en el punto primero de esta resolución.

Con fundamento en lo dispuesto en la letra b) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece que se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública que se refieran a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, se inadmitió toda vez que los documentos en informes de otros ministerios se corresponden con informes internos entre órganos de la administración general del estado.

No obstante, se informó que los importes presupuestados para cada una de las medidas del programa Verano Joven 2025 se recogen en los artículos 2.6, 3.2, 4.2 y 6.5 del Real Decreto-ley 5/2025, de 10 de junio, de medidas de promoción del uso del transporte público colectivo por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival de 2025 y alcanzan los 110,5 millones de euros.

Cuarto.- De acuerdo con la letra e) del apartado 1 del artículo 18 de la citada Ley 19/2013, de diciembre, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley.

Una vez analizada la solicitud, esta dirección general considera que la misma incurre en el supuesto contemplado en el expositivo precedente, toda vez que el interesado ya ha formulado esta misma solicitud».

3. Mediante escrito registrado el 26 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24.2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución en el sentido siguiente:

«1. La Administración ha confundido la reiteración del ejercicio del derecho de acceso con la repetición abusiva prevista en el artículo 18.1.e). La caducidad del procedimiento anterior — por no haberse recurrido en plazo— no extingue el derecho sustantivo a acceder a la información pública, que puede ejercitarse de nuevo mientras subsista el deber de transparencia.

2. La doctrina del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha señalado de forma reiterada que no puede considerarse “manifiestamente repetitiva” una solicitud cuando la anterior fue inadmitida, caducada o desestimada sin entrar en el fondo del asunto. En estos casos, un nuevo ejercicio del derecho constituye una actuación legítima y proporcionada, destinada precisamente a posibilitar la revisión por parte del CTBG.

(…)

1. Los documentos contables y presupuestarios relativos a las modificaciones de crédito y la aprobación del gasto forman parte del expediente de elaboración normativa del Real Decreto-ley 5/2025. Se trata de documentos administrativos con efectos jurídicos y presupuestarios, no de simples notas o borradores internos.

(…)

2. La Administración debe justificar de forma individualizada la concurrencia de causas de inadmisión o límites, no bastando la mera cita de un precepto legal sin valorar la naturaleza concreta de la información.

3. En este caso, la resolución impugnada se limita a invocar los artículos 18.1.b) y e) sin motivar por qué los documentos contables solicitados carecen de relevancia pública o son meramente auxiliares, ni por qué el ejercicio del derecho sería abusivo, infringiendo el principio de motivación suficiente (artículo 35.1 de la Ley 39/2015)».

Se adjunta a la reclamación resolución de 15 de julio de 2025, que inadmitió la solicitud de 23 de junio de 2025 con base en el artículo 18.1.b), del siguiente tenor:

«Primero.- Con fecha de 23 de junio de 2025 tuvo entrada en la Unidad de Transparencia del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible solicitud de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, presentada por [nombre y apellidos del reclamante], solicitud que quedó registrada con el número 001-105757.

En la misma solicitaba el expediente de elaboración del Real Decreto-ley 5-2025, de 10 de junio, de medidas de promoción del uso del transporte público colectivo por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival de 2025, y en particular los documentos contables de las modificaciones presupuestarias y de aprobación del gasto.

Segundo.- El día 2 de julio de 2025, esta solicitud se recibió en la Dirección General de Transporte por Carretera y Ferrocarril, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto para su resolución en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre.

Tercero.- De acuerdo con la letra b) del apartado 1 del artículo 18 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública que se refieran a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.

Una vez analizada la solicitud, esta dirección general considera que la misma incurre en el supuesto contemplado en el expositivo precedente, toda vez que los documentos en informes de otros ministerios se corresponden con informes internos entre órganos de la administración general del estado.

No obstante, se informa que los importes presupuestados para cada una de las medidas del programa Verano Joven 2025 se recogen en los artículos 2.6, 3.2, 4.2 y 6.5 del Real Decreto-ley 5/2025, de 10 de junio, de medidas de promoción del uso del transporte público colectivo por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival de 2025 y alcanzan los 110,5 millones de euros».

4. Con fecha 27 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 13 de noviembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se reitera en que procede la inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG dado que la solicitud resulta repetitiva y añade lo siguiente:

«En primer lugar, clarificar que el procedimiento relativo a la consulta registrada con número 001-105757 no caducó tal y como alega el interesado ya que se notificó la inadmisión a tramité mediante resolución de la directora general de transporte por carretera y ferrocarril con fecha 16 de julio de 2025.

Asimismo, cabe recordar que de acuerdo a los artículos 1 y 6 del Real Decreto-ley 5/2025, de 10 de junio, de medidas de promoción del uso del transporte público colectivo por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival de 2025 “No resultará de aplicación a lo establecido en este (os) capítulo(s) la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, quedando, asimismo, excluidos los descuentos de su comunicación y registro a la Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS).”

Por tanto, el canal de publicación de esta medida no hay obligación legal de que sea la Base de Datos Nacional de Subvenciones, y la información que se debe publicar tiene que ser el importe, el objetivo o finalidad y los beneficiarios.

Respecto al objetivo y finalidad del programa, además de encontrarse en la parte expositiva del citado Real Decreto-ley 5/2025, de 10 de junio, en la página web del ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, se publicó un espacio con la información relativa al programa y una nota de prensa, accesible desde los siguientes enlaces:

Respecto al importe, de acuerdo con la Resolución de la Secretaría de Estado de Transportes y Movilidad Sostenible por la que se establecen las condiciones de aplicación de las medidas de promoción del uso del transporte público colectivo terrestre por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival 2025 en los servicios de transporte de viajeros en ferrocarril y la Resolución de la Secretaría de Estado de Transportes y Movilidad Sostenible por la que se establecen las condiciones de aplicación de las medidas de promoción del uso del transporte público colectivo terrestre por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival 2025 en los servicios de transporte regular de viajeros por carretera competencia de la Administración General del Estado “la liquidación del importe generado por esta medida, de acuerdo con lo establecido en los artículos 1 y 4 del Real Decreto-ley 5/2025, se efectuará de una sola vez a partir del 30 de septiembre de 2025 en el plazo de tres meses”. Por tanto, el importe final está en proceso de elaboración por lo que en ningún caso podría ser compartido.

En cuanto a los beneficiarios, el número exacto de los mismos también se resolverá una vez se practique la liquidación de la medida.

No obstante, el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible sí ha publicado el importe destinado (además de los importes presupuestados en los artículos 2.6, 3.2, 4.2 y 6.5 del Real Decreto-ley 5/2025, de 10 de junio, tal y como se informó al interesado) en la nota de prensa del siguiente enlace, donde se dice que “El Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible destina 120 millones de euros para impulsar el uso del transporte público entre los jóvenes”.

Respecto a los beneficiarios, el dato agregado aproximado (ya que estos son personas físicas y representan un elevado número) de posibles beneficiarios una vez finalizado el periodo de aplicación de la medida también ha sido publicado a través de la nota de prensa del siguiente enlace publicada el 3 de octubre de 2025, donde se detalla que “En total, 1.550.562 jóvenes de entre 18 y 30 años se han beneficiado de las rebajas”».

5. El 17 de noviembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el mismo día en el que señala:

«Es por ello, que se reconoce la errata de la reclamación y se acepta lo alegado por el Ministerio de que el procedimiento no caducó tal y como alegó el interesado ya que se notificó la inadmisión a tramité mediante resolución de la directora general de transporte por carretera y ferrocarril con fecha 16 de julio de 2025. Lo que caducó, fue el plazo de recurso a dicha resolución. Ello no obsta al argumento principal del recurrente y es que el derecho a acceder a información pública no prescribe.

El interesado no ha alegado una “obligación legal de que sea la Base de Datos Nacional de Subvenciones, y la información que se debe publicar tiene que ser el importe, el objetivo o finalidad y los beneficiarios”.

El interesado solicitó:

- “Expediente elaboración Real Decreto-ley 5-2025, de 10 de junio, de medidas de promoción del uso del transporte público colectivo por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival de 2025.

- Documentos contables de las modificaciones presupuestarias y de aprobación del gasto correspondientes.”

Nada obsta a que se acceda a esos documentos; tampoco que “la liquidación del importe generado por esta medida, de acuerdo con lo establecido en los artículos 1 y 4 del Real Decreto-ley 5/2025, se efectuará de una sola vez a partir del 30 de septiembre de 2025 en el plazo de tres meses” porque de acuerdo con la Orden de 1 de febrero de 1996 por la que se aprueba la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado; ya existirán documentos contables, sin perjuicio de que los correspondientes a la liquidación no estén todavía expedidos ni contabilizados».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información consistente en el expediente de producción normativa correspondiente al Real Decreto-ley 5/2025, de 10 de junio, de medidas de promoción del uso del transporte público colectivo por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival de 2025. Asimismo, se solicitan los «documentos contables y presupuestarios relativos a las modificaciones de crédito y la aprobación del gasto» de dicha norma.

El Ministerio indica los artículos de la norma en los que se recogen «los importes presupuestados para cada una de las medidas del programa Verano Joven 2025» e inadmite la solicitud con base en la causa recogida en el artículo 18.1.e) LTAIBG, referente a solicitudes repetitivas, con fundamento en que se había resuelto anteriormente una previa solicitud idéntica del mismo solicitante, no constando en este Consejo reclamación contra dicha resolución. Presentada copia de la primera resolución por el reclamante, consta que la solicitud fue inadmitida por considerarse que su objeto era información auxiliar o de apoyo, esto es, con base en la causa prevista en la letra b) del artículo 18.1 LTAIBG. En alegaciones se facilitan dos enlaces con información relativa al programa “Verano Joven 2025”, y se invoca la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) LTAIBG por estar pendiente la liquidación del importe final.

4. Sentado lo anterior, corresponde en primer lugar analizar la inadmisión de la solicitud de acceso con fundamento en lo dispuesto en el 18.1.e) LTAIBG, por considerarse repetitiva de una anterior.

Debe recordarse, en primer lugar, que la jurisprudencia establecida por el Tribunal Supremo exige una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información dada la formulación amplia en el reconocimiento y en la configuración legal del derecho de acceso a la información pública, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho —Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)—. En consecuencias, «la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» —SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)—.

Por lo que concierne a la concreta causa de inadmisión invocada, este Consejo señaló en el Criterio Interpretativo 3/2016, de 14 de julio, que una solicitud se considerará manifiestamente repetitiva cuando «[c]oincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la LTAIBG o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18», habiendo adquirido firmeza la resolución; o bien cuando «[c]oincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y, habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su momento ofrecidos», debiéndose justificar adecuadamente en estos casos la ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos.

5. Consta en los antecedentes que la solicitud objeto del presente procedimiento es idéntica a otra anterior, presentada también ante el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible el 23 de junio de 2025 por el mismo solicitante, extremo este en que no hay discrepancia entre el reclamante y el Ministerio requerido.

Consta, asimismo, que se cumple la condición indicada de que la primera solicitud fue resuelta en el sentido de considerarse concurrente la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG y que dicha resolución es firme al no haberse interpuesto reclamación o recurso alguno, como viene a reconocer el reclamante en este procedimiento.

6. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, este Consejo considera que, efectivamente, se está ante una petición manifiestamente repetitiva a los efectos de lo previsto en el artículo 18.1.e) LTAIBG, por lo que procede desestimar la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación planteada frente al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG

Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez