Solicitud de relación de oficinas de Renfe en el extranjero y sus responsables

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 679/2020 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó a RENFE-OPERADORA E.P.E/MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 3 de septiembre de 2020, la siguiente información: -Relación de todas las oficinas que Renfe tiene abiertas en países extranjeros. -Relación de los directores de cada una de estas oficinas o, en su defecto, de la persona encargada de dirigir cada una de ellas. 2. Mediante resolución de 1 de octubre de 2020, RENFE-Operadora contestó al solicitante lo siguiente: S/REF: 001-047086 N/REF: R/0679/2020; 100-004270 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana/Renfe Operadora Información solicitada: Oficinas de Renfe en el extranjero Subdirección General de Reclamaciones 3º.- Una vez analizada la referida solicitud, esta entidad considera que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.1 h) de la citada Ley 19/2013, procede denegar el acceso a la información a que se refiere la petición realizada, por los motivos que a continuación se reseñarán. En su calidad de Administración institucional, RENFE-Operadora E.P.E. no tiene abiertas oficinas de representación en el extranjero, no desempeñando fuera de España ninguna función sometida a derecho administrativo. Sin perjuicio de ello, tiene desplazado personal en el extranjero con un cierto grado de estabilidad, para atender a sus intereses comerciales, en actividades sometidas plenamente a derecho privado. Este personal presta sus servicios en varios centros de trabajo sitos en varios países, que son, a día de hoy: Bélgica, Arabia Saudí y Estados Unidos de América (Texas). Dicho esto, una empresa de transporte, aunque se trate de una mercantil controlada por el sector público, no está obligada a dar cuenta en detalle de su estrategia comercial de la que formaría parte su decisión de desplazar algunos de sus empleados al extranjero con los fines antes descritos. Procede recordar que los servicios prestados por esta sociedad mercantil compiten con otros modos de transporte, señaladamente, en este caso, con autobuses y coche particular. Adicionalmente, está prevista la inminente competencia intramodal y la competencia por el mercado de servicios sometidos a obligaciones de servicio público, si bien de forma inicialmente muy limitada. Ello supone que datos sensibles, con alto grado de detalle, que pueden ser objeto de utilización ilegítima no deban ser hechos públicos sin antes ponderar el posible perjuicio comercial que pudieran ocasionar a la sociedad mercantil operadora. No aparece en cualquier caso claro que la información solicitada deba calificarse como información pública. La identidad de los referidos trabajadores, que no son funcionarios públicos ni realizan actividad financiada con fondos públicos, no reviste interés público ni constituye información pública, debiendo prevalecer sobre cualquier otra consideración la protección de la intimidad de dichas personas, sin que proceda al amparo de la citada la Ley 19/2013 dar publicidad de la estructura organizativa en detalle ni de la organización productiva de las actividades empresariales desarrolladas por esta entidad o su grupo empresarial en el exterior, no siendo pertinente la publicación de relaciones de trabajadores, que no tienen la condición de altos cargos de la Administración. 3. Con fecha de entrada el 13 de octubre de 2020, la solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y el siguiente contenido: Deniega la información por motivos económicos y comerciales. Sin embargo, concede parte de la información solicitada (lugares donde hay presencia comercial de Renfe) aunque no indica el los cargos designados para dichos puestos. 4. Con fecha 14 de octubre de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al RENFE OPERADORA, a través de la Unidad de Información de Transparencia competente y al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Mediante escrito de entrada 4 de noviembre de 2020, RENFE-OPERADORA reiteró el contenido de su resolución y añadió, en resumen, lo siguiente: (…) Como se puede apreciar, el reclamante no indica los motivos por los que entiende que la denegación del acceso solicitado, fundamentada en la protección de la intimidad de los empleados de RENFE-Operadora y en el límite previsto en el artículo 14.1 h) de la LTAIBG, no es conforme a derecho. Simplemente reitera su interés en conocer la estructura organizativa de RENFE-Operadora en el extranjero, y más concretamente la identidad de determinados trabajadores, pero no alega ningún motivo o razón, de carácter público o privado, que pudiera justificar tal pretensión. En este sentido, como ya se indicó en la Resolución ahora impugnada, debe tenerse en cuenta que la identidad de los trabajadores de RENFE-Operadora desplazados en el extranjero no reviste interés público ni constituye información pública, atendiendo a lo establecido en el artículo 13 de la LTAIGB, debiendo prevalecer en este caso la protección de la intimidad de dichos trabajadores por encima de los intereses particulares del ahora reclamante. Tanto el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como la Agencia Española de Protección de Datos han analizado la relación existente entre el derecho a la protección de los datos personales y el derecho de acceso, y han concluido que los datos meramente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de un órgano, conforme al artículo 15.2 de la LTAIBG, deben, como regla general, ser facilitados. No obstante, aquí no hay órgano alguno, ni funciones o actividades públicas y tanto el Consejo como la Agencia también han concluido que los datos referidos no deberán facilitarse cuando el acceso suponga un perjuicio para uno o varios de los bienes enumerados en el artículo 14.1 de la LTAIBG y la limitación sea justificada, proporcionada a su objeto y finalidad de protección, y se hayan tenido en cuenta las circunstancias del caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés superior que pudiera justificar el acceso. (…) una entidad como RENFE-Operadora, que desarrolla su actividad en el sector del transporte, no puede verse obligada únicamente como consecuencia de su naturaleza jurídico-pública a tener que dar cuenta en detalle de su estrategia comercial o empresarial, y más concretamente sobre sus recursos humanos en el extranjero, viéndose obligada a identificar a las personas encargadas de diferentes centros de trabajo, ya que dicha información es susceptible de afectar a las reglas de la sana competencia en el referido sector. En ese sentido, no se puede obviar que RENFE-Operadora compite en el mercado en igualdad de condiciones con otros operadores, públicos y privados, por lo que facilitar información sensible les otorgaría una ventaja competitiva, lo que no es proporcionado ni puede justificarse con la finalidad de fiscalización de la actividad administrativa que regula la LTAIGB. En efecto, cabe reiterar que si RENFE-Operadora se viese obligada a facilitar datos concretos sobre la actividad comercial que desarrolla en el extranjero, ello supondría tener que hacer pública información privilegiada sobre su estrategia y organización interna, siendo evidente que la misma no es facilitada por las empresas más que cuando es previsible una ventaja económica o reputacional. Como no es el caso, se puede concluir que poner de manifiesto determinada información conlleva un riesgo de perjuicio de aprovechamiento ilegítimo de la información, no solo por parte de reclutadores o en el marco de tráfico de información o influencias en negocios internacionales. Atendiendo a los motivos expuestos tanto en el presente escrito como en la Resolución de 1 de octubre de 2020, el denominado 'test del daño' da un resultado negativo. En todo caso, dicho resultado, como ya se ha referido, debe ponderarse con el del denominado 'test del interés público', debiendo tenerse en cuenta que no concurre ningún interés superior, público o privado, que pueda justificar el acceso requerido, no pudiéndose obviar, a este respecto, que el ahora reclamante no refiere ni aporta ninguna razón sobre este supuesto interés en ningún momento. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. Respecto al fondo del asunto cabe señalar que de la información inicialmente solicitada - Relación oficinas abiertas en países extranjeros y sus directores o persona encargada de dirigirlas- Renfe-Operadora ha facilitado en su resolución información relativa a los países en los que su personal presta sus servicios a día de hoy, denegando el resto al considerar de aplicación el límite previsto en el artículo 14.1 h) de la LTAIBG que dispone que El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: Los intereses económicos y comerciales. Justifica RENFE la aplicación del citado límite fundamentalmente en que tiene desplazado personal en el extranjero con un cierto grado de estabilidad, para atender a sus intereses comerciales, en actividades sometidas plenamente a derecho privado. Y, no puede verse obligada únicamente como consecuencia de su naturaleza jurídico-pública a tener que dar cuenta en detalle de su estrategia comercial o empresarial, y más concretamente sobre sus recursos humanos en el extranjero, viéndose obligada a identificar a las personas encargadas de diferentes centros de trabajo, ya que dicha información es susceptible de afectar a las reglas de la sana competencia en el referido sector. Dado que, supondría tener que hacer pública información privilegiada sobre su estrategia y organización interna, siendo evidente que la misma no es facilitada por las empresas más que cuando es previsible una ventaja económica o reputacional. Como no es el caso, se puede concluir que poner de manifiesto determinada información conlleva un riesgo de perjuicio de aprovechamiento ilegítimo de la información, no solo por parte de reclutadores o en el marco de tráfico de información o influencias en negocios internacionales. En este punto, recordemos que para analizar el concepto de intereses económicos y comerciales debemos tener presente el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre , dictado en función de las potestades otorgadas por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG y en el que se alcanzan las siguientes conclusiones: “1. El art. 14.1, apartado h), de la LTAIBG utiliza la conjunción copulativa “y” para la vinculación de los conceptos de “intereses económicos” y de “intereses comerciales”, lo que induce a pensar que en el ánimo de los redactores de la Ley había un entendimiento separado de ambos, según el cual los dos términos serían independientes y designarían realidades diferentes. No obstante, gramática y conceptualmente, los intereses comerciales son un sector de los intereses económicos que, por su relevancia son destacados al mismo nivel. 2. En cualquier caso, por “intereses económicos” se entienden las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia de un sujeto individual o colectivo en el terreno de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios” y por “intereses comerciales” las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia en el materias relativas al ámbito del intercambio de mercancías o servicios en un ámbito de mercado”. 3. Se trata de un supuesto de hecho totalmente diferente de los de “política económica y monetaria”, “secreto profesional” y ”propiedad intelectual e industrial”, la “confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión” y “protección del medio ambiente”, que son objeto de distintos apartados del art. 14.1 de la LTAIBG. 4. La categorización de las posiciones de un sujeto o sujetos como intereses económicos y comerciales debe hacerse caso por caso y en atención a las circunstancias concretas de cada supuesto. Pero cuando se está en presencia de secretos comerciales o de cláusulas de confidencialidad debe entenderse en todo caso que dichos intereses concurren en el caso. https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/criterios/1-2019.html En todo caso, a la hora de calificar una determinada información como secreta o confidencial, han de tenerse en cuenta los siguientes criterios: Ha de ser relativa a circunstancias u operaciones que guarden conexión directa con la actividad económica propia de la empresa. La información no ha de tener carácter público, es decir, que no sea ya ampliamente conocida o no resulte fácilmente accesible para las personas pertenecientes a los círculos en que normalmente se utilice ese tipo de información. Debe haber una voluntad subjetiva del titular de la información de mantener alejada del conocimiento público la información en cuestión. La voluntad de mantener secreta la información ha de obedecer a un legítimo interés objetivo que debe tener naturaleza económica, y que cabrá identificar. Por ejemplo, cuando la revelación de la información produzca el detrimento de la competitividad de la empresa titular del secreto frente a sus competidores, debilite la posición de esta en el mercado o le cause un daño económico al hacer accesible a los competidores conocimientos exclusivos de carácter técnico o comercial. 5. La protección de los intereses económicos y comerciales de un sujeto determinado opera tanto en el ámbito de la publicidad activa como en el del ejercicio del derecho de acceso a la información pública. 6. En el ámbito de la publicidad activa, la presencia de intereses económicos y comerciales susceptibles de protección puede darse preferentemente en la información de carácter contractual, la relativa a las encomiendas de gestión o subvenciones, la información presupuestaria y las cuentas de resultados e informes de auditoría y fiscalización. Es en estos sectores o áreas informativas donde, a juicio de este CTBG, podría suscitarse el conflicto y sería adecuado establecer controles, automatizados en su caso, para evitar la divulgación indebida de informaciones que pudieran revelar secretos comerciales, quebrantar cláusulas de confidencialidad o secreto o revelar posiciones ventajosas 7. En el ámbito del ejercicio del derecho de acceso, deben tenerse en cuenta las siguientes reglas para la aplicación del límite: El límite referido al perjuicio para los intereses económicos y comerciales de una organización, empresa o persona como el resto de los límites del artículo 14, no opera de manera automática ni supone per se una exclusión directa del derecho de acceso a la información o de las obligaciones en materia de publicidad activa. Antes al contrario tal como establece el propio art. 14, la aplicación de los límites será potestativa, justificada y proporcionada con el objeto y finalidad de protección y atender a las circunstancias del caso concreto (art. 14.2). Cada caso debe ser objeto de un estudio individualizado, de la aplicación del test del daño, y de la ponderación de sus circunstancias tal como rige en el Preámbulo de la Ley. No es suficiente argumentar que la existencia de una posibilidad incierta pueda producir un daño sobre los intereses económicos y comerciales para aplicar el límite con carácter general. El perjuicio debe ser definido indubitado y concreto. Dicho daño debe ser sustancial, real, manifiesto y directamente relacionado con la divulgación de la información. Constatada la existencia del daño y su impacto, deberá procederse a la ponderación de la existencia de un interés prevalente que marcará, en última instancia, el peso de dicho daño en los intereses económicos y comerciales frente al interés legítimo existente en conocer la información concreta a divulgar.” 4. Asimismo, deben tenerse en cuenta los pronunciamientos adoptados por los Tribunales de Justicia respecto de la aplicación de esos límites, entre los que destacan los siguientes: Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 6 de Madrid, dictada en el PO 57/2015 : “(…) Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad". “La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, (…). https //www.consejodetransparencia.es/ct_Home/Actividad/recursos_jurisprudencia/Recursos_AGE/2015/4_RTVE_2.html En la Sentencia de 7 de noviembre de 2016, dictada en el Recurso de Apelación presentado frente a la Sentencia de instancia indicada previamente, la Audiencia Nacional expresamente señaló que “Y si concurre alguno de los límites del art. 14 reseñado deberá de acreditarlo” Sentencia nº 46/2019, de 22 de junio de 2019, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Madrid, dictada en el PO 38/2016 : "El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. " Sentencia nº 98/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 11 de Madrid, dictada en el PO 49/2016 : "La ley consagra pues la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14, causas que constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia han de ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto (…)”. Por otro lado, debemos considerar la interpretación amplia y favorable del derecho de acceso a la información, que parte del Preámbulo de la LTAIBG cuando indica que en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano prevalecerá el acceso. Interpretación amplia que ha sido refrendada por el Tribunal Supremo en la Sentencia nº 1547/2017 sobre el recurso de casación 75/2017 : “Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1.” (…) “En cuanto a la limitación del acceso a la información prevista en el artículo 14.1. h/ de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales ), ya hemos señalado que las limitaciones contempladas en el artículo 14 de la Ley 19/2013, lo mismo que sucede con las causas de inadmisión de solicitudes de información que enumera el artículo 18, deben ser https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/recursos jurisprudencia/Recursos AGE/2018/100 MInterior 7.html https //www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/recursos jurisprudencia/Recursos AGE/2016/18 MFomento 1 Renfe1 pliegoshtml https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/recursos jurisprudencia/Recursos AGE/2015/4 RTVE 2.html interpretadas de forma estricta y partiendo de la premisa de que el derecho de acceso a la información aparece configurado en nuestro ordenamiento con una formulación amplia, de manera que sólo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas. Claramente lo deja así señalado el artículo 14.2 de la Ley 19/2013 cuando dispone: << (...) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que ju stifique el acceso >>. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración -o, en este caso, de la Corporación RTVE-, pues hemos visto que aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley. Partiendo de esas premisas, y centrándonos en la concreta limitación prevista en el artículo 14.1. h/ de la Ley 19/2013, lo cierto es que en el caso que nos ocupa no ha quedado justificado que el acceso a la información solicitada pudiese suponer perjuicio para los intereses económicos y comerciales.” 5. Teniendo en cuenta lo anterior, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se aprecia la existencia de la causa de inadmisión invocada aunque, recordemos, debe ser aplicada de manera restrictiva, coherente y proporcionada, puesto que la regla general es la de facilitar el acceso a la información pública, y debe ser justificada de manera clara, circunstancia que a nuestro parecer ocurre en el presente supuesto. Se ha de partir del hecho de que las Oficinas sobre las que se solicita información, concretamente quién las dirige, son Oficinas abiertas, como indica RENFE para atender a sus intereses comerciales, y para ello tiene desplazado personal en el extranjero con un cierto grado de estabilidad. A este respecto, cabe recordar, como alega RENFE, que los servicios prestados por esta sociedad mercantil compiten con otros modos de transporte, señaladamente, en este caso, con autobuses y coche particular. Y, Adicionalmente, está prevista la inminente competencia intramodal y la competencia por el mercado de servicios sometidos a obligaciones de servicio público, si bien de forma inicialmente muy limitada. Por lo que, entendemos que si se identifican las personas encargadas de las oficinas en el extranjero, que se ocupan, según manifiesta RENFE y este Consejo de Transparencia no tiene motivos para ponerlo en duda, de labores comerciales, sería dar cuenta de su estrategia comercial o empresarial en el ámbito de sus recursos humanos en el extranjero y afectaría a las reglas de la sana competencia en el referido sector, podría aportar información que perjudicase la posición de RENFE-Operadora respecto a posibles competidores en los países extranjeros. Conforme alega RENFE y este Consejo comparte supondría tener que hacer pública información privilegiada sobre su estrategia y organización interna, siendo evidente que la misma no es facilitada por las empresas más que cuando es previsible una ventaja económica o reputacional. Como no es el caso, se puede concluir que poner de manifiesto determinada información conlleva un riesgo de perjuicio de aprovechamiento ilegítimo de la información, no solo por parte de reclutadores o en el marco de tráfico de información o influencias en negocios internacionales. En consecuencia, se considera que el perjuicio es real y no meramente hipotético y ha quedado acreditado, no concurriendo, a nuestro juicio, ningún interés superior, público o privado, que pueda justificar el acceso requerido. Por todo lo anteriormente expuesto, la presente Reclamación debe ser desestimada, al resultar de aplicación el límite del articulo 14.1 h) de la LTAIBG. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por , con entrada el 13 de octubre de 2020, contra la resolución de 8 de octubre de 2020 de RENFE OPERADORA (MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA). De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez