Reclamación de acceso a información sobre aforo y características técnicas de un tren de cercanías de Renfe

Página1de 11 Resolución reclamación art.24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 30 de mayo de 2023 el reclamante solicitó a RENFE VIAJEROS S.M.E., S.A., al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «El aforo de dicho viaje. Número de vagones, superficie asientos/Vagón, superficie sin asientos/Vagón, número de pasajeros (Histórico de registro), con sus respectivos documentos probatorios. Fecha viaje , De Játiva a Valencia. Paso por Alegemesí , llegada a Valencia ». 2. No consta respuesta de la Administración. S/REF: N/REF:2426/2023 Fecha:La de firma. Dirección: RENFE-OPERADORA EPE / MINISTERIO DE TRANSPORT ES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE) Información solicitada:Aforo de un tren de pasajeros. R CTBG Número: 2024-0154 Fecha: 08/02/2024 JJOS EE LUI SS RODRIGUE ZZ ALVARE ZZ ( 11 d ee 1) Presidente 3. Mediante escrito registrado el 3 de julio de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo Valenciano de Transparencia, poniendo de manifiesto no haber recibido respuesta. Este organismo trasladó la reclamación al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), al considerarle competente para la tramitación y resolución de la reclamación. La reclamación se recibió en este Consejo con fecha 25 de julio de 2023. 4. Con fecha 28 de julio de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE) solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 21 de agosto de 2023 se recibió escrito en el que se señala: « (…) Según parece, el reclamante presentó solicitud de información al amparo de la Ley de Transparencia ante la Generalidad Valenciana, que no facilitó la información ni remitió la solicitud al órgano competente. Según parece también, el Consejo Valenciano de Transparencia decretó el archivo de la reclamación presentada por falta de competencia. El reclamante alega que, atendiendo a lo aconsejado desde la Administración, se dirigió a Atención al Cliente de Renfe Viajeros de la Estación Valencia Nord el 30 de mayo de 2023. La reclamación registrada con nº GESAT 2426-2023 tendría como fundamento la falta de respuesta a esa petición dirigida a Atención al Cliente. No consta recepción en la unidad competente de solicitud presentada con los mínimos requisitos que haya permitido instruir expediente y dictar resolución. Los antecedentes que se han podido recabar, que se acompañan, son una reclamación de daños y perjuicios por valor de 405,80 euros que (…) presentó en fecha de donde no figuraban sus datos de contacto. (…) El 5 de mayo de 2023, la Junta Arbitral de Consumo emite un laudo -firme y con fuerza de cosa juzgada- por el que desestima las pretensiones del reclamante (Devolución del importe del billete -5,80 €- del tren de cercanías Algemesí-Valencia e Indemnización de 400 € por daños morales), resolviendo que Renfe Viajeros no ha incumplido el contrato de transporte ni la normativa en cuanto al aforo y la seguridad en el transporte. Como hemos avanzado, en ninguna unidad de transparencia consta la recepción de solicitud de información al amparo de la legislación de transparencia administrativa. Sí constan las reclamaciones comerciales, que han recibido oportuna respuesta por Renfe Viajeros S.M.E., S.A. Las características de los trenes que utiliza de esta empresa ferroviaria están disponibles en www.renfe.es y la cuestión de un supuesto R CTBG Número: 2024-0154 Fecha: 08/02/2024 incumplimiento de la ocupación máxima es cuestión resuelta mediante laudo que ha adquirido firmeza. (…) Todo apunta a que se estaría haciendo un uso instrumental de la legislación de transparencia administrativa, trasladando cuestiones que son ajenas y que se refieren al cumplimiento del contrato de transporte y de la normativa sobre ocupación máxima. No obstante, no habiéndose recibido en tiempo y forma solicitud de acceso a información o documentación pública, no ha sido posible dictar la oportuna resolución. (…) Tanto la solicitud como la posterior reclamación (…) parten de una premisa que es errónea, al dar por sentado que Renfe Viajeros conoce en todo momento y en todos sus trenes el dato concreto sobre el número de viajeros que viajan en un tren de cercanías en un momento determinado. (…) en los trenes de cercanías no dispone del dato concreto del número de viajeros a bordo de un determinado tren, en un minuto concreto. Se trata de trenes sin reserva de plaza y sin ‘check in’. No obstante, con los datos disponibles se pudo comprobar, y así consta en laudo que adquirió firmeza, que en el supuesto denunciado no se superó la ocupación máxima del tren. (…) En cualquier caso, lo que se requiere en el presente caso no sería información pública, sino datos detallados sobre la explotación de un servicio de transporte, que no está disponible. A lo sumo se podría entender que se solicitan datos o documentación de carácter auxiliar o de apoyo. (…) Sobre la aplicación de los límites al derecho de acceso previsto en el artículo 14.1, letras h) y k), de la Ley de Transparencia y sobre a utilización instrumental de la legislación de transparencia administrativa para fines que no se compadecen con los de esta ley. (…) En lo que respecta al límite al derecho de acceso previsto en el artículo 14.1 h), se justifica su aplicación tras la realización de los denominados «test del daño» y «test del interés público», siguiendo la doctrina sentada por el propio CTBG en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre. En concreto, en relación con el test del daño, resulta de aplicación la doctrina sentada por ese organismo, entre otras, en la Resolución R/0219/2018, acerca de que facilitar información el material rodante y las legítimas decisiones adoptadas por las empresas afectadas, supondría hacer pública información privilegiada y sensible cuya utilización descontextualizada causaría perjuicios reputacionales injustificados a Renfe Viajeros, aparte de ser susceptible de afectar a las reglas de la libre competencia en el sector ferroviario. En este sentido, los propios términos de la solicitud de acceso y del posterior escrito de reclamación, ponen de manifiesto que la finalidad pretendida no es la fiscalización de una actividad pública, (no nos encontramos aquí ante un servicio público, en cuanto no hay reserva a la Administración), sino trasladar a la opinión pública información descontextualizada, que parte de premisas y conclusiones erróneas. (…) Por otro lado, en relación con el límite al derecho de acceso previsto en el artículo 14.1 k) de la Ley de Transparencia, hay que poner de manifiesto que facilitar determinados datos sobre medidas de organización interna, tendría una incidencia negativa en la garantía de la confidencialidad y el secreto requerido en los procesos de toma de decisiones empresariales. A mayor abundamiento, aun en el supuesto (que no se da en este caso) de que Renfe Viajeros tuviese en su poder la información solicitada, se debería extremar el rigor en la aplicación del límite al derecho de acceso mencionado, toda vez que dicha información se encontraría amparada por el deber de sigilo profesional. Al respecto se podría invocar el artículo 14 del Real Decreto 799/2005, de 1 de julio, por el que se regulan las inspecciones generales de servicios de los departamentos ministeriales, el cual, si bien es exigible al personal que realiza las correspondientes funciones de auditoría, se extiende a todos los datos, antecedentes, informes y, en definitiva, a toda la información que está siendo objeto de inspección. (…)». 5. El 23 de agosto de 2023, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 4 de septiembre de 2023, se recibió un escrito en el que se expone que: « (…) La ambivalencia de RENFE es evidente ¿Como la JACCV sabe que no ha superado los aforos permitidos, si unas veces los representantes de RENFE dicen que no hay aforos en Cercanías y otras dicen que SI, pero que esa información es interna y secreta? (…) Entonces, ¿porque la JACCV dice que cumple la normativa sobre aforo? Cuando dice “no se superó la ocupación máxima del tren”. Sí que se superó, porque yo lo sufrí durante la hora que dura el trayecto de Algemesi a Valencia, apretado como una sardina. La realidad es tozuda. (…) Entonces, ¿Porque en el acto de audiencia del , el abogado de RENFE declaro, (Y quedo constancia en el Laudo del 11 de Mayo de 2023), y aporto datos concretos, que no venían al caso, sobre la futura política empresarial de RENFE, con datos muy concretos sobre el número de vagones necesarios (X vagones) y fecha concreta sobre su puesta en funcionamiento (Año Y)? Datos que no venían al caso, y que supongo que utilizo para justificar que el problema del no cumplimiento de la normativa sobre el aforo se resolvería en el futuro. Solo faltaba que diera los nombres de las empresas adjudicatarias, TALGO, CAF, o la francesa ALSTOM. (…)». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “ pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide información referida al aforo de un tren identificado, en un viaje determinado, con el desglose del «número de vagones, superficie asientos/Vagón, superficie sin asientos/Vagón, número de pasajeros (Histórico de registro), con sus respectivos documentos probatorios» La entidad requerida no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud de información se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Con posterioridad, en fase de alegaciones en este procedimiento, RENFE resolvió denegando el acceso a la información por considerar, en primer lugar, que no tiene la consideración de información pública y, en segundo lugar,que concurre la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG, así como los límites al acceso de las letras h) y k) del artículo 14.1 LTAIBG. 4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l] a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. Hay que señalar que la entidad reclamada dice no haber recibido la solicitud. Sin embargo, consta en el expediente una solicitud de 30 de mayo de 2023, recibida por Renfe Viajeros SME SA, realizada por el ahora reclamante, solicitando esta información con amparo expreso en la LTAIBG. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 5. Sentado lo anterior, sostiene la entidad reclamada que lo solicitado no tiene la consideración de información pública, al estar realizándose «un uso instrumental de la legislación de transparencia administrativa, trasladando cuestiones que son ajenas y que se refieren al cumplimiento del contrato de transporte y de la normativa sobre ocupación máxima». En relación con esta cuestión, conviene recordar que el artículo 13 LTAIBG parte de una noción amplia en relación con el concepto de información pública y, en particular, respecto a los contenidos que obren en poder de los sujetos obligados. Considerando que la entidad reclamada es un sujeto obligado, sería información pública cualquiera de «los contenidos o documentos» que obren en su poder «y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». No existe duda, por tanto, en este caso, de que el aforo de un tren determinado, las circunstancias relativas a la superficie del mismo y el número de vagones disponibles, tienen carácter de información pública, puesto que obra en poder de la entidad por haber sido elaborada en ejercicio de sus funciones, con independencia del ámbito competencial afectado del organismo, en este caso el del cumplimiento del contrato de transporte y de la normativa sobre ocupación máxima. Además, debe subrayarse que, aunque tanto RENFE como el reclamante centran la controversia en un conflicto previo resuelto por laudo arbitral —en particular, sobre si ha adquirido firmeza o no—, esta cuestión es absolutamente irrelevante en este e procedimiento de reclamación en el ejercicio del derecho de acceso a la información. El objeto de lo que aquí se dilucida se centra en el acceso a una información pública determinada, de acuerdo con la LTAIBG, no en el procedimiento arbitral previo relacionado con el incumplimiento de la ocupación máxima. En conclusión, no cabe dudar del carácter de información pública de la información solicitada, ya que está en poder de un sujeto obligado y ha sido generada en el ejercicio de sus competencias, como se ha dicho más atrás. Pero, además, debe subrayarse su indudable interés público, ya que el conocimiento de las características de los vagones y de su nivel de ocupación máximo son datos que permiten a los ciudadanos someter a escrutinio la acción de los responsables de la sociedad en relación con el cumplimiento de la normativa de transporte público. 6. Sentado el carácter público de la información solicitada, conviene verificar la concurrencia de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG que la entidad justifica en el hecho de que se trata de «datos detallados sobre la explotación de un servicio de transporte, que no está disponible». A partir de ahí, concluye la mercantil que se trata de información auxiliar o de apoyo, sin dar mayores explicaciones, más allá de decir desconocer el dato concreto sobre el número de viajeros en un momento concreto, al tratarse de trenes sin reserva de plaza. Sin embargo, a continuación, afirma lo contrario al señalar que, «con los datos disponibles», se ha comprobado que no se superó la ocupación máxima. Por tanto, existe algún tipo de información disponible, aunque pueda estar en otro formato o presentación, que no se ha entregado, y de la que no puede afirmarse que tenga carácter auxiliar o de apoyo. No puede desconocerse, además, que, por un lado, «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» —por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)—; y, por otro lado, que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo de la información ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación). En la línea apuntada, en el Criterio Interpretativo 006/2015 de este Consejo se señalaron una serie de circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG; en particular, que la información (i) contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final (iii) se trate de información preparatoria a de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; y (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. En este caso no se ha argumentado suficientemente el carácter auxiliar o de apoyo de la información solicitada. Pero, por otro lado, cabe decir que tampoco se aprecia la aplicación de los parámetros expuestos en los párrafos anteriores a este tipo de información, por lo que cabe concluir que no puede entenderse de aplicación la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG. 7. Con respecto a los límites al acceso invocados, y comenzando por el primero de ellos, el previsto en el artículo 14.1.h) LTAIBG permite la restricción del derecho en aquellos casos en que el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales. Conviene recordar en este punto que, con arreglo al criterio interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio, de este Consejo, (a) los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación, ni absolutamente en relación con los contenidos; (b) su aplicación no será, en ningún caso, automática, debiéndose analizar, por el contrario, si la estimación de la petición de información supone un perjuicio concreto, definido y evaluable (test del daño), no pudiendo afectar o ser relevante para un determinado ámbito material; y, finalmente (c) su aplicación ha de ser justificada y proporcional, atendiendo a las circunstancias del caso concreto y siempre que no exista un interés prevalente que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público). En la misma línea se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la ya mencionada Sentencia de 16 de octubre de 2017 (ECLI:TS:2017:3050), en la que señala que «la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley». Se subraya, además, en la STS de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558) que «la aplicación de los límites al a cceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida». En este caso, las alegaciones vertidas por la entidad requerida en relación con la posible afectación de los intereses económicos y comerciales no se acompañan de una argumentación expresa y detallada de dicha afectación (y de la necesidad, por tanto, de preservar su confidencialidad). La simple enunciación de la hipotética concurrencia del límite resulta en extremo genérica, sosteniéndose la afectación o perjuicio en términos de mera posibilidad, no precisándose tampoco, a mayor abundamiento, qué parte de esa información se encuentra afectada por el secreto comercial, si es que alguna lo está. Debe reiterarse, tal como este Consejo ha puesto de relieve en el Criterio Interpretativo 1/2019, que el perjuicio a tales intereses ha de ser real, indubitado, manifiesto, y directamente relacionado con la información solicitada, y que tal circunstancia debe ser puesta de manifiesto y razonada por quien invoca la concurrencia del límite. En definitiva, partiendo de que la aplicación de los límites deber ser justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de la protección, así como atender a las circunstancias concretas de cada caso, este Consejo considera que no se ha justificado de forma suficiente la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.h) LTAIBG. 8. En relación con el límite de la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión (artículo 14.1.k LTAIBG), invocado por la Administración para denegar el acceso a la información, en la misma línea, y teniendo en cuenta lo que se ya se ha argumentado en el fundamento jurídico anterior, no se alcanza a ver en qué medida el acceso a lo solicitado puede afectar a la garantía de confidencialidad o al secreto requerido en el proceso de toma de decisiones, toda vez que la única argumentación de la entidad requerida se limita, una vez más, a invocar la aplicabilidad del límite del artículo 14.1.k) LTAIBG y a una referencia a la posibilidad de que la información estuviera amparada por el deber de sigilo profesional, invocando una normativa que regula las inspecciones generales de servicios de los departamentos ministeriales. Esta motivación es a todas luces insuficiente para limitar el ejercicio del derecho constitucional de acceso a la información pública. Por ello, entiende este Consejo que tampoco procede la denegación del acceso a la totalidad de la información solicitada con fundamento en el artículo 14.1.k) LTAIBG. 9. En conclusión, con arreglo a lo expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos anteriores, al considerarse información pública lo solicitado, y al no apreciarse la concurrencia de la causa de inadmisión ni de los límites invocados, procede la estimación de la presente reclamación. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por SEGUNDO: INSTAR a RENFE-OPERADORA EPE / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE) a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: x «El aforo de dicho viaje. Número de vagones, superficie asientos/Vagón, superficie sin asientos/Vagón, número de pasajeros (Histórico de registro), con sus respectivos documentos probatorios. Fecha viaje , De Játiva a Valencia. Paso por Alegemesí s, llegada a Valencia » TERCERO: INSTAR a RENFE-OPERADORA EPE / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE) a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez