La reclamante pidió a la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras el cronograma de las obras de la Línea 11 de Metro. Tras silencio y resolución parcial, reclamó por considerar insuficiente el acceso. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos desestimó la reclamación, considerando que la administración aplicó correctamente los límites de seguridad nacional y pública a la información clasificada como «difusión limitada» por afectar a infraestructuras críticas, respetando el acceso parcial a los datos no sensibles.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
PRIMERO.
Con fecha 29 de abril de 2024, formuló una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Participación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM). La reclamante manifestaba que no había recibido respuesta a su solicitud de acceso a la información pública presentada con fecha 22 de marzo de 2024 ante Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, por la que solicitaba acceso a la siguiente información:
«Solicito el cronograma de acometida de las obras de la Línea 11 de metro en todo su recorrido de ampliación (Plaza Elíptica- Conde de Casal) con el objetivo de saber cuáles son las fases y las etapas de la obra planificadas. Quiero conocer esta información que debe de ser de dominio público, pero sin embargo no estoy pudiendo acceder a ella, de acuerdo al Derecho de Acceso de Información en base a la Ley de Transparencia y Buen Gobierno de las Administraciones. Solicito información veraz, aprobada y actualizada en la modificación del proyecto de las obras de la ampliación de la Línea 11 de metro, y no ningún resumen, esquema, dibujo, ilustración o infografía, sino TODO el cronograma del proyecto en el que aparezca como mínimo, la siguiente información:- Fecha de inicio y fin de construcción de todas y cada una de las estaciones del tramo
- Fecha de inicio de construcción de la tuneladora en el Parque Comillas
- Rango de fechas de los trabajos que se acometerán en la zona más cercana al colegio Perú
- Estimaciones de la posición de la tuneladora en el tiempo durante su recorrido: quiero saber el avance de ésta en un cronograma.
- Fecha de inicio y fin de puesta en marcha de la tuneladora
- Fecha de instalación de las pantallas móviles antiruido y los puntos previstos en cada periodo de tiempo.
- Detalle de la periodicidad de la medición de ruido y polvo en el ambiente y los puntos donde se fijarán los medidores, así como las fechas concretas en las que se medirá o harán informes sobre este asunto.
- Fecha de inicio y fin de construcción de cada uno de los parques afectados.»
Junto a la reclamación, aporta el justificante de presentación de la citada solicitud de acceso a la información pública.
SEGUNDO.
Consta en el expediente que el extinto Consejo de Transparencia y Participación acusó recibo de la reclamación con fecha 29 de abril de 2024. No obstante, no consta en el expediente que el extinto Consejo diera traslado de la reclamación al órgano informante.
En consecuencia, mediante notificación practicada el 30 de septiembre de 2024 se comunicó a la interesada que su reclamación pasaría a ser resuelta por este Consejo y, en la misma fecha se trasladó la documentación de la reclamación a la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), confiriéndose un plazo de quince días para que remitiese un informe de alegaciones en relación con el asunto objeto de la reclamación.
TERCERO.
Con fecha 21 de octubre de 2024, tiene entrada en este Consejo escrito de alegaciones del órgano informante, en el que en síntesis establece lo siguiente:
«La solicitud fue presentada en el registro de la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras el 22 de marzo de 2024. Desde transparencia, por error, esta solicitud no ha sido enviada a esta Dirección General hasta el día 2 de octubre de 2024, fecha en la que se recibe la reclamación al Consejo de Transparencia, circunstancia que ha provocado la falta de respuesta en plazo.
Recibida la notificación de la reclamación interpuesta ante el Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid, y advertido el error cometido de omisión de tramitación de la solicitud de información proceden las siguientes:
Vistos estos antecedentes de hecho, ante la reclamación presentada y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 47 y siguientes de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, en orden a su resolución, no procede hacer alegaciones aviniéndose a las pretensiones del reclamante.
La solicitud de información ha sido resuelta extemporáneamente, con fecha 18 de octubre, tras detectar el error producido, notificándose a la interesada con fecha 21 de octubre. Se adjunta copia de la resolución notificada.
Advertido lo anterior, se informa de tal circunstancia al Consejo, quedando a su disposición para el esclarecimiento de cuantos extremos considere necesarios.»
Junto con el escrito de alegaciones, se adjunta la Resolución de fecha de 18 de octubre de 2024, citada en las alegaciones, por el que se concede el acceso parcial a la información solicitada por la reclamante, en los siguientes términos:
«Primero. Estimar parcialmente su solicitud de acceso en lo concerniente a la información que debe ser pública relacionada con la obra de la Línea 11 en su recorrido Plaza Elíptica-Conde de Casal. La información puede ser consultada a través del siguiente link: https://contratos-publicos.comunidad.madrid/contrato-publico/construccion-ampliacion-linea-11-metro-madrid-tramo-plaza-eliptica-conde-casal
Segundo. Desestimar la solicitud de acceso de toda aquella información que no se encuentra publicada dado que tiene la categoría de “Difusión limitada” y, por tanto, confidencial, al afectar a infraestructuras críticas, cuyo carácter reservado debe prevalecer, en aras de la seguridad nacional y de la seguridad pública, por aplicación de los límites previstos en el artículo 14.1 apartados a) y d) de la Ley de Transparencia.»
CUARTO.
Mediante notificación de la Secretaria General del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, de fecha 25 de octubre de 2024, se dio trámite de audiencia previsto en el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP) al reclamante, trasladándole las alegaciones remitidas por la Consejería de Vivienda, Transporte e Infraestructuras y concediéndole un plazo máximo de quince días para que presentara alegaciones.
Con fecha 5 de noviembre de 2024 tiene entrada escrito de alegaciones de la reclamante, en las que, en síntesis, manifiesta lo siguiente:
«Que con fecha 21/10/2024 he recibido resolución de desestimación parcial de mi solicitud de acceso a la información pública presentada el 22/03/2024, en la cual solicité el cronograma completo y detallado de las fases de la obra de ampliación de la Línea 11 de Metro de Madrid (tramo Plaza Elíptica-Conde de Casal), incluyendo fechas específicas y datos de avance de las distintas etapas de la obra. Que la resolución desestima parcialmente la solicitud basándose en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. La información que solicito es de clara relevancia pública y debería haberse incluido en la publicidad activa de la Administración, según lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Transparencia. No se justifica un riesgo real para la seguridad nacional o pública: La información solicitada se limita a un cronograma detallado de fases y fechas. No vulneración de la Ley de Infraestructuras Críticas»QUINTO.
En el presente caso, la reclamación de la que trae causa este procedimiento se formuló originalmente frente a la desestimación presunta de la solicitud cuyo objeto ha sido reseñado en el antecedente de hecho primero. No obstante, dado que en el transcurso de este procedimiento se dictó la Resolución de la Dirección General de Infraestructuras de Transporte Colectivo dependiente de la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, a fecha de 18 de octubre de 2024, por la que se resolvió dicha solicitud, procede valorar en qué medida se ha visto alterado el objeto original de la reclamación en atención al contenido de la citada Resolución y, en particular, por las subsiguientes actuaciones realizadas por el interesado frente a dicha Resolución.
A este respecto, tal y como se ha mencionado en el antecedente de hecho cuarto, en el plazo de alegaciones, tubo entrada un escrito en el que la interesada manifestó su desacuerdo con el contenido de la Resolución. Por lo que, a la hora de resolver esta reclamación, ha quedado reconfigurado el objeto de la reclamación, ya que, tras haberse dictado la Resolución, la reclamante ahora no manifiesta su desacuerdo contra la desestimación presunta, sino que manifiesta su desacuerdo contra la estimación parcial de su solicitud de información.
Así, contra lo que la reclamante presenta su desacuerdo es frente a la no concesión de toda la información solicitada relativa al cronograma del proyecto de las obras de la línea 11 de metro en todo su recorrido de ampliación.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.
De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1 a) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (LTPCM), el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones.
Asimismo, establece la disposición transitoria única de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, que las reclamaciones en materia de acceso a la información pendientes de resolución a 22 de mayo de 2024, fecha del nombramiento del Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, serán resueltas por este Consejo.
SEGUNDO.
Al haber sido interpuesta la reclamación ante el anterior Consejo sin que éste hubiera dictado resolución expresa, ya había operado el efecto desestimatorio del silencio a la fecha de entrada en funcionamiento de este nuevo Consejo de Transparencia y Protección de Datos. No obstante, el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
TERCERO.
De la documentación existente en el expediente, podría extraerse que la reclamación fue formulada por la interesada dentro del plazo establecido en el artículo 48 de la LTPCM, según el cual «se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo».
CUARTO.
La reclamante no está conforme con la decisión de darle acceso parcial a la información solicitada. En la Resolución que dio respuesta a su solicitud de acceso a la información se concedió el acceso parcial, estimatoria en lo concerniente a la información que debe ser pública relacionada con la obra de la Línea 11 en su recorrido Plaza Elíptica- Conde Casal. El resto de la información de desestimó por tener la categoría de «Difusión limitada», y por tanto confidencial, al afectar a las infraestructuras críticas, lo que determinó la aplicación de los límites previstos en el artículo 14.1 apartados a) y d) de la ley 19/2013, en cuanto a la seguridad nacional y la seguridad pública.
QUINTO.
Según establece el artículo 5.b) LTPCM, se entiende por información pública «los contenidos o documentos, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTPCM delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de «formato o soporte». Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza «pública» de las informaciones: (a) que se encuentren «en poder» de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas «en el ejercicio de sus funciones».
Como señala la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) RA CTBG 0065/2025, de 14 de febrero de 2025,
«es preciso tener en cuenta que el derecho de acceso a la información pública se trata de un derecho que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como ha recordado en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558)».
SEXTO.
En primer lugar, cabe recordar que el artículo 14.1 Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, limita el derecho de acceso a la información pública «cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: a) La seguridad nacional y d) La seguridad pública» A su vez es su artículo 16 habilita el acceso parcial a la información solicitada, «en los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información», previa omisión de la información afectada por el límite «salvo que de ello resulte una información distorsionada o que carezca de sentido», que es lo que ocurre en el presente caso.
En segundo lugar, la normativa de infraestructuras críticas es especialmente relevante para dar respuesta en el presente caso. La Ley 8/2011, de 28 de abril, establece medidas para la protección de las infraestructuras críticas. En su artículo 18 se dispone que «[e]l operador crítico deberá garantizar la seguridad de los datos clasificados relativos a sus propias infraestructuras, mediante los medios de protección y los sistemas de información adecuados que reglamentariamente se determine». La designación de Metro de Madrid como operador crítico tuvo lugar mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, con fecha de enero de 2018.
Asimismo, los operadores designados como críticos deberán tratar los documentos que se deriven de la aplicación de la Ley 8/2011 (y su desarrollo normativo a través del Real Decreto 704/2011, de 20 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de protección de las infraestructuras críticas), según el grado de clasificación que corresponda de acuerdo con las citadas normas. En virtud de la disposición adicional segunda de la ley 8/2011, la clasificación del PSO constará de forma expresa en el instrumento de su aprobación.
Por Resolución de 8 de septiembre de 2015, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se aprueban los nuevos contenidos mínimos de los Planes de Seguridad del Operador (PSOs) y de los Planes de Protección Específicos (PPEs) y con el fin de garantizar una adecuada protección, toda la información sobre instalaciones, infraestructuras, redes, sistemas y equipos físicos, tecnologías de la información que contenga información que afecte a elementos incluidos en el Catálogo, es clasificada como “difusión limitada o equivalente”.
Así, tal y como establece el órgano informante, las condiciones a las que deba atenerse para considerar un información clasificada como «difusión limitada o equivalente», son que su contenido no debe ser revelado al público o a personal no autorizado, que solamente estará a disposición del personal que requiera acceso a dicha información, quien deberá tener la oportuna «necesidad de conocer», así como las personas que dispongan de acceso a la misma deberán haber sido instruidas previamente en el manejo de dicho tipo de información y serán conscientes de sus responsabilidades en la protección de la misma.
Además, tal y como determina la Dirección General de Infraestructuras de Transporte Colectivo, de acuerdo con las distintas consultas que se han realizado por parte de Metro de Madrid al Centro Nacional para la Protección de Infraestructuras Críticas (CNPIC), encargado de dirigir y coordinar actuaciones para la protección de las infraestructuras críticas en España, toda información sobre instalaciones, infraestructuras, redes, sistemas y equipos físicos, tecnologías de la información que contenga información que afecte a elementos incluidos en el Catálogo, no debe ser difundida.
La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana fija como uno de sus objetivos que los poderes públicos garanticen la seguridad ciudadana y aseguren que los servicios básicos que utiliza la comunidad funcionen con normalidad, además de prevenir delitos e infracciones vinculadas a esos fines. En su artículo 36 se tipifica como infracción grave la intrusión o acceso no autorizado a infraestructuras o instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad. En particular, el transporte se considera un servicio básico según la disposición adicional sexta de la norma. En consecuencia, invadir instalaciones de transporte constituye una infracción grave, lo que refuerza la justificación legal para proteger información sensible relativa a esas infraestructuras frente a posibles vulneraciones de seguridad.
SÉPTIMO.
En el presente caso, la interpretación de los límites del artículo 14.1 de la 19/2013, debe realizarse con carácter restringido y en atención al caso concreto. Así, comparte la tesis de la Consejería en cuanto a los límites alegados relativos a la seguridad nacional y seguridad pública.
En efecto, cuando la divulgación de determinados datos operativos del cronograma pudiera comprometer la seguridad pública o la integridad de infraestructuras críticas, la limitación del derecho de acceso se justifica legalmente y responde al objetivo protector de esa norma. No obstante, esa limitación debe aplicarse de modo proporcionado, motivado y diferenciado, de forma que sólo queden excluidos los fragmentos estrictamente sensibles, y que el resto de la información que no entrañe riesgo pueda ser facilitada al solicitante. Así, se considera que el órgano informante ha actuado correctamente estimando parcialmente la solicitud de información, ya que concede el acceso a aquella información que no se ve afectada por los límites previstos en el artículo 14.1 de la ley 19/2013, y deniega el acceso al resto de la información de una manera proporcionada y justificada, tal y como se regula en la normativa de transparencia.
Por tanto, este Consejo comparte la tesis adoptada por la Consejería de estimar parcialmente la petición y denegar únicamente aquellas partes consideradas clasificadas como «difusión limitada», debido al carácter de operador crítico del Metro de Madrid.
En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas
RESUELVO
DESESTIMAR la reclamación formulada por
Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.