Acceso a la información sobre retribuciones detalladas del personal directivo y altos cargos de RENFE

Resolución 338/2022 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 18 de enero de 2022 al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Solicito conocer los sueldos íntegros brutos anuales totales para todos y cada uno de los años entre 2016 y 2021, ambos incluidos, cobrados por todas y cada una de las personas que han sido personal directivo u otro tipo de alto cargos de Renfe. Solicito que se indique para cada año el nombre del miembro del personal directivo o alto cargo, el puesto exacto que ocupa en el organigrama de Renfe, de qué fecha a qué fecha del año lo ocupó y cuánto ha cobrado ese año en total, pero también desglosado en los conceptos de cada remuneración (incluido sueldo, dietas, complementos y cualquier otro tipo de retribución). Recuerdo que otras empresas públicas como RTVE ya se han visto obligadas a entregar esta información: S/REF: 001-064771 N/REF: R/0380/2022; 100-006752 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana / RENFE Operadora Información solicitada: Sueldos personal directivo de RENFE https://maldita.es/malditodato/20220113/rtve-sueldo-directivos-15-millones/. Cabe aplicar el mismo criterio en esta ocasión. Solicito toda la información en formato reutilizable tipo base de datos como puede ser.csvo.xls.» 2. RENFE-Operadora dictó resolución con fecha 8 de abril de 2022 en la que contestó al solicitante lo siguiente: «(…)3º.- Atendiendo a la naturaleza de la información solicitada, es preciso señalar que, con carácter general, los datos relativos a las retribuciones que percibe el personal de las empresas públicas no tienen de por sí la consideración de información pública, a los efectos de lo establecido en el artículo 13 de la Ley de Transparencia. En concreto, no gozan de tal consideración las retribuciones del personal que no tiene la condición de funcionario público, no son altos cargos o máximos responsables en el sector público empresarial, esto es, cargos de especial confianza, de alto nivel o que se provean mediante un procedimiento administrativo basado en la discrecionalidad. La solicitud se refiere a los altos cargos y a los directivos, términos que no son sinónimos. En cuanto a la definición de alto cargo, es forzoso estar a lo previsto en el artículo 1 de la ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. Es el caso del Presidente de RENFE-Operadora E.P.E., cuyo nombramiento se realizó mediante el Real Decreto 736/2018, de 29 de junio, publicado en el B.O.E. núm. 158, de 30 de junio de 2018. En cuanto a los directivos, resulta de aplicación el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades. En su artículo 3.1 b) se establece una definición de directivos: son quienes formando parte del consejo de administración, de los órganos superiores de gobierno o administración, o actuando bajo su dependencia o la del máximo responsable, ejercitan funciones separadas con autonomía y responsabilidad, solo limitadas por los criterios e instrucciones emanadas del máximo responsable o de los citados órganos de las entidades previstas en las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 2 de este real decreto. En este marco, procede avanzar que la solicitud de acceso planteada debe ser estimada, si bien parcialmente. En este sentido, de conformidad con el artículo 22.3 de la citada ley de transparencia, que dispone que "si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella", se pone en conocimiento del peticionario que toda la información relativa a las retribuciones de altos cargos, a los efectos de lo establecido en los artículos 8.1 f) y 13 de dicha ley, se encuentra disponible en el siguiente enlace: ang=es&fcAct=2022-02- 09T17:12:05.638Z Y en relación con los directivos, se acompaña en documento anejo la información solicitada respecto de los trabajadores que cumplen los requisitos del ref erido artículo 3.1 b) del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo. La estimación debe ser parcial porque no se realizará el desglose solicitado en los conceptos de cada remuneración (incluido sueldo, dietas, complementos y cualquier otro tipo de retribución). Sin perjuicio del trabajo adicional que supondría efectuar el desglose pedido, para un período de más de 5 años, sería una intromisión en la esfera de su intimidad. Para considerar conforme a Derecho esta intromisión debe ser coherente con los fines de fiscalización de la actividad pública que persigue la normativa aplicable en materia de transparencia administrativa. Consecuentemente, esta afectación al ámbito de la privacidad debe limitarse a lo indispensable, cuando prevalezca, según la doctrina del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el interés público sobre la protección de los datos de la persona y su privacidad. Siendo esto así, no es posible facilitar esa información adicional, con elevado grado de detalle, sin realizar una ponderación de los intereses y derechos concernidos, de conformidad con lo previsto en el artículo 15.3 de la Ley de Transparencia. Partiendo del referido precepto y del Criterio Interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno -CTBG- Cl/001/2015, en el presente caso la ponderación de intereses y derechos en juego, señaladamente, el derecho a la intimidad de las personas trabajadoras de un grupo empresarial, que no ejercen poderes inherentes a la titularidad jurídica de la empresa, en relación con los objetivos generales empresariales, con autonomía y plena responsabilidad. Ello exige valorar si el eventual acceso a la información solicitada permite contribuir a conocer el modo de asignación de recursos públicos. Pero tratándose de entidades que operan en competencia, y se financian con ingresos de mercado, y de personal que no tiene la condición de funcionario público, en el presente caso debe prevalecer, en cuanto al desglose solicitado, el derecho a la protección de la intimidad, motivo por el que únicamente procede la estimación parcial de la solicitud planteada. En efecto, no tiene relevancia a efectos de los reseñados fines de la ley de transparencia el desglose de los conceptos retributivos durante esos años. Debe seguirse aquí el ya referido Criterio Interpretativo 1/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que en su apartado 3 se refiere a las retribuciones vinculadas a la productividad y el rendimiento. 4º.- Dejando la cuestión del desglose retributivo, para evitar todo reproche respecto a falta de motivación suficiente de esta Resolución, procede poner de manifiesto por qué no sería aceptable una interpretación expansiva del ámbito de la petición, con apartamiento de la definición legal de directivo y alto cargo. En primer lugar, la petición no sólo afecta a la empresa matriz, también a las sociedades mercantiles del grupo: Renfe Viajeros S.M.E., S.A., Renfe Mercancías S.M.E., S.A., Renfe Fabricación y Mantenimiento S.M.E., S.A. y Renfe Alquiler de Material Ferroviario S.M.E., S.A. Se trata de empresas que compiten en mercados plenamente liberalizados y que no disponen de partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado para financiar su actividad empresarial. Apartarse de esta definición legal incrementaría enormemente las personas trabajadoras afectadas y obligaría a la elaboración de un informe con elevado grado de detalle y con bastante volumen de información. Esta reelaboración no se compadecería tampoco con los fines de la ley y determinaría que concurriesen las causas de inadmisión previstas en el artículo 18.1, letras c) y e}, de la Ley de Transparencia. En relación con la causa de inadmisión prevista la letra c) del referido artículo, cabe advertir que la ley de transparencia no ampara solicitudes que impliquen la elaboración de informes ad hoc sin soporte en un procedimiento administrativo, ni que requieran la realización de acciones previas de reelaboración. Asumir un concepto de alto cargo o de directivo no conforme con la definición legal implicaría recabar numerosos datos de los expedientes personales de un número relevante de personas trabajadoras, de varias empresas, los cuales no están disponibles en un único soporte. Además, tratándose de información sensible y con un grado de detalle tan elevado, (se requiere el nombre de cada persona, el cargo que ocupa, desde qué fecha lo ha desempeñado, qué retribución ha percibido cada año, desde 2016 hasta 2021, con desglose por conceptos, incluido sueldo, dietas, complementos y cualquier otro tipo de retribución}, atender la solicitud planteada en esos términos supondría tener que proceder a una también relevante supresión de datos personales, lo cual requeriría una acción de reelaboración adicional, tras conceder el preceptivo trámite de audiencia a todas las personas interesadas. Con una injustificada ampliación del ámbito subjetivo de la petición, este trámite resultaría muy costoso, para una entidad que, reiteramos, se financia con ingresos de mercado y no dispone de partida presupuestaria pública para estos cometidos. Por otro lado, en relación con lo dispuesto en la letra e) del artículo 18.1 de la Ley de Transparencia, es preciso señalar que nos encontramos en el ámbito interno o de organización de los recursos humanos, que no se remite a ningún procedimiento de naturaleza administrativa, no guardan relación con el ejercicio de potestades públicas ni suponen carga alguna para el contribuyente. Por tanto, no estaría justificada la extracción adicional de información de expedientes personales de trabajadores con una relación laboral ordinaria. En relación con la causa de inadmisión prevista en el citado artículo 18.1 e), cabe asimismo traer a colación el Criterio Interpretativo del CTBG Cl/003/2016, en el que dicho organismo ha señalado que se ajustarán a la ley de trasparencia las solicitudes que tengan por finalidad someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones públicas, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones públicas y, en sentido contrario, que no tienen encaje en la misma las solicitudes que no puedan reconducirse a alguna de las finalidades anteriormente referidas, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos. Partiendo de la doctrina expuesta, esa ampliación injustificada del ámbito de la petición, la convertiría en petición abusiva, por incoherente con los fines de la ley de transparencia, siendo asumible, además, que puede producirse un uso de la información requerida espurio y ajeno a dichos fines. Por último, la entrega de información adicional a la que ahora se facilita supondría un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de las empresas antes referidas, siendo procedente la aplicación del límite del artículo 14.1 h) de la ley de transparencia. No existiendo un interés público o privado digno de mayor protección que el derecho a la privacidad de trabajadores con una relación laboral ordinaria, el daño se produciría en tanto se distorsionaría gravemente la gestión de personal y las relaciones laborales. Debe apreciarse que, en el antes referido entorno de competencia plena, con nuevos entrantes que buscan su hueco en el mercado y están haciendo selección de personal, aspirando a contratar trabajadores de la competencia, el conocimiento de la política salarial y de la estructura retributiva del competidor otorgaría una ventaja competitiva no amparada por la ley. Consecuentemente, en virtud de lo expuesto, procede la estimación parcial, facilitando la información que tiene interés público, en el ámbito estricto de la definición legal de alto cargo y de directivo, tras haberse realizado el trámite de audiencia a las personas que se encuentran dentro de ese ámbito, de las que se facilita información, con el resultado que consta en el expediente.» 3. Mediante escrito registrado el 26 de abril de 2022, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG con el siguiente contenido: «Renfe alega reelaboración y la intimidad de los directivos para no entregar la información con el desglose solicitado (por conceptos de lo cobrado) y para no entregar el sueldo de todos los directivos. Lo solicitado es información de indudable interés público y al tratarse de personal directivo el interés público prevalece por encima de su intimidad. Renfe debe, por lo tanto, facilitar la misma información para todos ellos, no sólo para unos cuantos. (…) Recuerdo, además, que otras empresas públicas como RTVM sí han aportado esta información desglosada por conceptos: De hecho, que precisamente Renfe ampliara el plazo para resolver demuestra que la información solicitada debe ser entregada de forma completa, haciendo uso de ese mes extra si es necesario, pero no estaríamos ante un caso de reelaboración. Renfe tiene de sobras la información sobre cuánto y qué ha pagado anualmente a cada uno de sus directivos. Aquí se explica también cómo han entregado la información sólo de 12 de 50 de sus directivos: https://maldita.es/malditodato/20220422/sueldo-renfe-directivos/ » 4. Con fecha 28 de abril de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al objeto de que se formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. A fecha de elaborarse la presente resolución no se ha recibido contestación. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud referida a los sueldos íntegros brutos anuales totales del personal directivo y/o alto cargo de RENFE (entre 2016 y 2021) con desglose del cargo, puesto ocupado y fecha, y, desglosando el importe anual por concepto (sueldo, dietas, complementos, etc.). El organismo requerido, tras acordar la ampliación del plazo, dictó resolución concediendo parcialmente la información solicitada; en particular, facilitando un enlace a través del cual se pueden conocer los sueldos de los altos cargos y proporcionando un archivo Excel con las retribuciones del personal directivo (según la definición contenida en el artículo 3.b) del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo), en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni conceptos retributivos (de 2016 a 2021). En la citada resolución se pone de manifiesto que no se aporta el desglose del importe de la retribución en los conceptos solicitados alegando que, además del trabajo adicional que supondría acometer el desglose pedido para un periodo de cinco años, la divulgación de tal información constituiría una intromisión en la esfera de la intimidad de los trabajadores; debiéndose realizar la ponderación que exige el artículo 15.3 LTAIBG (con arreglo al Criterio interpretativo CI/001/2015 elaborado conjuntamente por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno con la Agencia Española de Protección de Datos) que, a su entender, tiene como resultado la prevalencia del derecho a la intimidad sobre el derecho a la intimidad. Añade, a continuación, la concurrencia de diversas causas de inadmisión [artículo 18.1.c) y e) LTAIBG] y límites [artículo 14.1.h) LTAIBG] a fin de que no le sea reprochada a la resolución dictada falta de motivación. 4. La resolución de esta reclamación no puede obviar que este Consejo ya se ha pronunciado en diversas ocasiones en relación con asuntos sustancialmente idénticos. Así, por ejemplo, en la reciente resolución R/332/2022, de 4 de octubre, se desestima la reclamación interpuesta frente a la resolución de una solicitud de información formulada frente a ADIF por el mismo reclamante y en los mismos términos que la que ahora se resuelve. El acceso a la información proporcionado en ambos casos (tanto en la resolución de ADIF, como en la resolución dictada por RENFE de la que trae causa esta reclamación) lo es también en los mismos términos: enlace al portal de transparencia en el que se publican los sueldos de los altos cargos y archivo adjunto con los sueldos íntegros brutos anuales de los directivos de la entidad pública empresarial en el lapso temporal solicitado. Se diferencian estos dos casos de otros precedentes en los que este Consejo ha considerado que el acceso proporcionado, respecto de una solicitud idéntica, no cumple con los criterios ya establecidos, lo que determina la estimación de la reclamación —vid. por ejemplo, y en este sentido la resolución R/139/2022, de 18 de julio, en relación con el acceso a las retribuciones del personal directivo (u otros altos cargos) de AENA—. La conclusión en este caso, en aplicación del principio de unidad de doctrina, ha de ser la misma que la expresada en la citada R/332/2022 pues, con independencia de las consideraciones que se vierten en la resolución dictada por RENFE en relación con la eventual concurrencia de diversas causas de inadmisión y del límite previsto en el artículo 14.1.h) LTAIBG (consideraciones que se vierten a fin de que no se le reproche falta de motivación, en una suerte de a mayor abundamiento), lo cierto es que la información relativa a los sueldos de altos cargos y directivos de RENFE que se ha facilitado al reclamante satisface el criterio establecido por este Consejo. 5. En efecto, se pone de manifiesto en la citada R/332/2022 y se reitera aquí, que los datos retributivos se configuran como datos de carácter personal (no especialmente protegidos, pero tampoco meramente identificativos) por lo que, efectuada una solicitud de acceso en esta materia, deberá realizarse la ponderación entre el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, ponderación prevista en artículo 15.3 LTAIBG. En relación, en particular, con el acceso a las retribuciones de altos cargos y empleados públicos de la Administración pública (siendo RENFE una entidad público empresarial), este Consejo ya ha establecido unas pautas que parten de la premisa de la prevalencia del interés público a conocer las retribuciones en los casos de personal con especiales. Así, en el criterio interpretativo de este Consejo CI nº 1, de 24 de junio de 2015 (elaborado conjuntamente con la Agencia Española de Protección de Datos, se señala que, para llevar a cabo la ponderación prevista en el artículo 15.3 LTAIBG, se ha de tener en cuenta que, «[c]on carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal». De este modo, a mero título ejemplificativo, se considera que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes, entre otros, al personal directivo, como ocurre en este caso. Adicionalmente, el propio criterio interpretativo añade dos reglas sobre el acceso: por una parte, se considera que, «[e]n todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, a la salud y a la vida sexual. Si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD». Por otra parte, se reconocen expresamente como excepción a la regla general favorable al acceso aquellos supuestos en los que la información afecte a empleados o funcionarios que se encuentren en una situación de protección especial, que pueda resultar agravada por la divulgación del puesto de trabajo que ocupan o de sus retribuciones. Estos criterios y reglas de ponderación vienen siendo aplicadas regularmente desde entonces por el Consejo de Transparencia a todos los casos en los que se resuelve una reclamación interpuesta frente a alguno de los órganos, organismos o entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la LTAIBG por denegación del acceso a información pública relativa a los puestos de trabajo y/o las retribuciones de funcionarios o empleados públicos con identificación de los ocupantes o perceptores. Cuentan, además, con el aval de los órganos judiciales, incluido el Tribunal Supremo, que ha acogido el criterio interpretativo 1/2015, antes mencionado, en los fundamentos jurídicos de sus sentencias (vid., entre otras, ES:TS:2019:3968, ES:TS:2020:1928, ES:TS:2020:3195). 6. Teniendo en cuenta lo anterior, la reclamación debe ser desestimada pues la entidad pública empresarial RENFE ha facilitado la información solicitada en cómputo anual (sin deducciones ni desglose de conceptos) y con identificación de sus perceptores. Así, aparte del enlace facilitado al portal de transparencia, se ha proporcionado al reclamante un archivo Excel en el que se identifican altos cargos y directivos (por ejemplo, Secretario General y del Consejo de Administración, Directores Generales de RENFE Viajeros, de RENFE mercancías, etc., Director General de operaciones, Director General de seguridad, organización y recursos humanos, etc.) en la franja temporal indicada (indicando fecha de inicio y de fin del cargo) y la retribución bruta del periodo. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución de RENFE /MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo. : José Luis Rodríguez Álvarez