Beneficios netos obtenidos por Fondo ICO Global desglosado

I.ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 24 de agosto de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«El Fondo Fond ICO Global es el primer fondo de fondos público de capital riesgo creado en España. Gestionado por AXIS, sociedad de capital riesgo del Grupo ICO, desde 2013 ha comprometido inversiones en múltiples entidades de capital riesgo, con el objetivo de desarrollar y consolidar el ecosistema inversor en empresas españolas en todas sus fases. Actualmente, la dotación del fondo alcanza los 4500 millones de euros.

Teniendo en cuenta este contexto, les solicito lo siguiente https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 2258/2025
Reclamante:
Organismo: INSTITUTO DE CRÉDITO OFICIAL (ICO)/ MINISTERIO DE ECONOMÍA, COMERCIO Y EMPRESA
Sentido de la resolución: Desestimatoria.
Palabras clave: Fondo ICO Global: beneficios obtenidos desglosados, Artículo 18.1.e) y 14.h) LTAIBG.

1 Detalle del beneficio neto total obtenido por Fond ICO Global de forma general, año por año, desde 2013 hasta la fecha de recepción de esta solicitud.

2 Desglose del beneficio neto anual obtenido por cada fondo en el que ha invertido Fond ICO Global, desde 2013 hasta la fecha de recepción de esta solicitud.

3 Dentro de cada fondo, desglose del beneficio neto anual obtenido por cada entidad en la que dicho fondo haya invertido, desde 2013 hasta la fecha de recepción de esta solicitud.

Recuerdo que las personalidades jurídicas no están protegidas por el derecho a la privacidad. En caso de que la información no se encuentre organizada de la manera solicitada, ruego que se me entregue tal y como consta en los registros públicos, para evitar cualquier reelaboración previa. Asimismo, recuerdo mi derecho de acceso parcial, de forma que la no entrega de parte de la información solicitada no puede impedir la entrega del resto.

Se trata de información de indudable interés público, porque permite someter a escrutinio la gestión de recursos públicos por parte de este organismo, clave en el desarrollo económico y empresarial de nuestro país. Por lo tanto, mi solicitud se encuentra plenamente justificada y entronca con los fines de la Ley de Transparencia.

Además, señalo que la entidad a la que me dirijo se encuentra obligada a responder mi petición, de acuerdo con la Ley de Transparencia, ya que está participada en más de un 50 por ciento por el Estado. Les agradecería que la información fuera remitida en un formato accesible, preferiblemente en base de datos csv, xls o xlsx.

Les recuerdo que disponen de un plazo máximo de un mes para dar respuesta a esta solicitud».

2.

Mediante resolución de 13 de octubre de 2025 el ICO responde lo siguiente:

«Mediante la presente Resolución se ACUERDA lo siguiente:

PRIMERO.- Se accede a la petición de información en relación con los siguientes datos:

Detalle del resultado del ejercicio de Fond-ICO Global, F.C.R. desde 2013 hasta la fecha de recepción de esta solicitud.

SEGUNDO.- Se analizan conjuntamente las preguntas 2 y 3 referidas anteriormente. Se inadmite la petición de información con respecto a las preguntas 2 y 3, al amparo de lo establecido en el artículo 18.1 letra e) de la Ley de Transparencia, en línea con las Resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno 251/2021 y 250/2021, de 28 de julio, en las que se indica: “Entendemos que se debe aplicar el concepto de abuso de derecho en la solicitud de acceso presentada por el interesado., dado que, aun buscando con la misma una apariencia de buen derecho por fundamentarla en la LTAIBG, realmente pretende conseguir una cantidad desmesurada de información en una suerte de intento de replicar, de algún modo, una base de datos elaborada por terceros. Podemos concluir que esta actuación es contraria a la equidad y la buena fe”.

En efecto, las preguntas planteadas implicarían la obtención de una cantidad excesiva de información, cuya recopilación y tratamiento supondría una carga desproporcionada, sin que se justifique adecuadamente su finalidad conforme a los principios de la Ley de Transparencia.

Además, la información solicitada se refiere a beneficios obtenidos por entidades privadas, las cuales no están sujetas a las obligaciones de publicidad activa ni de acceso establecidas en la Ley de Transparencia, al no tratarse de sujetos obligados conforme a su artículo 2.

Asimismo, estas preguntas incurrirían en la causa de desestimación de conformidad con el artículo 14.1, letras h) y j) de la Ley de Transparencia, debido a que su divulgación supondría perjudicar los intereses económicos y comerciales, así como el secreto profesional, al contener información empresarial no divulgada y conocimientos técnicos de las entidades objeto de inversión como de las empresas en las que dichas entidades han invertido a su vez, que deben protegerse frente a la obtención, utilización y revelación ilícita, tal y como establece la Ley 1/2019, de 20 de febrero, de Secretos Empresariales.(…)»

3.

Mediante escrito registrado el 14 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que se denegó el acceso a parte de la información solicitada, pero se trata de dinero público, y por lo tanto es una información de interés general, por lo que solicita su acceso.

4.

Con fecha de registro de salida de 15 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 4 de noviembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente

«Primero.- Con fecha 24 de agosto de 2025, tuvo entrada en el Portal de Transparencia solicitud de acceso a información pública, al amparo de la Ley 19/2013, (…) presentada por [el reclamante] y asignada al Instituto de Crédito Oficial, E.P.E. el día 5 de septiembre de 2025.

Segundo.- Con fecha 8 de septiembre de 2025, el Instituto de Crédito Oficial, E.P.E. dio traslado a Axis Participaciones Empresariales, S.G.E.I.C., S.A., S.M.E. (en adelante, “Axis”), en su calidad de sociedad gestora del objeto de la solicitud.

Tercero.- Con fecha 14 de octubre de 2025, el Instituto de Crédito Oficial, E.P.E. envió respuesta motivada a la solicitud, admitiendo el acceso a la información contenida en la primera pregunta, e inadmitiendo el resto, en base a los límites al acceso y causas de inadmisión estipulados en los artículos 14 y 18 de la Ley de Transparencia.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24

(…)

ALEGACIONES

Primera.- Naturaleza jurídica de Axis y co-inversión con inversores privados. Axis es una sociedad gestora de entidades de inversión colectiva de tipo cerrado constituida como sociedad mercantil estatal de las previstas en el artículo 111 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante “LRJSP”).

Son fines de Axis la administración y gestión de fondos de capital riesgo y de activos de sociedades de capital riesgo, así como el control y gestión de sus riesgos, en interés de los fondos que gestiona y de los partícipes de éstos.

Es de destacar que, como carácter diferenciador con respecto a otras Sociedades Mercantiles Estatales, Axis es una sociedad gestora regulada, sujeta a la normativa aplicable a las empresas de servicios de inversión y a la supervisión de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (en adelante “CNMV”) de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley 22/2014 de 12 de noviembre, que regula las entidades de inversión colectiva de tipo cerrado.

De conformidad con la LRJSP, se rige por el derecho privado, salvo en las materias en que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación.

En el ámbito de derecho administrativo regulatorio y del derecho privado, y a los efectos que aquí interesan, se rige, entre otras por:

1. La Ley 22/2014, de 12 de noviembre, por la que se regulan las entidades de capital-riesgo, otras entidades de inversión colectiva de tipo cerrado y las sociedades gestoras de entidades de inversión colectiva de tipo cerrado, y por la que se modifica la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversión Colectiva.
2. El Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital.

Si bien Axis está dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Transparencia, no puede obviarse su gran componente mercantil y regulado, lo cual incide directamente en el alcance de los deberes de suministro de información establecidos en dicha norma.

Por otra parte, es preciso aclarar que las inversiones de Fond-ICO Global, F.C.R. en otros fondos siempre se realizan a precio de mercado y son minoritarias (co-invirtiendo Fondo-ICO Global, F.C.R. en las mismas condiciones con otros inversores privados que participan en los mismos fondos y aportan la mayoría de su fondeo).

Segunda.- Abuso de Derecho

El art. 7.2 del Código Civil establece que la ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo, considerando el abuso de derecho como todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daños para terceros.

En el presente caso, el interesado solicita a Axis que le proporcione:

1. Desglose del beneficio neto anual obtenido por cada fondo en el que ha invertido Fond ICO Global, desde 2013 hasta la fecha de recepción de esta solicitud.
2. Dentro de cada fondo, desglose del beneficio neto anual obtenido por cada entidad en la que dicho fondo haya invertido, desde 2013 hasta la fecha de recepción de esta solicitud.

Tal y como se argumenta a continuación, esta solicitud de información se encuadra claramente en el ámbito del abuso de derecho, generando perjuicios no sólo para Axis sino también para terceros, de conformidad con el artículo 18.1 letra e) de la Ley de Transparencia. Esta interpretación se encuentra alineada con las Resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno 251/2021 y 250/2021, de 28 de julio, en las que se indica:

“Entendemos que se debe aplicar el concepto de abuso de derecho en la solicitud de acceso presentada por el interesado, dado que, aun buscando con la misma una apariencia de buen derecho por fundamentarla en la LTAIBG, realmente pretende conseguir una cantidad desmesurada de información en una suerte de intento de replicar, de algún modo, una base de datos elaborada por terceros. Podemos concluir que esta actuación es contraria a la equidad y la buena fe”.

Como se pone de manifiesto más adelante, la información que se solicita es, además de improcedente, de una magnitud ingente, al haber invertido Fond-ICO Global, F.C.R. en más de 115 fondos de capital riesgo, que a su vez han invertido y desinvertido en numerosas sociedades participadas (más de 1.600). En la práctica, si se le proporcionara dicha información al interesado (desglosando la información desde el año 2013), se le estaría dando información equivalente a la que pudiera contener una base de datos estructurada desde el año 2013, lo que excede claramente los límites razonables del derecho de acceso a la información pública y se encuadra en un supuesto de abuso de derecho, al pretender obtener una cantidad desproporcionada de información que no responde a los fines legítimos de la Ley de Transparencia.

Además, existen indicios de que la finalidad de la solicitud está vinculada a la actividad profesional del interesado, presumiblemente periodista, lo que sugiere una intención de publicación o explotación de la información obtenida. En la práctica, Axis estaría realizando parte del trabajo del solicitante, facilitándole información a la que, en otras circunstancias jamás habría podido acceder, lo que refuerza el carácter abusivo de la solicitud.

Por tanto, la solicitud no solo vulnera el principio de buena fe, sino que también podría ocasionar un grave perjuicio a los intereses comerciales y estratégicos de los fondos y de las empresas en las que estos han invertido, afectando a terceros que no tienen relación directa con el procedimiento, y confirmando así la concurrencia de un ejercicio antisocial del derecho de acceso a la información.

Tercera.- Concurrencia de las causas de desestimación recogidas en el artículo 14.1, letras h), j) y k) de la Ley de Transparencia.

Como ya se indicó en la Resolución dictada por Axis, las preguntas formuladas incurrirían en la causa de desestimación de conformidad con el artículo 14.1, letras h) j) y k) de la Ley de Transparencia. En concreto, la divulgación de la información solicitada:

• Afectaría a la confidencialidad exigida por la normativa sectorial aplicable en los procesos de toma de decisiones de las sociedades gestoras de los fondos invertidos por Fond-ICO Global, F.C.R. especialmente en el ámbito de la inversión y desinversión de fondos (letra k).
• Supondría un perjuicio para los intereses económicos y comerciales tanto de Axis como de las entidades objeto de inversión, así como de las empresas participadas por estas (letra h). A este respecto, es preciso tener en cuenta que la estrategia de inversión de los fondos invertidos por Fond-ICO Global, F.C.R. materializada en las decisiones de inversión en las empresas subyacentes tiene la consideración de información empresarial no divulgada y conocimientos técnicos protegidos de las sociedades gestoras de los fondos en los que por Fond-ICO Global, F.C.R. invierte (letra j).
• Vulneraría el secreto profesional exigible tanto a Axis como a las sociedades gestoras de los fondos invertidos por Fond-ICO Global, F.C.R., en su condición de entidades reguladas por la normativa nacional y comunitaria aplicable (letra j).

A continuación, se procede a desarrollar con mayor detalle cada uno de los apartados expuestos anteriormente y se incluyen otros, con el fin de fundamentar jurídicamente la posición de Axis respecto a la solicitud planteada, y justificar la concurrencia de las causas de inadmisión y desestimación previstas en la normativa aplicable.

A) Afectación al deber legal de confidencialidad en relación con la información solicitada.

La petición del interesado se extiende al beneficio neto tanto de los fondos en los que se ha invertido como de las empresas en las que a su vez han invertido los fondos y se fundamenta en la premisa de que la información solicitada versa sobre dinero público y, por tanto, reviste interés general.

No obstante, Axis, en su condición de Sociedad Mercantil Estatal está sometida al derecho privado, salvo en las materias en que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación. Además, está sometida a la normativa financiera sectorial aplicable a las entidades de inversión colectiva supervisadas por CNMV.

En concreto, la regulación sectorial específica aplicable a las empresas de servicios de inversión, tanto a nivel nacional como comunitaria, afecta al ámbito del deber de confidencialidad al que está obligada Axis.

En primer lugar, el Reglamento delegado (UE) n.º 231/2013 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2012, que desarrolla la Directiva 2011/61/UE en materia de exenciones, condiciones generales de ejercicio de la actividad, los depositarios, el apalancamiento, la transparencia y la supervisión regula la obligación de las gestoras de cubrir el riesgo de responsabilidad profesional, citando expresamente entre dichos riesgos de responsabilidad profesional en los que pueden incurrir las sociedades gestoras el incumplimiento de las obligaciones de confidencialidad. Así, su artículo 12 establece lo siguiente:

Artículo 12 Riesgos de responsabilidad profesional

1. Los riesgos de responsabilidad profesional que deberán cubrirse en virtud del artículo 9, apartado 7, de la Directiva 2011/61/UE serán los riesgos de pérdidas o daños causados por una persona competente por negligencia en el ejercicio de actividades de las que el GFIA sea legalmente responsable.

2. Los riesgos de responsabilidad profesional según se definen en el apartado 1 incluirán, sin limitarse a ellos, los siguientes riesgos: (…) iv) obligaciones de confidencialidad

Es decir, es preciso que las sociedades gestoras de FIA aseguren específicamente la indemnización a la que tendrían que hacer frente por un incumplimiento de sus obligaciones de confidencialidad.

Asimismo, dicha norma incluye en su artículo 83, como contenido mínimo del contrato a suscribir por las sociedades gestoras con los depositarios de los fondos lo siguiente:

e) las obligaciones de confidencialidad aplicables a las partes de conformidad con las pertinentes disposiciones legales y reglamentarias.

Dichas obligaciones no impedirán a las autoridades competentes acceder a la pertinente documentación e información.

Por otra parte, el art. 57 del citado Reglamento estipula en su segundo apartado lo siguiente: “[l]os GFIA establecerán, aplicarán y mantendrán sistemas y procedimientos adecuados para salvaguardar la seguridad, integridad y confidencialidad de la información en función de su naturaleza”.

En este mismo sentido, resulta de directa aplicación a Axis, en su condición de empresa de servicios de inversión, el Reglamento (UE) 2022/2554 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de diciembre de 2022 sobre la resiliencia operativa digital del sector financiero y por el que se modifican los Reglamentos (CE) nº 1060/2009, (UE) nº 648/2012, (UE) nº 600/2014, (UE) nº 909/2014 y (UE) 2016/1011 (conocido como Reglamento de Resiliencia Operativa Digital, DORA).

El artículo 5 de dicho Reglamento establece que:

1. A fin de lograr un nivel elevado de resiliencia operativa digital, las entidades financieras dispondrán de un marco interno de gobernanza y control que garantice una gestión efectiva y prudente del riesgo relacionado con las TIC, de conformidad con el artículo 6, apartado 4.

2. El órgano de dirección de la entidad financiera definirá, aprobará y supervisará todas las disposiciones relacionadas con el marco de gestión del riesgo relacionado con las TIC a que se refiere el artículo 6, apartado 1, y será responsable de su aplicación.

A efectos del párrafo primero, el órgano de dirección:

a) asumirá la responsabilidad última de gestionar el riesgo relacionado con las TIC de la entidad financiera;

b) adoptará políticas encaminadas a garantizar el mantenimiento de unos niveles elevados de disponibilidad, autenticidad, integridad y confidencialidad de los datos;

A lo largo de su articulado, la citada norma incide en la obligación y necesidad de que las entidades financieras (y empresas de servicios de inversión) protejan la confidencialidad de los datos. Esta obligación se vería comprometida si se accediera a la solicitud del interesado, que pretende obtener información sensible y no divulgada, lo que podría vulnerar tanto el marco normativo europeo como los principios de prudencia y responsabilidad que rigen la actividad de Axis.

Sin embargo, a los efectos del tipo de información en concreto, a cuyo acceso se ha denegado al solicitante resulta clarificador el considerando 126 del Reglamento delegado (UE) n.º 231/2013 anteriormente citado, que indica, respecto del informe anual de actividad, que:

“(…) Esta información no debe incluir información confidencial del FIA que pueda perjudicar a este y a sus inversores. Por consiguiente, si la publicación de una determinada información confidencial puede tener ese efecto, resulta oportuno que pueda agregarse hasta un nivel que evite el efecto perjudicial y que no exija incluir, por ejemplo, los resultados o las estadísticas de una determinada inversión o sociedad de la cartera que puedan revelar información confidencial del FIA. Esta información debe formar parte del informe de gestión, puesto que este se presenta generalmente con los estados financieros.”

En definitiva, el legislador comunitario está dejando claro que no deben hacerse públicos “los resultados o las estadísticas de una determinada inversión o sociedad de la cartera que puedan revelar información confidencial”.

Esta advertencia resulta plenamente aplicable al presente caso, en el que la solicitud de acceso pretende obtener un desglose individualizado del beneficio obtenido por cada uno de los fondos en los que ha invertido Fond-ICO Global, F.C.R. en cada ejercicio, e incluso, más allá, el beneficio obtenido por las empresas en las que dichos fondos participan.

Pues bien, en este caso, la información agregada del beneficio obtenido por los fondos, y por extensión, por las empresas en las que estos han invertido, se corresponde con el beneficio de Fond-ICO Global, F.C.R. Este dato ya ha sido facilitado al solicitante de la información al estimarse parcialmente su solicitud.

El legislador nacional también ha tenido en cuenta la sensibilidad de los datos financieros de las entidades reguladas, tal y como se refleja en el artículo 248 de la Ley 6/2023, de 17 de marzo, de los Mercados de Valores y de los Servicios de Inversión, que establece la siguiente regulación en cuanto a las obligaciones contables de las entidades reguladas:

Artículo 248. Obligaciones de información contable.

(…)

2. Sin perjuicio de lo establecido en el Libro I, Título III, del Código de Comercio, se faculta a la persona titular del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y, con su habilitación expresa, a la CNMV, al Banco de España o al Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, para establecer y modificar en relación con las entidades citadas en el apartado anterior, las normas contables y los modelos a que se deben ajustar sus estados financieros, así como los referidos al cumplimiento de los coeficientes que se establezcan, disponiendo la frecuencia y el detalle con que los correspondientes datos deberán ser suministrados a la CNMV o hacerse públicos con carácter general por las propias entidades. Esta facultad no tendrá más restricciones que la exigencia de que los criterios de publicidad sean homogéneos para todas las entidades de una misma categoría y semejantes para las diversas categorías.

Pues bien, si se accediera a la solicitud de información regulada, los fondos en los que participa Fond-ICO Global, F.C.R. tendrían que hacer pública (es decir, facilitar la información no solo a sus inversores y la CNMV) más información que el resto de las entidades reguladas por dicho organismo, en contra de lo establecido en la normativa sectorial aplicable, que establece límites precisos en materia de transparencia y confidencialidad para proteger los intereses económicos y estratégicos de las entidades supervisadas.

En efecto, la normativa comentada establece estrictos controles y mandatos exigibles a las sociedades gestoras para preservar la confidencialidad y evitar el perjuicio a la sociedad gestora y al resto de inversores, por lo que no cabe una aplicación supletoria de la Ley de Transparencia con respecto a los datos solicitados por el peticionario, dado que ello contravendría el marco regulatorio específico que rige la actividad de las entidades de inversión colectiva.

Y como es lógico, el deber legal de confidencialidad ha sido trasladado, a su vez, a las cláusulas de las Bases reguladoras de las distintas convocatorias que promueve Fond- ICO Global, F.C.R. (como, por ejemplo, en las cláusulas tercera y undécima de la convocatoria XVII), convirtiéndose, además de un deber legal impuesto por la norma, en un deber contractual, que vincula plenamente a Axis.

En consecuencia, como se ha puesto de manifiesto, las normas citadas, que tienen rango de ley o equivalente, contienen una regulación específica del deber de confidencialidad y, por lo tanto, introducen un límite al régimen general del derecho de acceso a la información pública regulado en la Ley de Transparencia, cuya aplicación no puede prevalecer frente a disposiciones sectoriales que protegen intereses legítimos de carácter económico, comercial y profesional.

Dicha conclusión ha sido ampliamente refrendada por la jurisprudencia, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo 389/2021, de 18 de marzo, dictada en relación con una solicitud de transparencia realizada a la CNMV. En dicha sentencia, entre otros aspectos, se afirma que, en relación con la Disposición Adicional Primera de la Ley de Transparencia, relativa a las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública: “Resulta así, por tanto, que cuando la disposición adicional primera dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información, incluye la aplicación prevalente de cualquier regulación sectorial que se refiera al acceso a la información, aunque no se configure como un tratamiento global y sistemático del mismo, quedando en todo caso la Ley de Transparencia como regulación supletoria".

Las normas sectoriales citadas anteriormente, si bien no contienen un tratamiento global y sistemático, sí establecen claramente un deber de confidencialidad que limita el acceso a la información, por lo que supone su aplicación preferente, frente a la regulación contenida en la Ley de Transparencia.

B) Afectación a los secretos comerciales e intereses económicos

En el presente caso es aplicable la directiva (UE) 2016/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016 relativa a la protección de los conocimientos técnicos y la información empresarial no divulgados (secretos comerciales) contra su obtención, utilización y revelación ilícitas y la Ley 1/2019, de 20 de febrero, de Secretos Empresariales, que transpuso la citada Directiva.

En este sentido, y tal y como hemos desarrollado en mayor profundidad en el apartado anterior, los beneficios o pérdidas de los fondos y de las empresas invertidas por dichos fondos se citan en la normativa comunitaria como ejemplo de datos sensibles que deben facilitarse de forma agregada para evitar revelar información confidencial de los fondos que puedan comprometer la estrategia de inversión de los fondos. Esta protección se refuerza en el ámbito nacional, donde la normativa exige que la información que deben remitir las entidades reguladas sea homogénea entre todas las entidades de una misma categoría, garantizando así la equidad en la supervisión y evitando tratamientos diferenciados que puedan generar distorsiones o perjuicios competitivos.

Es evidente que proporcionar los datos solicitados perjudicaría gravemente a los fondos y a las empresas en las que han invertido dichos fondos, por las siguientes razones:

En primer lugar, la difusión de los resultados de los fondos podría perjudicar la potencial estrategia de captación de nuevos fondos e inversores por las sociedades gestoras, así como sus planes y estrategia de co-inversión en determinadas empresas y determinados procesos de desinversión, tanto de inversores actuales del fondo como de compañías de la cartera.

A este respecto, hay que tener en cuenta que, cuando se produce la inversión de Fond- ICO Global, F.C.R., hay fondos que están en su periodo de inversión y tienen cartera pero todavía no han alcanzado su tamaño objetivo. En estas circunstancias, publicar resultados podría distorsionar la percepción del mercado y perjudicar la potencial incorporación de nuevos inversores.

Además, puede haber fondos que estén negociando la venta parcial de sus carteras a un vehículo de mercado secundario para la salida de ciertos inversores. La divulgación pública de la información solicitada podría paralizar esas operaciones o alterar sus condiciones.

Por último, es preciso indicar que los fondos se encuentran posicionados en estrategias muy diversas (empresariales, geográficas, etc.) y los resultados que ofrecen no son representativos ni deben interpretarse de forma aislada. Para que dichos resultados reflejen adecuadamente la situación de cada fondo, es necesario contextualizarlos en función de su estrategia y del periodo de inversión, lo que refuerza la necesidad de mantener la información en un formato agregado y no individualizado.

Fond-ICO Global, F.C.R. consolida su resultado anual teniendo en cuenta la posición de fondos de fondos, lo que implica que los resultados reflejan de forma agregada el rendimiento de los fondos en los que ha invertido, sin desglosar individualmente los resultados de cada entidad participada. La información que detalla el resultado obtenido por Fond-ICO Global, F.C.R. desde el ejercicio 2013 hasta 2024 ya ha sido facilitada al peticionario, estimando parcialmente su solicitud.

C) La Ley de Transparencia no es de aplicación a las entidades privadas.

Debe tenerse en cuenta que la información solicitada por el interesado se refiere a beneficios obtenidos por entidades privadas, las cuales no están sujetas a las obligaciones de publicidad activa ni de acceso establecidas en la Ley de Transparencia, al no tratarse de sujetos obligados conforme a su artículo 2.

No resulta jurídicamente admisible en derecho que por el hecho de que Axis sí esté sujeta a la Ley de Transparencia, un tercero pudiera obtener información de forma indirecta de otras entidades privadas a las que no le resulta de aplicación la citada Ley y que además están amparadas por el derecho y deber de confidencialidad. Ello pone de manifiesto el carácter abusivo de la petición, desarrollado en apartados anteriores.

Cabe reiterar que la participación de Fond-ICO Global, F.C.R. en los fondos sobre los que se solicita la información se realiza a precios y condiciones de mercado, en los mismos términos que los inversores privados en dichos fondos.

Y, en relación con lo anterior, hay que tener en cuenta:

1. Los fondos en los que participa Fond-ICO Global, F.C.R. son mayoritariamente privados, dado que la mayoría de sus inversores no son entidades públicas. Las sociedades gestoras de dichos fondos son íntegramente privadas, sin participación alguna de Axis en su capital social.
2. Axis no participa en los Comités de inversión de dichos fondos en los que invierte Fond-ICO Global, F.C.R., por lo que no interviene en la toma de decisiones de inversión sobre las que se formulan las solicitudes de acceso a la información.
3. La estrategia de inversión y la operativa concreta de cada fondo son responsabilidad exclusiva de las sociedades gestoras y sus respectivos Comités de Inversión, sin participación ni influencia por parte de Axis.

Con respecto a las empresas en la que invierten los fondos participados por Fond-ICO Global, F.C.R., la relación con Axis es todavía más lejana e indirecta, dado que dichas inversiones también se realizan a precios de mercado y en ellas participan otros inversores ajenos al fondo en el que ha invertido Fond-ICO Global, F.C.R. Por tanto, la información solicitada excede totalmente el ámbito de responsabilidad y control de Axis, afectando a terceros que no están sujetos al régimen de transparencia pública y con los que Axis no tiene ninguna relación contractual.

Cuarta.- Imposibilidad de proporcionar parcialmente la información solicitada.

Los datos que solicita el interesado son muy concretos: Desglose del beneficio neto anual obtenido por cada fondo en el que ha invertido Fond-ICO Global, F.C.R., desde 2013 hasta la fecha de recepción de la solicitud y dentro de cada fondo, desglose del beneficio neto anual obtenido por cada entidad en la que dicho fondo haya invertido, desde 2013 hasta la fecha de recepción de la solicitud.

Ambos conjuntos de datos constituyen información que, por su naturaleza, no puede ser proporcionada de forma parcial o fragmentada. Es decir, se trata de información que, o bien se facilita en su totalidad, o bien debe ser denegada en su conjunto.

Tal y como se ha argumentado en apartados anteriores, estos datos se encuentran ampliamente amparados por el deber de confidencialidad, teniendo en cuenta las graves repercusiones que pueden derivarse en caso de que se proporcionaran dichos datos, tal y como se ha puesto de manifiesto y justificado anteriormente en el presente Informe.

En este sentido, la imposibilidad de proporcionar dichos datos, se encuentra respaldada por la jurisprudencia, e incluso por el criterio del Consejo de Transparencia, y así ha sido manifestado en diversas resoluciones, entre ellas la Resolución 395/2022, desde el momento en que la información solicitada suponen “un perjuicio directo y constatable para los intereses económicos y comerciales”, lo que resulta plenamente aplicable al presente caso.

Quinta.- En relación con el trámite previsto en el art. 19.3 de la Ley de Transparencia.

Lo manifestado anteriormente hay que ponerlo en relación con la imposibilidad de que por parte de Axis se lleve a cabo el trámite previsto en el art. 19.3 de la Ley de Transparencia, que contempla la posibilidad de recabar la autorización de terceros afectados por la información solicitada. Esta imposibilidad se fundamenta en dos razones principales:

1. Existencia de un deber legal de confidencialidad:

   El deber de confidencialidad que tiene Axis, en su condición de sociedad gestora de Fond-ICO Global, F.C.R., es un deber legal que se deriva directamente del marco regulatorio que le resulta aplicable, y que tiene su reflejo en los contratos que suscribe con los distintos fondos, por lo que no procede solicitar a terceros una autorización para poder proporcionar esa información, que pasaría a ser pública, en contra de lo expresamente previsto en la normativa.

   A ello hay que añadir que, al realizar Axis plenamente su labor en el ámbito comercial privado, la mera petición de autorización a sus contrapartes, para poder revelar información confidencial podría generar un clima de desconfianza entre sus contrapartes, afectando negativamente a futuras inversiones y comprometiendo la viabilidad de su actividad y objeto social.

2. Imposibilidad material de ejecución del trámite

   A este deber legal de confidencialidad, se uniría la imposibilidad material de llevar a cabo esta solicitud individualizada de dispensa de las obligaciones de confidencialidad, si se tiene en cuenta que, para satisfacer al peticionario, Axis tendría que solicitar dicha autorización a unos 115 fondos, que a su vez participan en más de 1.600 empresas aproximadamente. Con estas empresas, Axis no mantiene ninguna relación contractual, por lo que serían las sociedades gestoras privadas de los fondos invertidos por Fond-ICO Global, F.C.R. (no sujetas a la Ley de Transparencia) las que tendrían que cursar y gestionar estas 1.600 solicitudes de autorización, lo que carece de todo apoyo normativo. Esto supondría un esfuerzo desproporcionado en términos de recursos y tiempo, además de requerir una compleja tarea de reelaboración de datos tanto por parte de Axis como por parte de las sociedades gestoras de los fondos invertidos por Fond-ICO Global, F.C.R., lo que hace inviable atender la solicitud en los términos planteados.

CONCLUSIONES

De lo expuesto, se desprende que la respuesta aportada por Axis es conforme a la normativa vigente y a las limitaciones regulatorias y contractuales que le son de aplicación. En particular:

1. Carácter abusivo de la solicitud

   La solicitud de información es abusiva, por lo que debe ser inadmitida, ya que de lo contrario se permitiría a un tercero la obtención de información comercial de terceros privados a los que no le resulta de aplicación la Ley de Transparencia. Esto comprometería gravemente la actividad de Axis, impidiéndose cumplir con la labor que tiene encomendada. Dicho carácter abusivo no está justificado con la finalidad de transparencia de la Ley 19/2013.

2. Motivos de desestimación legal

   Adicionalmente, la petición de información debería ser desestimada, conforme con lo previsto en el art. 14.1 h), j) y k) de la ley de Transparencia, que amparan la protección de intereses económicos, comerciales y empresariales y el deber de secreto profesional que aplica a Axis y a las sociedades gestoras de los fondos invertidos por Fond-ICO Global, F.C.R.

   • A) Limitación legal en la información proporcionada

     Axis ha proporcionado exclusivamente la única información que legalmente puede proporcionar, al estar sujeta al deber de confidencialidad y vinculándole el secreto empresarial, en razón de su naturaleza jurídica y actuación en el ámbito mercantil.

   • B) Prevalencia del deber de confidencialidad

     El deber de confidencialidad deriva de lo establecido en las normas con rango de ley que se indican en el presente documento, lo que conlleva la aplicación directa de dicha normativa frente a la Ley de Transparencia.

   • C) Riesgo de perjuicios económicos

     La entrega de la información solicitada no sólo vulneraría las normas citadas sino que supondría graves perjuicios económicos para los fondos y las empresas participadas en las que han invertido.

3. Imposibilidad de entrega parcial

   En razón de los datos solicitados, no es posible una entrega parcial de los mismos, siendo necesario, para evitar los perjuicios puestos de manifiesto en el presente Informe, facilitar la información agregada.

   A este respecto, es preciso indicar que la información agregada de los beneficios obtenidos por los fondos invertidos por Fond-ICO Global, F.C.R. (e indirectamente, de las empresas invertidas por estos fondos) son los resultados de Fond-ICO Global, F.C.R., que ya se han facilitado al peticionario en respuesta a su solicitud.

   Se acompaña copia del expediente referido a la solicitud de información».

5.

Concedido trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, sin que, habiendo comparecido a la notificación, con fecha 5 de noviembre de 2025, haya presentado observación alguna.

II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38 y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 12 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente 1 de esta resolución.

4.

Según consta en el expediente, el Instituto de Crédito Oficial, E.P.E. envió respuesta motivada (extemporánea) de la mercantil Axis S.A., S.M.E. -sociedad mercantil estatal gestora de entidades de inversión colectiva de tipo cerrado- a la solicitud formulada por el interesado, concediendo parcialmente la información, al proporcionar el “Detalle del resultado del ejercicio de Fond-ICO Global, F.C.R. desde 2013 hasta la fecha de recepción de esta solicitud”, e inadmitiendo el resto por virtud de su carácter abusivo -ex artículo 18.1.e) LTAIBG, en línea con las Resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno 251/2021 y 250/2021, de 28 de julio- toda vez que “implicarían la obtención de una cantidad excesiva de información, cuya recopilación y tratamiento supondría una carga desproporcionada” además de referirse a información relativa entidades privadas que no son sujetos obligados -ex artículo 2 LTAIBG-. Junto a ello señaló que las preguntas formuladas estaban afectadas por los límites de los artículos 14.1.h) y j) LTAIBG.

Disconforme con la respuesta recibida el interesado interpuso reclamación ante el CTBG destacando que la información solicitada -al referirse a dinero público- era de interés general.

En fase de alegaciones la entidad reclamada explicitó las razones de la concurrencia de la causa de inadmisión al caso del abuso de derecho del artículo 18.1.e) LTAIBG. Junto a ello argumentó las razones de la aplicación al caso de los límites al acceso a la información solicitada al amparo del artículo 14.1.h) y j) LTAIBG e invocando ex novo la concurrencia también del límite del artículo 14.1.k) LTAIBG (deber de confidencialidad). Con respecto a este último destacó la concurrencia de ese deber de confidencialidad a que estaba sometida la mercantil Axis, dada su condición de Sociedad Mercantil Estatal sometida al derecho privado -salvo en las materias en que le fuera de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación-, así como la normativa financiera sectorial que le era aplicable como entidad de inversión colectiva supervisadas por la CNMV -artículos 12, 57, 83 y considerando 126 del Reglamento delegado (UE) n.º 231/2013 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2012, que desarrolla la Directiva 2011/61/UE en materia de exenciones, condiciones generales de ejercicio de la actividad, los depositarios, el apalancamiento, la transparencia y la supervisión regula la obligación de las gestoras de cubrir el riesgo de responsabilidad profesional, el artículo 5 del llamado Reglamento de Resiliencia Operativa Digital, DORA, y el artículo 248 de la Ley 6/2023, de 17 de marzo, de los Mercados de Valores y de los Servicios de Inversión, todo lo cual, implicaba a su vez el reconocimiento de la existencia de una regulación específica ex Disposición Adicional Primera LTAIBG.

En segundo lugar, señaló en relación con la afectación a los secretos comerciales e intereses económicos, que era aplicable la directiva (UE) 2016/943 del parlamento europeo y del consejo, de 8 de junio de 2016, relativa a la protección de los conocimientos técnicos y la información empresarial no divulgados (secretos comerciales) contra su obtención, utilización y revelación ilícitas y la Ley 1/2019, de 20 de febrero, de Secretos Empresariales, que transpuso la citada Directiva, la cual, impide la revelación de información confidencial de los fondos y las empresas que han invertido en ellos, tal y como sucede en este caso, por cuanto ello podría revelar detalles sobre su estrategia de inversión. En tercer lugar, destacó la no aplicación al caso de la LTAIBG al señalar que la información solicitada por el interesado se refiere a beneficios obtenidos por entidades privadas, las cuales no están sujetas a las obligaciones de publicidad activa ni de acceso al no ser sujetos obligados del artículo 2 de la LTAIBG. En cuarto lugar, señaló que ante el contenido de la información solicitada resultaba imposible una concesión parcial del segundo punto de la solicitud, toda vez que eran confidenciales, añadiendo la invocación al caso de la R CTBG 395/2022. Y en quinto lugar, señaló la imposibilidad de operar el trámite de alegaciones -ex artículo 19.3 LTAIBG- debido a ese deber de confidencialidad, unido a la imposibilidad material de su realización práctica al tratarse de unos 115 fondos, que a su vez participan en más de 1.600 empresas aproximadamente.

Concedido el trámite de audiencia el interesado no formuló alegación alguna.

5.

Como cuestión previa al examen de fondo procede aclarar, a la vista del contenido de la resolución impugnada y de las alegaciones formuladas por el sujeto obligado en esta reclamación, la naturaleza jurídica de la mercantil Axis a los efectos de su sujeción a la LTAIBG.

Según la información que consta en Invente, Axis es una sociedad mercantil estatal -ex artículo 111 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)-. La Sociedad, Axis Participaciones Empresariales SGEIC, S.A., S.M.E., tiene la consideración de unipersonal, siendo su accionista único el Instituto de Crédito Oficial E.P.E. Además, se encuentra inscrita en el Registro Administrativo de “Sociedades Gestoras de Inversión de Tipo Cerrado” de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, y desarrolla su actividad en el territorio nacional. La Sociedad se rige por lo establecido en sus estatutos sociales y por lo establecido en la Ley 22/2014, de 12 de noviembre, por la que se regulan las entidades de capital riesgo, otras entidades de inversión colectiva de tipo cerrado y las sociedades gestoras de las entidades de inversión colectiva de tipo cerrado, además por el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio y por la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversión Colectiva, así como demás disposiciones legales de aplicación.

El Instituto de Crédito Oficial, por su parte, es una entidad pública empresarial (EPE) de las previstas en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, adscrita al Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, a través de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la empresa. Tiene naturaleza jurídica de Entidad de Crédito, y la consideración de Agencia Financiera del Estado, con personalidad jurídica, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión para el cumplimiento de sus fines. El ICO es un banco público, y se rige por la normativa recogida en la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto Ley 12/1995 de 28 de diciembre sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera y posteriores modificaciones, por el Real Decreto 706/1999 de 30 de Abril, de adaptación del Instituto de Crédito Oficial a la Ley 6/1997 de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de aprobación de sus Estatutos. Se financia en los mercados nacionales e internacionales. Las deudas y obligaciones que contrae, gozan frente a terceros de la garantía explícita, irrevocable, incondicional y directa del Estado español (Qué es el ICO).

A la vista de lo expuesto, Axis S.A. S.M.E., por su consideración de sociedad mercantil estatal unipersonal -en la que el capital social pertenece íntegramente a la entidad pública empresarial ICO y por tanto es 100% público-, entra dentro del ámbito subjetivo de la LTAIBG -ex artículo 2.1.g) LTAIBG- al integrarse en el sector público institucional estatal, y es por tanto sujeto obligado del derecho de acceso en el ejercicio de las funciones que le son propias, de acuerdo con su objeto social, cual es, principalmente, la administración y gestión de fondos de capital riesgo y de activos de sociedades de capital riesgo así como el control y gestión de sus riesgos; sin perjuicio de estar sujeta también, en los ámbitos antes delimitados, a la legislación jurídico privada. Es por consiguiente sobre aquel ámbito donde tiene encaje la información pública objeto de la presente reclamación, al estar referida a los beneficios netos anuales obtenidos por cada fondo en el que ha invertido Fond ICO Global desde 2013 a la actualidad, el cual, es distinto a la información concerniente a los las sociedades privadas perceptoras de los créditos ICO, las cuales, ciertamente quedan fuera del ámbito subjetivo del derecho de acceso al no tratarse de sujetos obligados conforme a su artículo 2 LTAIBG.

6.

Una vez aclarado el extremo anterior, la primera cuestión a verificar es si existe un régimen jurídico específico de acceso a la información -ex Disposición Adicional 1º.2 LTAIBG- que desplace la aplicación al caso de la LTAIBG por una legislación preferente.

Con arreglo a lo dispuesto en la Disposición adicional primera, apartado segundo, del mencionado texto legal —«se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información»—.

Con arreglo a la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo, la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general, cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación subsidiaria en los extremos no regulados en las normas sectoriales —vid. en este sentido la resolución de este Consejo 112/2022, de 11 de julio de 2022—.

En efecto, en la STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871), que recapitula la doctrina jurisprudencial que se ha ido conformando progresivamente en diversas resoluciones del Tribunal Supremo, se señala que:

«(…) varios han sido los pronunciamientos de este Tribunal Supremo respecto del alcance de esta previsión y de la eventual aplicación supletoria de la Ley de Transparencia. En la STS nº. 748/2020, de 11 de junio (rec. 577/2019) se afirmó que "El desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por lo tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse".

En una posterior sentencia -STS nº 314/2021, de 8 de marzo de 2021 (rec. 1975/2020)- se matizó, aún más, el alcance de la disposición adicional primera, apartado segundo, de la Ley 19/2013, profundizando en el correcto entendimiento de cuándo existe un régimen específico alternativo y cómo opera la supletoriedad de la Ley de Transparencia en tales casos. Y a tal efecto, se afirmaba que "[...] sin duda hay un régimen específico propio cuando en un determinado sector del ordenamiento jurídico existe una regulación completa que desarrolla en dicho ámbito el derecho de acceso a la información por parte, bien de los ciudadanos en general, bien de los sujetos interesados. En tales supuestos es claro que dicho régimen habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, que en todo caso será de aplicación supletoria para aquellos aspectos que no hayan sido contemplados en tal regulación específica siempre, claro está, que resulten compatibles con ella. En este sentido, conviene subrayar que, en contra de lo que se ha alegado en ocasiones, la existencia de un régimen específico propiamente tal no excluye la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia".

Y a continuación se añadía "Sin embargo, más frecuente que una regulación alternativa completa es la existencia en diversos ámbitos sectoriales de disposiciones, anteriores a la Ley de Transparencia, que contienen previsiones que afectan al derecho de acceso a la información, muy especialmente en relación con sus límites, como ocurre en el presente asunto con la previsión sobre confidencialidad en el sector de los productos sanitarios. Pues bien, hemos de precisar que en este caso, y aunque no se trate de un régimen específico completo, dicha regulación parcial también resulta de aplicación prevalente de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional, manteniendo la Ley de Transparencia su aplicación supletoria en todo lo demás, esto es, el marco general del derecho de acceso a la información y el resto de la normativa establecida en la Ley de Transparencia, a excepción de lo que haya quedado desplazado por la regulación parcial. Resulta así, por tanto, que cuando la disposición adicional primera dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información, incluye la aplicación prevalente de cualquier regulación sectorial que se refiera al acceso a la información aunque no se configure como un tratamiento global y sistemático del mismo, quedando en todo caso la Ley de Transparencia como regulación supletoria".

Por ello, la preferente aplicación de unas disposiciones especiales no impide la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia en los demás extremos no regulados por la norma sectorial, excepto, claro está, de aquellas previsiones que resulten incompatibles con las especialidades contempladas en la norma especial».

En este caso, la entidad reclamada sostiene que Axis está sujeta a un régimen especial que desplazaría la aplicación de la LTAIBG. Ese régimen jurídico estaría conformado por la normativa financiera sectorial aplicable a las entidades de inversión colectiva supervisadas por la CNMV. A saber, el Reglamento delegado (UE) n.º 231/2013 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2012 (que desarrolla la Directiva 2011/61/UE en materia de exenciones, condiciones generales de ejercicio de la actividad, los depositarios, el apalancamiento, la transparencia y la supervisión regula la obligación de las gestoras de cubrir el riesgo de responsabilidad profesional, citando al respecto el artículo 12 (que incluye entre los riesgos de responsabilidad profesional los c) actos, errores u omisiones que supongan un incumplimiento de las iv) obligaciones de confidencialidad) el artículo 57.2 (que dispone que 2. Los GFIA [gestores de fondos de inversión alternativos] establecerán, aplicarán y mantendrán sistemas y procedimientos adecuados para salvaguardar la seguridad, integridad y confidencialidad de la información en función de su naturaleza) el artículo 83 (que establece dentro del contenido del contrato de depósito: e) las obligaciones de confidencialidad aplicables a las partes de conformidad con las pertinentes disposiciones legales y reglamentarias. Dichas obligaciones no impedirán a las autoridades competentes acceder a la pertinente documentación e información;) y el considerando 126 (En relación con el contenido y el formato del informe de actividad del ejercicio que debe formar parte del informe anual en virtud de la Directiva 2011/61/UE, el informe debe contener un análisis objetivo y equilibrado de las actividades del FIA, con descripción de los principales riesgos e inversiones o las incertidumbres económicas a que se enfrente. Esta información no debe incluir información confidencial del FIA que pueda perjudicar a este y a sus inversores. Por consiguiente, si la publicación de una determinada información confidencial puede tener ese efecto, resulta oportuno que pueda agregarse hasta un nivel que evite el efecto perjudicial y que no exija incluir, por ejemplo, los resultados o las estadísticas de una determinada inversión o sociedad de la cartera que puedan revelar información confidencial del FIA. Esta información debe formar parte del informe de gestión, puesto que este se presenta generalmente con los estados financieros).

Dentro de esa legislación sectorial de aplicación también estaría, según invoca la entidad reclamada, el artículo 248 de la Ley 6/2023, de 17 de marzo, de los Mercados de Valores y de los Servicios de Inversión, que regula obligaciones contables de las entidades reguladas. Este precepto reconoce la facultad del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y, con su habilitación expresa, a la CNMV, al Banco de España o al Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, para establecer y modificar en relación con las sociedades que tengan la titularidad de la totalidad de las acciones o de una participación que le atribuya el control, de las sociedades que no tengan su domicilio social en España y estén sujetas a obligaciones de información contable y supervisión por la autoridad competente de otro Estado miembro de la UE o por la autoridad supervisora de un Estado no miembro de la UE con la que se hayan establecido acuerdos de cooperación, las normas contables y los modelos a que se deben ajustar sus estados financieros, así como los referidos al cumplimiento de los coeficientes que se establezcan, disponiendo la frecuencia y el detalle con que los correspondientes datos deberán ser suministrados a la CNMV o hacerse públicos con carácter general por las propias entidades. Esta facultad no tendrá más restricciones que la exigencia de que los criterios de publicidad sean homogéneos para todas las entidades de una misma categoría y semejantes para las diversas categorías.

Por último, en ese régimen, también estaría el artículo 5 del llamado Reglamento de Resiliencia Operativa Digital, DORA, que dispone que: «1. A fin lograr un nivel elevado de resiliencia operativa digital, las entidades financieras dispondrán de un marco interno de gobernanza y control que garantice una gestión efectiva y prudente del riesgo relacionado con las TIC, de conformidad con el artículo 6, apartado 4. (…) A efectos del párrafo primero, el órgano de dirección: (…) b) adoptará políticas encaminadas a garantizar el mantenimiento de unos niveles elevados de disponibilidad, autenticidad, integridad y confidencialidad de los datos; (…)».

A juicio de este Consejo las previsiones contenidas en la legislación sectorial expuesta no permiten deducir, conforme a la jurisprudencia transcrita, la existencia de un régimen jurídico específico de acceso a la información en el sector de referencia -ex Disposición Adicional 1º,2 LTAIBG- que desplace la aplicación de la LTAIBG por otra legislación sectorial que resulte preferente.

7.

Cosa distinta es si sobre la información pública denegada, se proyecta o no la causa de inadmisión invocada en la resolución del artículo 18.1.e) LTAIBG.

El punto de partida del análisis es que el derecho de acceso a la información pública es un derecho público subjetivo de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia habrá de partir de una interpretación estricta de los límites y deberá justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo exige una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se reconoce que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, SSTS de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].

Ahora bien, el artículo 18.1.e) LTAIBG, habilita a rechazar las solicitudes de información que sean «manifiestamente repetitivas» o que «o que tengan un carácter abusivo»; supuestos ambos que, a pesar de su interrelación, tienen su propio ámbito de actuación.

Con respecto al carácter abusivo de una solicitud debe recordarse que la aplicación de esta causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG «exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» [STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870)], por lo que deberá justificarse, por un lado, ese carácter abusivo de la reclamación —por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 de Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero)— y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente la persecución de un interés meramente privado —pues, en este sentido, en la sentencia citada se explicita que «en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven», añadiendo a continuación que «el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud»; remarcando, finalmente, que el interés meramente privado no puede reconducirse en todo caso a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG—.

Para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar por tanto que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal recopiló y sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos:

«[l]a doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº. 1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986, 12 de noviembre de 1988, 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo)».

En el presente caso la entidad reclamada justifica el carácter abusivo de la solicitud -ex artículo 18.1.e) LTAIBG- de un lado, en que “la información que se solicita es, además de improcedente, de una magnitud ingente, al haber invertido Fond-ICO Global, F.C.R. en más de 115 fondos de capital riesgo, que a su vez han invertido y desinvertido en numerosas sociedades participadas (más de 1.600)”. Y de otro en que “Además, existen indicios de que la finalidad de la solicitud está vinculada a la actividad profesional del interesado, presumiblemente periodista, lo que sugiere una intención de publicación o explotación de la información obtenida. En la práctica, Axis estaría realizando parte del trabajo del solicitante, facilitándole información a la que, en otras circunstancias jamás habría podido acceder, lo que refuerza el carácter abusivo de la solicitud”.

A juicio de este Consejo la argumentación esgrimida por el interesado no justifica, conforme a lo expuesto, la concurrencia de la meritada causa de inadmisión de abuso de derecho del artículo 18.1.e) LTAIBG, toda vez que, de un lado, frente a la afirmación acerca del carácter voluminoso de la información solicitada, el sujeto obligado podría haber acordado una ampliación del plazo para resolver -ex artículo 20.1. segundo párrafo LTAIBG-, pero no justificar su inadmisión. De otro lado se recuerda que el artículo 17.3 LTAIBG no prejuzga la intención del interesado en su solicitud, sin que nada obste a que tenga fines periodísticos, toda vez que, lo relevante, a los efectos del derecho de acceso, es que la información solicitada, no la intención, esté vinculada a los fines de la LTAIBG; esto es, la transparencia administrativa en la toma de decisiones por parte de los sujetos obligados y el manejo de los fondos públicos; extremos ambos que en este caso es claro que concurren.

En consecuencia, en el presente caso el Consejo concurre la meritada causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG.

8.

La siguiente cuestión a analizar es si sobre la información pública denegada, se proyecta o no alguno de los límites legales invocados por el sujeto reclamado en su resolución –ex artículo 14.1.h) y j) LTAIBG- al que añadió también en fase de alegaciones el artículo 14.1.k) LTAIBG.

Al respecto es preciso recordar que esos límites se proyectarían sobre los puntos 2 y 3 de la solicitud; a saber, sobre el desglose del beneficio neto anual obtenido por cada fondo en el que ha invertido Fond ICO Global, desde 2013 hasta la fecha de recepción de esta solicitud, y dentro de cada fondo, el desglose del beneficio neto anual obtenido por cada entidad en la que dicho fondo haya invertido, desde 2013 hasta la fecha de recepción de esta solicitud.

Pues bien, nuevamente el punto de partida del análisis obliga a recordar, como ya ha señalado el Consejo en múltiples ocasiones, que la aplicación de los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG debe partir necesariamente de que el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional que está reconocido y regulado en términos muy amplios en la propia Constitución y en la legislación de desarrollo, lo que obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información», tal como ha subrayado repetidamente el Tribunal Supremo (STS de 16 de octubre de 2017 -ECLI:ES:TS:2017:3530 y varias posteriores), requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» (STS de 11 de junio de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:1558, entre otras).

En esta línea, el Tribunal Supremo ha añadido que el artículo 14.2 de la LTAIBG «no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate.» [STS de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574, FJ. 4º)].

Finalmente, de las exigencias de interpretación estricta, proporcionalidad y justificación suficiente de la aplicación de los límites se deriva la obligación de que, antes de acordar una denegación íntegra de la información solicitada, se deba valorar la posibilidad de conceder un acceso parcial a la no afectada por el límite en los términos previstos en el artículo 16 LTAIBG y el artículo 6 del Convenio de Tromsø.

Como ha dictaminado el Tribunal Supremo, el «juicio de proporcionalidad requerido por el articulo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé como se ha indicado la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG no afecte a la totalidad de la información solicitada» (STS de 21 de enero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:574). Esta exigencia de proporcionalidad en el alcance de la denegación del acceso responde en último término a la necesidad de que toda limitación del ejercicio de un derecho debe ceñirse a lo estrictamente necesario para preservar los demás derechos o intereses en conflicto, estableciendo un equilibrio que permita conceder el máximo grado de eficacia a todos ellos.

9.

Sentado lo anterior, la concurrencia al caso del específico límite del artículo 14.1.h) LTAIBG obliga en primer lugar a determinar qué haya de entenderse por perjuicio a los intereses económicos y comerciales. Ello ha quedado establecido en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre, en el que se pone de manifiesto que «por “intereses económicos” se entienden las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia de un sujeto individual o colectivo en el terreno de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios” y por “intereses comerciales” las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia en el materias relativas al ámbito del intercambio de mercancías o servicios en un ámbito de mercado”».

Desde esta perspectiva, para calificar una información como confidencial por afectar a tales intereses, debe constatarse que se trata de una información relativa a circunstancias u operaciones que guarden conexión directa con la actividad económica propia de la empresa; que no se trate de una información fácilmente accesible o conocida y que exista una voluntad de mantenerla alejada del conocimiento público —lo que debe obedecer a «un legítimo interés objetivo que debe tener naturaleza económica, y que cabrá identificar. Por ejemplo, cuando la revelación de la información produzca el detrimento de la competitividad de la empresa titular del secreto frente a sus competidores, debilite la posición de esta en el mercado o le cause un daño económico al hacer accesible a los competidores conocimientos exclusivos de carácter técnico o comercial»-.

Por otra parte, según se subraya en el citado Criterio interpretativo, para la aplicación del límite no resulta suficiente aducir una mera posibilidad de que se pueda producir un daño a los intereses económicos y comerciales, sino que el perjuicio debe ser definido, indubitado y concreto y el daño debe ser sustancial, real, manifiesto y directamente relacionado con la divulgación de la información. Además, una vez constatada la existencia del daño y su impacto, «deberá procederse a la ponderación de la existencia de un interés prevalente que marcará, en instancia, el peso de dicho daño en los intereses económicos y comerciales frente al interés legítimo existente en conocer la información concreta a divulgar».

Por su parte, la Ley 1/2019, de 20 de febrero, de Secretos Empresariales, define el secreto empresarial en su artículo 1.1 en los siguientes términos: “A efectos de esta Ley, se considera secreto empresarial cualquier información o conocimiento, incluido el tecnológico, científico, industrial, comercial, organizativo o financiero, que reúna las siguientes condiciones: a) ser secreta en el sentido de no ser, en su conjunto o en la configuración y reunión precisas de sus componentes, generalmente conocida por las personas pertenecientes a los círculos en que normalmente se utilice el tipo de información en cuestión, ni fácilmente accesible para estas; b) tener un valor comercial por su carácter secreto; c) haber sido objeto de medidas razonables, en las circunstancias del caso, para mantenerla secreta, tomadas por la persona que legítimamente ejerza su control”.

Este Consejo ha establecido que la protección del secreto comercial ha de estar encaminada a salvaguardar la innovación y el know how de las empresas y preservar la competencia leal y evitar la competencia falseada. Así, el Tribunal Supremo (STS 1500/2023, de 21 de noviembre, RC 94/2022) ha declarado que: «Lo relevante es el carácter confidencial de los datos incorporados por cuanto los mismos fuesen reveladores de su estrategia financiera o comercial». Mediante la protección de los secretos empresariales se excluye por tanto de la divulgación aquellas informaciones que guarden directa relación con la posición de competitividad de la empresa. En definitiva, para considerar que una información puede estar protegida por el secreto empresarial ha de tratarse de conocimientos propios de un operador económico de carácter técnico o comercial, vinculados a su organización interna, y cuya divulgación debilite su posición en el mercado y frente a sus competidores.

En el presente caso la entidad reclamada se limitó, en la resolución impugnada, a señalar que: “su divulgación supondría perjudicar los intereses económicos y comerciales, así como el secreto profesional, al contener información empresarial no divulgada y conocimientos técnicos de las entidades objeto de inversión como de las empresas en las que dichas entidades han invertido a su vez, que deben protegerse frente a la obtención, utilización y revelación ilícita, tal y como establece la Ley 1/2019, de 20 de febrero, de Secretos Empresariales”.

En fase de alegaciones, sin embargo, invocando la meritada Ley y la Directiva comunitaria que la traspuso, señaló, entre otras cosas, que “(…)los beneficios o pérdidas de los fondos y de las empresas invertidas por dichos fondos se citan en la normativa comunitaria como ejemplo de datos sensibles que deben facilitarse de forma agregada para evitar revelar información confidencial de los fondos que puedan comprometer la estrategia de inversión de los fondos. (…). proporcionar los datos solicitados perjudicaría gravemente a los fondos y a las empresas en las que han invertido dichos fondos, por las siguientes razones: (…) la difusión de los resultados de los fondos podría perjudicar la potencial estrategia de captación de nuevos fondos e inversores por las sociedades gestoras, así como sus planes y estrategia de co-inversión en determinadas empresas y determinados procesos de desinversión, tanto de inversores actuales del fondo como de compañías de la cartera. (…)”

A juicio de este Consejo, si bien la entidad reclamada no justificó adecuadamente la concurrencia al caso del meritado límite en la resolución adoptada volcando toda su argumentación en fase de alegaciones de esta reclamación, este Consejo entiende que la justificación ofrecida por Axis S.A., S.M.E. verifica que la entrega del detalle del beneficio neto obtenido por cada fondo en el que ha invertido Fond ICO Global y dentro de cada fondo, el desglose del beneficio neto anual obtenido por cada entidad en la que dicho fondo haya invertido, de forma desglosada por año, durante un período largo (desde 2013 hasta la actualidad) con identificación del detalle del beneficio concreto obtenido por cada sociedad específica identificada, podría ciertamente revelar información sensible atinente a decisiones de estrategia empresarial en cuanto a movimientos de inversión y de recuperación de la inversión, en los términos descritos, todo lo cual, permite verificar la concurrencia del límite del artículo 14.1.h) LTAIBG.

Repárese no obstante al respecto que la entidad reclamada ha hecho entrega parcial de la información solicitada al proporcionar el detalle del resultado del ejercicio de Fond-ICO Global, F.C.R. y por ende, el beneficio neto obtenido por la entidad en cómputo anual, durante el período de tiempo señalado; información ésta que -según palabras del sujeto obligado- comprendería “(…) la información agregada del beneficio obtenido por los fondos, y por extensión, por las empresas en las que estos han invertido, [que] se corresponde con el beneficio de Fond-ICO Global, F.C.R.”. Lo cual, a juicio de este Consejo ha permitido deducir el cumplimiento en este caso del artículo 16.2 LTAIBG, y con ello los fines de la Ley en cuanto al gasto público operado.

Pero a su vez también con la exigencia a que se refiere el artículo 112 de la LRJSP que dispone que los titulares del capital social de las sociedades mercantiles estatales -en el presente caso, el ICO (EPE) como socio único de Axis S.A., S.M.E.-, perseguirán la eficiencia, transparencia y buen gobierno en la gestión de dichas sociedades mercantiles, para lo cual promoverán las buenas prácticas y códigos de conducta adecuados a la naturaleza de cada entidad, sin perjuicio de la supervisión general que ejercerá el accionista, sobre el funcionamiento de la sociedad mercantil estatal, conforme prevé la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

10.

A la vista de todo lo expuesto y verificada la concurrencia al caso del meritado límite del artículo 14.1.h) LTAIBG, procede desestimar la presente reclamación sin que proceda en consecuencia entrar a analizar la concurrencia del resto de los límites alegados.

III.RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del INSTITUTO DE CRÉDITO OFICIAL (ICO)/ MINISTERIO DE ECONOMÍA, COMERCIO Y EMPRESA.

De acuerdo con el artículo 23.1 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez