Acceso a actas de la Comisión de seguimiento del Convenio de Normalización Financiera e informe de viabilidad ferroviaria

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 559/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó a la AUTORIDAD PORTUARIA DE A CORUÑA (MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 27 de febrero de 2021, la siguiente información: 1.- Informe de viabilidad de la conexión ferroviaria al porto exterior de Punta Langosteira (remitida por la APAC a Puertos do Estado en este mes de febrero de 2021). 2.- Actas de las sesiones celebradas en los ejercicios 2019 y 2020 de la Comisión de seguimiento del Convenio de Normalización Financiera, asociado al préstamo otorgado por Puertos del Estado. S/REF: 001-056840 N/REF: R/0559/2021; 100-005463 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana/Puertos del Estado Información solicitada: Actas de la Comisión de seguimiento del Convenio de Normalización Financiera APAC Subdirección General de Reclamaciones 3.- Informe emitido por la Intervención Regional en 2018 “Venta de activos inmobiliarios. Incidencia en la financiación”. 2. Mediante resolución de 17 de junio de 2021, PUERTOS DEL ESTADO (MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA) contestó al solicitante lo siguiente: 2. Esta solicitud tuvo entrada directamente en el registro electrónico de la Autoridad Portuaria de A Coruña (APAC) con fecha 27 de febrero de 2021. 3. D. xxxxxxxxxxx interpuso con fecha 3 de abril de 2021, es decir, una vez transcurrido el plazo de resolución establecido al efecto, reclamación ante el CTBG, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la APAC. El expediente asignado a dicha reclamación ante el CTBG es “NO GESAT 100-005125”. 4. Con fecha 7 abril, el CTBG, a través de la UIT del MITMA, remite la citada reclamación que se remite a la APAC para que formule las alegaciones oportunas. 5. La APAC ha formulado alegaciones a la citada reclamación, que han sido remitidas al CTBG el 25 de mayo de 2021. En dichas alegaciones, la APAC considera que el punto 2 de la solicitud debe ser remitido a Puertos del Estado en virtud del artículo 19.4 LTAIBG, por resultar el órgano competente para resolver sobre su acceso. (…) 6. A resultas de los hechos enumerados, la solicitud de información referida en el apartado nº 1 de estos antecedentes ha sido dada de alta en su integridad en la aplicación del Portal de la Transparencia del MITMA con número de expediente 001-056840. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. Derivado de lo dispuesto en los artículos 17 y 20 de la LTAIBG, en concordancia con el artículo 18 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, el Presidente del organismo público Puertos del Estado, es el órgano competente para resolver las solicitudes relativas a información que obre en su poder, por afectar al ámbito de las funciones que tiene encomendadas. 3. Informe de viabilidad de la conexión ferroviaria al puerto exterior de Punta Langosteira En primer lugar conviene significar, que lo único que consta con registro de entrada en Puertos del Estado es la remisión por la APAC, en mayo de 2021, del proyecto constructivo del acceso ferroviario al puerto exterior de Punta Langosteira. Por otro lado, en octubre de 2020, se remitió por correo electrónico a Puertos del Estado un borrador de estudio económico asociado a dicho proyecto, el cual está siendo objeto de análisis por parte del ADIF y Puertos del Estado. Por tanto, entendiendo que la solicitud viene referida al mencionado estudio, procede la inadmisión de esta petición por tres razones fundamentales: 1. De conformidad con el artículo 19.4 de la LTAIBG, es la APAC el organismo que debe resolver sobre el acceso, por ser el que lo ha elaborado. 2. El estudio económico referido, es un borrador que está siendo objeto de análisis por el ADIF y Puertos del Estado. De conformidad con el artículo 18.1 b) de la LTAIBG deberán inadmitirse a trámite las peticiones referidas a información que tenga el carácter de auxiliar o de apoyo, como la contenida en borradores, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. El CTBG en su CI/6/2015 concluye que, es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información, y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno, lo que conlleva la posibilidad de aplicar esta causa de inadmisión. En este sentido entiende que, se trata de información auxiliar o de apoyo la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: - Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final. - Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. - Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. - Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. Pues bien, en el supuesto planteado concurren claramente las tres primeras circunstancias por lo que debe inadmitirse la petición de dicho informe con base en el art. 18.1 b). 3. Además, conviene poner de relieve, que el proyecto de conexión ferroviaria al puerto exterior de Punta Langosteira no está aprobado. Durante ese proceso, pueden producirse cambios, por lo que toda la información que integra el expediente debe considerarse provisional, al encontrarse en tramitación, debiendo inadmitirse esta petición por incurrir en la causa de inadmisión recogida en el apartado a) del artículo 18.1. Facilitar cualquier tipo de documentación incluida en este expediente implicaría que pasaría directamente a formar parte del "circuito público", siendo susceptible de ser utilizada de una manera de manera que induzca a error o confusión en la ciudadanía, resultando, en ese caso, prácticamente imposible reparar los hipotéticos perjuicios derivados del mal uso que se le pudiera dar a la misma. La necesidad de garantizar la eficacia de la actuación administrativa es una de las principales razones que se utilizan para justificar la conveniencia de impedir el acceso a la documentación que se encuentra en fase de “elaboración o publicación general”, o lo que es lo mismo, en tramitación para su aprobación, en su caso. La razón es muy clara, durante ese proceso, el contenido puede cambiar dado que es provisional, pudiendo afectar al eficaz funcionamiento de las Administraciones Públicas e inducir a confusión a los ciudadanos. 4. Actas de las sesiones celebradas en los ejercicios 2019 y 2020, de la Comisión de seguimiento del Convenio de Normalización Financiera, asociado al préstamo otorgado por Puertos del Estado. Como antecedentes cabe señalar que, el 27 de julio de 2011, se suscribió un contrato de crédito por el que Puertos del Estado otorgó a la APAC un préstamo por importe de 250 millones de euros, para completar la financiación de las obras del nuevo puerto en Punta Langosteira. Con posterioridad, dicho crédito se redujo a 200 millones de euros. Las operaciones de financiación de esta naturaleza están reguladas, en la actualidad, en el artículo 160 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM). En aquél momento, resultaba de aplicación la disposición adicional segunda de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general, cuya redacción era prácticamente idéntica a la actual. Dicha disposición señalaba, en sus apartados 2 y 3 lo siguiente: “2. Excepcionalmente, cuando concurran circunstancias extraordinarias que imposibiliten dificulten o no aconsejen que una Autoridad Portuaria pueda cubrir necesidades financieras, debidas a causas sobrevenidas o a disfuncionalidades derivadas de la gestión, acudiendo con sus propios medios al mercado de capitales, Puertos del Estado a iniciativa propia podrá intervenir, mediante cualquier medio, en la financiación de una Autoridad Portuaria. La resolución habrá de ser adoptada por su Consejo Rector a iniciativa de su Presidente, estableciendo la forma de asistencia que considere más idónea y atendiendo a las circunstancias concretas de cada caso. 3. En el caso previsto en el apartado anterior, Puertos del Estado, con la aprobación de su Consejo Rector, podrá conceder créditos o préstamos, condicionando su otorgamiento al cumplimiento de los siguientes requisitos: a) La suscripción de un Convenio de Normalización Financiera, cuyo objeto sea definir las condiciones del préstamo, así como la estrategia y acciones exigidas para lograr la estabilidad financiera de la Autoridad Portuaria firmante, estableciendo para ello los mecanismos de intervención necesarios para alcanzar dicho objetivo. b) Dicho Convenio deberá prever la creación de una Comisión de Seguimiento, compuesta por un representante de la Autoridad Portuaria, uno de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se localiza la Autoridad Portuaria y tres del Organismo Público Puertos del Estado, con el fin de supervisar el cumplimiento del Convenio de Normalización. c) La Comisión de Seguimiento estará presidida por uno de los representantes de Puertos del Estado, asumiendo todas las competencias y funciones necesarias para garantizar el cumplimiento del Convenio de Normalización. d) Ningún órgano de la Autoridad Portuaria podrá modificar lo dispuesto en el Convenio de Normalización, sin la autorización previa del Consejo Rector de Puertos del Estado.” Conforme al régimen legal establecido, ambas partes (Autoridad Portuaria de A Coruña y Puertos del Estado) suscribieron el mismo 27 de julio de 2011 un Convenio de Normalización Financiera con el objetivo de fijar una serie de actuaciones y medidas de control que permitiesen al Organismo portuario recuperar la situación de equilibrio patrimonial. Para garantizar el cumplimiento y verificación de lo acordado en el Convenio se constituyó una Comisión de Seguimiento formada por cinco miembros: tres por parte de Puertos del Estado (incluyendo el Presidente); uno, por parte de la Autoridad Portuaria de A Coruña; y, otro, por parte de la Xunta de Galicia. Dicha Comisión se regula por el Acuerdo de 27 de julio de 2011 en el que se indica que su objeto es el de “revisar y controlar el cumplimiento por parte de los órganos de gestión de la Autoridad Portuaria de A Coruña de los acuerdos contenidos en el Convenio de Normalización Financiera del Puerto de A Coruña, incluso asumiendo aquellas funciones que se consideren precisas para la consecución del objetivo marcado”. Asimismo, en él se establecen las principales competencias y funciones a desarrollar por el Presidente Administrador y por el Secretario, así como las normas de funcionamiento de dicha Comisión. Una vez sentado lo anterior, en primer lugar, resulta imprescindible determinar el órgano competente para resolver la petición de información relativa a las actas comisión de seguimiento del convenio de normalización financiera al amparo de la LTAIBG, dado que se recibe esta petición como consecuencia de las alegaciones presentadas por la APAC ante el CTBG en la reclamación NO GESAT referida en los antecedentes. En efecto, en dichas alegaciones la APAC considera que Puertos del Estado es el órgano competente para resolver esta petición por lo que se remite la solicitud en virtud del art. 19.4 de la LTAIBG. Pues bien, de conformidad con el artículo 15.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público dispone lo siguiente: “Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento. Los órganos colegiados a que se refiere este apartado quedarán integrados en la Administración Pública que corresponda, aunque sin participar en la estructura jerárquica de ésta, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado.” En la Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) 0093/2017, de 22 de junio de 2017, se aborda la cuestión de si un Comité de Seguridad y Salud se encuentra incluido en el ámbito de aplicación de la LTAIBG. El CTBG advierte que el Comité de Seguridad y Salud es, en términos generales, un órgano de composición mixta desde una perspectiva subjetiva. El CTBG analiza el artículo 15.2 de la Ley 40/2015 y concluye, tomando en consideración este precepto, que el Comité de referencia se configura como un órgano colegiado de las Administraciones Públicas regulado en los artículos 15 a 18 de la precitada Ley 40/2015, de 1 de octubre, quedando sujeto a la LTAIBG. Llegados a este punto, dos datos pueden resultar relevantes para afirmar que es más correcto que la resolución se emita por Puertos del Estado. Por una parte, la Secretaría de la Comisión corresponde a un miembro en representación de este Organismo público; por otra, las funciones de esta Comisión son de vigilancia y control de Puertos del Estado para la normalización financiera de la Autoridad Portuaria, que es la perceptora del crédito otorgado. Puertos del Estado tiene, además, el control del órgano (Presidencia y mayoría de votos). Por todo ello, se considera que, aunque la Comisión de Seguimiento sea un órgano de composición mixta, participando en él distintas Administraciones Publicas (estatales y autonómica), debe resolver Puertos del Estado la solicitud. En cuanto al fondo del asunto, a continuación se procede a analizar si en dichas actas concurren los límites y supuestos de inadmisión de la LTAIBG (artículos 14 y 18). En el artículo 14 de la LTAIBG se recogen los límites del derecho al acceso a la información, justificados en que se produzca un perjuicio para otros intereses más protegibles en materias tales como: seguridad nacional; defensa; relaciones exteriores; política económica y monetaria, entre otras. De acuerdo con este precepto, la aplicación de los límites contenidos en él y, en consecuencia, el impedimento del acceso a la información estará justificado y será proporcionado a su objeto y finalidad de protección, atendiendo a las circunstancias del caso concreto. En igual sentido, se ha pronunciado el CTBG en el Criterio Interpretativo CI/2/2015 recalcando que resulta imprescindible probar los motivos de oposición a facilitar la información solicitada. Y, por su parte, el Tribunal Supremo establece en doctrina reiterada que los límites citados se aplicarán atendiendo a un “test de daño” (del interés que se salvaguarda con el límite y del interés público en la divulgación), de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Así pues, los citados límites tienen como objetivo proteger otros intereses legítimos que pueden quedar desprotegidos. Es decir, los límites existen para proteger información que no debe ser pública porque, si lo fuera, podría afectar a otros intereses privados o públicos. Estos límites están tasados en la ley, y entre ellos está el referido a las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. Teniendo en cuenta las mencionadas consideraciones, este organismo público estima, en primer lugar, que el acceso a esta información supone un perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, por lo que debe ser limitado en virtud del artículo 14.1 g) de la LTAIBG. Las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control pueden recaer sobre ciudadanos y sobre otros entes u organismos de carácter público o privado, que realizan diversas actividades económicas. El interés a proteger entra en conflicto cuando se debe determinar la accesibilidad de un ciudadano a la información del órgano que efectúa el control o la vigilancia, dado que la publicidad de esa actuación administrativa puede afectar o desvirtuar la actividad de control que se lleva a cabo. En el caso que nos ocupa, esta actividad de vigilancia y control la exige la propia ley (el TRLPEMM) y se efectúa en beneficio de un interés público, que es el de la normalización financiera de un organismo dependiente de la Administración General del Estado. Conceder el acceso a las Actas de la Comisión de Seguimiento, que son la expresión del ejercicio de sus funciones de vigilancia y control, perturba la efectividad y la confidencialidad de esas funciones ya que la petición incide directamente sobre la actividad administrativa de control prevista en la legislación portuaria y la información podría utilizarse en detrimento de la eficacia de la propia actividad de vigilancia y de su finalidad. En realidad, el verdadero interés jurídico protegido con la imposición del límite referido a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control es el de la confidencialidad de información sensible. En efecto, en este supuesto, concurre también el límite recogido en el artículo 14.1 k), esto es, cuando la información objeto de acceso suponga un perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. La información solicitada es confidencial, en la medida que se trata de las Actas de este órgano interadministrativo que vigila la actividad de la Autoridad Portuaria de A Coruña y que puede, e incluso debe, promover, si fuera el caso, las actuaciones correctivas necesarias para subsanar cualquier desviación del Organismo portuario, con el fin último de que éste alcance el equilibrio patrimonial deseado y dé cumplimiento a sus obligaciones de devolución del crédito. Por último, hay que tener en cuenta que, según la Sentencia del TS 235/2021 de 19 de febrero sobre actas de Consejo de Administración, las deliberaciones de un órgano colegiado son secretas, salvo que alguno de los miembros quiera hacer constar en acta el sentido de su voto. Conforme a la Sentencia del Tribunal Supremo citada, las actas de las reuniones de un órgano colegiado no están, en principio, excluidas del conocimiento público al amparo del artículo 14.1.k de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, ya que los datos en ella incorporados de forma obligatoria no afectan a la garantía de confidencialidad o al secreto requerido en la formación de voluntad del órgano colegiado. Las actas no deben reflejar, como contenido mínimo necesario, la totalidad de las deliberaciones ni las opiniones y manifestaciones integras de cada uno de sus miembros, sino tan solo los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados. Ahora bien, en la Sentencia del Alto Tribunal mencionada, se aclara que el derecho de acceso a la información, respecto del proceso de toma de decisiones de los órganos colegiados cuyas sesiones no sean públicas (como es el caso), está sujeto a límites, puesto que las opiniones y manifestaciones realizadas por sus miembros en las deliberaciones reservadas no deben tener trascendencia externa, manteniéndose en la esfera interna lo afirmado por cada uno de los vocales al tratar los diferentes puntos del orden del día, salvo que ellos mismos voluntariamente opten por dar publicidad a su intervención. Este límite, por tanto, no funcionaría de una manera absoluta, sino relativa, debiendo darse acceso parcial a la información posible del Acta, previa eliminación de las deliberaciones, con la salvedad de que alguno de los miembros hubiera querido hacer constar en acta el sentido de su voto. Por otro lado, hacer pública esta información podría provocar un perjuicio en los intereses económicos y comerciales de la Autoridad Portuaria controlada, lo que supondría aplicar el límite del artículo 14.1.h) de la Ley de Transparencia. En este sentido, cabría señalar que procede preservar no solo la confidencialidad de la información sino la propia reputación y posición de la entidad controlada “en los ámbitos de la competencia o la negociación”, al hilo del criterio interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre de 2019, del CTBG. Y es que en las Actas solicitadas de la Comisión de Seguimiento se analiza el cumplimiento del presupuesto aprobado por la Autoridad Portuaria, pero asimismo se da cuenta de sus estrategias comerciales, que podrían ser utilizadas en su perjuicio por otras Autoridades Portuarias o por usuarios. También, se supervisan procesos relativos al patrimonio de la Autoridad Portuaria de A Coruña (posibles enajenaciones de bienes desafectados de usos públicos), información que precisa la reserva debida. Por todo lo expuesto y, al amparo de los artículos 14.1 g), h) y k), debe denegarse el acceso a las actas de la Comisión de seguimiento del Convenio de Normalización Financiera de las sesiones celebradas en los ejercicios 2019 y 2020 por cuanto su contenido completo resulta vedado por suponer un grave perjuicio a los límites analizados. 5. Informe emitido por la Intervención Regional en 2018 “Venta de activos inmobiliarios. Incidencia en la financiación”. De acuerdo con lo previsto en el artículo 19.4 de la LTAIBG, se resuelve inadmitir esta petición y remitir la solicitud de información a la IGAE Intervención General de la Administración del Estado (Intervención Regional de Galicia), dependiente del Ministerio de Hacienda y Función Pública, dado que es el organismo que ha emitido el informe referido, por lo que resulta competente para resolver sobre su acceso. 3. Mediante escrito de entrada el 19 de junio de 2021, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido: Primero. En relación con el Informe de viabilidad de la conexión ferroviaria al puerto exterior (apartado 1 de la solicitud), dicho informe o estudio consta como existente y enviado por la Autoridad Portuaria de A Coruña (APAC) a Puertos del Estado. En la propia resolución de Puertos del Estado de 27/05/2021 así se reconoce expresamente. Puertos del Estado entiende que la solicitud debe ser inadmitida por lo siguiente: 1.- Por ser la APAC (Autoridad Portuaria de A Coruña) la autora del mencionado documento. Nada que objetar al respecto, dado que, como ya se ha indicado, esta parte lo había solicitado a la APAC, estando pendiente de resolución la reclamación al respecto (expediente 326/2021). 2.- Por tratarse el estudio económico de un “borrador”. Sorprende que así sea calificado por Puertos del Estado cuando en el escrito de alegaciones de la APAC (expediente 326/2021) no se califica como tal. Que la documentación remitida por la APAC a Puertos del Estado pueda ser modificada posteriormente, o que el mencionado estudio/informe esté siendo objeto de evaluación o análisis por parte de ADIF o Puertos del Estado en nada afecta al derecho de acceso. 3.- Después de precisar que “el proyecto de conexión ferroviaria al puerto exterior de Punta Langosteira no está aprobado”, se argumenta que el acceso podría suponer su incorporación a un "circuito público", siendo susceptible de ser utilizada “de manera que induzca a error o confusión en la ciudadanía” y la necesidad de garantizar la eficacia de la actuación administrativa. En primer lugar, precisar que el proyecto de conexión ferroviaria al puerto exterior no ha sido objeto de solicitud de acceso, ya que únicamente se solicitaba el estudio o informe de viabilidad económica. En segundo lugar, la referencia al peligro de incorporación de la información al “circuito público” es cuando menos manifiestamente contradictoria precisamente con los objetivos de transparencia y acceso que preside la Ley 19/2013 (…) Por último. Muy difícilmente puede sostenerse que un documento relativa a la viabilidad económica de un concreto proyecto de obras puede afectar a la eficacia de la administración o que su conocimiento pueda suponer tal perjuicio que impida el ejercicio de un derecho trascendental y democrático como es el de acceso a la información. Segundo.- En relación con las” Actas de las sesiones celebradas en los ejercicios 2019 y 2020 de la Comisión de seguimiento del Convenio de Normalización Financiera, asociado al préstamo otorgado por Puertos del Estado”, la Resolución de Puertos del Estado, después de considerar que le corresponde a dicha entidad resolver sobre la solicitud, considera que debe ser denegada en aplicación de los arts. 14.1.g), 14.1.k) y 14.1.h) de la Ley 19/2013. Tales argumentaciones carecen de amparo legal y jurisprudencial, además de ser contrarias a reiteradas resoluciones de este Consejo. En primer lugar, y tal y como reconoce Puertos del Estado, el objeto de la Comisión es el seguimiento de un préstamo concedido entre dos entidades del sector público (Puertos del Estado y la APAC). Nada se concreta por Puertos del estado respecto de la incidencia del ejercicio del derecho de acceso respecto de la “actividad de control” ni qué impacto negativo pueda tener en las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control. La referencia al art. 14.1.g) es meramente instrumental, sin precisar, siquiera mínimamente, los concretos perjuicios que podría causar el acceso a dichas actas. En segundo lugar, no hay norma legal que ampare la consideración de secretas de tales actas ni de que exista una confidencialidad que determine la imposibilidad de acceso a las mismas, por lo que el art.14.1.k) no es de aplicación. Son actas de una comisión de seguimiento de un préstamo de fondos públicos, por lo que, si cabe, la transparencia debería ser reforzada. Dicho lo anterior con independencia de la posibilidad de eliminar de las actas aquellos párrafos o datos que pudieran comprometer ese labor de inspección, tal y como prevé el art. 16 Ley 19/2013 (al respecto, STS de 11 de junio de 2020). En tercer lugar, que el objeto de la Comisión sea también el cumplimiento de las condiciones asociadas al otorgamiento del préstamo, en nada puede perjudicar el acceso a las actas respecto de los intereses económicos o comerciales de la APAC. Tal interpretación restrictiva, limitativa y restrictiva del derecho de acceso, en relación con la aplicación del art. 14.1.h), supondría que cualquier acta de una comisión o órgano que tenga por objeto cuestiones económicas, presupuestarias o de inversiones, quedaría excluida del derecho de acceso. Y eso es algo que ni el Criterio interpretativo 1/2019 de este Consejo ni las Resoluciones de este Consejo ni la Jurisprudencia lo avalan. Al contrario. Reiteradas resoluciones de este Consejo han venido reconociendo el derecho de acceso a las actas de los distintos órganos o comisiones, tanto de las entidades administrativas en general, como de las Autoridades portuarias, en particular. A título de ejemplo, la Resolución 501/2018, confirmada por STS de 19/02/2021. Sentencia a la que hace referencia la resolución de Puertos del Estado, con una interpretación sesgada y parcial. La STS de 19/02/2021 es clara al respecto: “Por otra parte, el hecho de que en las reuniones del consejo de administración de la autoridad portuaria se aborden cuestiones relativas a la gestión presente y futura del puerto y las estrategias comerciales del mismo (lo que se denomina "informe de gestión") no constituye un inconveniente a la publicidad de las actas, pues con independencia de que no es necesario que el acta refleje los extremos tratados en este punto con tal grado de detalle que ponga en peligro actuaciones futuras, aun en la hipótesis de que el mero conocimiento de determinados extremos tratados pudiera resultar peligroso para la futura actividad empresarial del puerto, la propia Ley de Transparencia permite limitar total o parcialmente (art. 16) la información que se proporciona cuando se pueda poner en peligro los intereses económicos y comerciales (art. 14.h), sin que en este caso haya resultado acreditado este extremo”. Una sentencia en la que, además, se establece la siguiente doctrina: “las actas de las reuniones de un órgano colegiado no están, en principio, excluidas del conocimiento público al amparo del art. 14.1.k de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, ya que los datos en ella incorporados de forma obligatoria no afectan a la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en la formación de voluntad del órgano colegiado, al no reflejar, como contenido mínimo necesario, la totalidad de la deliberación ni las opiniones y manifestaciones integras de cada uno de sus miembros”. Tercero.- Teniendo en cuenta, como ya se ha indicado, que está pendiente de Resolución la reclamación 326/2021, y dado que el documento del apartado 3 de la solicitud (Informe emitido por la Intervención Regional en 2018 “Venta de activos inmobiliarios. Incidencia en la financiación”) se encuentra pendiente de resolución por la IGAE (a la que se ha remitido la misma, según lo expuesto por Puertos del Estado y la APAC, aunque nada le consta documentalmente a esta parte), la presente reclamación se refiere a los dos primeros documentos de la solicitud, si bien la referida al 1 (informe de viabilidad económica) es objeto también de la mencionada Reclamación 326/2021. 4. Con fecha 21 de junio de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno dio traslado del expediente al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Mediante escrito de entrada 8 de julio de 2021 PUERTOS DEL ESTADO reitera el contenido de su resolución, añadiendo, en resumen, lo siguiente: (…) La información solicitada es confidencial, en la medida que se trata de las Actas de este órgano interadministrativo que vigila la actividad de la Autoridad Portuaria de A Coruña y que puede, e incluso debe, promover, si fuera el caso, las actuaciones correctivas necesarias para subsanar cualquier desviación del Organismo portuario, con el fin último de que éste alcance el equilibrio patrimonial deseado y dé cumplimiento a sus obligaciones de devolución del crédito. A mayor abundamiento, se significa, que las propias actas de la comisión de seguimiento, que recogen los acuerdos de la función de control de este órgano interadministrativo, se elevan al Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria y al Consejo Rector de Puertos del Estado para su aprobación definitiva. (… )Por otro lado hay que tener en cuenta que el Convenio de Normalización Financiera exige a la APAC un alto nivel de detalle en la desagregación de sus datos de inversiones y gastos, lo cual de trascender al conocimiento del público en general, podría afectar negativamente a la APAC, situándola en una posición competencial de desventaja frente a posibles competidores. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de este Consejo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13 "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho - a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza “publica” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. 3. Respecto al fondo del asunto, cabe aclarar en primer lugar, según consta en los antecedentes: - Que la solicitud de información se dirigió a la Autoridad Portuaria de A Coruña, que consideró en relación con apartado dos de la solicitud de información - Actas de las sesiones celebradas en los ejercicios 2019 y 2020 de la Comisió n de seguimiento del Convenio de Normalización Financiera, asociado al préstamo otorgado por Puertos del Estado- debía remitirse a Puertos del Estado en virtud del artículo 19.4., y que como se ha indicado anteriormente ya se ha pronunciado al respecto. - Que la APAC acordó inadmitir punto 1 -Informe de viabilidad de la conexión ferroviaria al porto exterior de Punta Langosteira (remitida por la APAC a Puertos do Estado en este mes de febrero de 2021- al considerar que el citado informe de vialidad estaba en curso de elaboración (artículo 18.1 a) LTAIBG) y, que ha sido objeto de la reclamación tramitada ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el expediente R/326/2021. - Que no obstante lo anterior, Puertos del Estado se ha pronunciado en su resolución sobre el citado punto 1, a pesar de que reconoce que es la APAC el organismo que debe resolver sobre el acceso, por ser el que lo ha elaborado, alegando que la APAC lo único que le ha remitido es el proyecto constructivo del acceso ferroviario al puerto exterior de Punta Langosteira en el que se incluye un borrador de estudio económico, entendiendo que la solicitud viene referida al mencionado estudio, el cual está siendo objeto de análisis por parte del ADIF y Puertos del Estado, y que debería inadmitirse dado su carácter de auxiliar o de apoyo (artículo 18.1 b). A este respecto, cabe señalar, como se ha adelantado, que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se acaba de pronunciar en el expediente de reclamación R/326/2021, estimando parcialmente la solicitud de información, precisamente en este punto 1, y se ha concluido lo siguiente: Teniendo en cuenta lo anterior, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no es de aplicación la causa de inadmisión invocada dado que lo solicitado es un informe de viabilidad económica presentado a Puertos del Estado, actualizando el realizado en 2018, en el marco del proyecto de construcción de la citada conexión ferroviaria. Por lo tanto, a pesar de las alegaciones realizadas por la Autoridad Portuaria, lo que se encuentra en curso de elaboración es el expediente del proyecto, e incluso el estudio informativo, ya que según lo establecido en el artículo 7 del Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario, para el establecimiento o la modificación de una línea o tramo integrante de la Red Ferroviaria de Interés General, será precisa la aprobación por el Ministerio de Fomento de un estudio informativo, con arreglo a lo previsto en el artículo 5 de la Ley del Sector Ferroviario y en este Reglamento. El estudio informativo es aquel que comprende el análisis y la definición, en aspectos tanto geográficos como funcionales, de las opciones de trazado de una actuación determinada y, en su caso, de la selección de la alternativa más recomendable como solución propuesta. Asimismo, incluirá el estudio de impacto ambiental de las opciones planteadas y constituirá el documento básico a efectos de la correspondiente evaluación ambiental prevista en la legislación ambiental. En concreto, la tramitación, en 2018, del estudio informativo correspondiente a este proyecto ferroviario implicó su correspondiente sometimiento a los trámites de información pública y audiencia de acuerdo con lo exigido en el artículo 10 del citado Real Decreto 2387/2004, ya que en el BOE núm. 51, de 27 de febrero de 2018, en el que se publicó el Anuncio de la Subdirección General de Planificación Ferroviaria sobre la aprobación del expediente de información pública y audiencia y definitiva del Estudio Informativo del Acceso Ferroviario al Puerto Exterior de A Coruña en Punta Langosteira. En consecuencia, nos encontramos ante una información en poder de un organismo público sujeto a la LTAIBG y, por tanto, ante información pública en el sentido del artículo 13 y, dada la insuficiente justificación relativa a la concurrencia de la causa de inadmisión invocada, la reclamación debe ser estimada en este punto. Conclusión, que a nuestro parecer se refuerza con las alegaciones que ahora realiza Puertos del Estado en el presente al reconocer expresamente que ha recibido el Informe de viabilidad, que forma parte del proyecto de conexión ferroviaria al puerto exterior de Punta Langosteira que es lo que no está aprobado, y que si está siendo objeto de análisis por parte del ADIF y Puertos del Estado, entendemos, no es para la aprobación del propio informe sino precisamente para la aprobación del proyecto si fuera viable. Por último, y aunque, como hemos reiterado, este Consejo de Transparencia ya ha pronunciado sobre la causa de inadmisión alegada por la APAC, y Puertos del Estado ha reconocido expresamente que es a quién le correspondía resolver sobre el informe solicitado, cabe señalar que a nuestro juicio no nos encontraríamos tampoco ante información auxiliar o de apoyo. Se trata de un informe fundamental para el proyecto de conexión ferroviaria al porto exterior de Punta Langosteira, precisamente se trata del informe que valora la viabilidad del propio proyecto, que recordemos sigue sin realizarse a día de hoy aunque su estudio informativo estaba en tramitación en 2018. 4. En segundo lugar, respecto a la solicitud de la Actas de las sesiones celebradas en los ejercicios 2019 y 2020 de la Comisión de seguimiento del Convenio de Normalización Financiera, asociado al préstamo otorgado por Puertos del Estado, hay que señalar que ha sido denegada por Puertos del Estado al considerar que acceder a las mismas supondría un perjuicio (artículo 14.1) para g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control; h) Los intereses económicos y comerciales; y, k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. Fundamenta Puertos del estado su aplicación, argumentando que: - La publicidad de esa actuación administrativa puede afectar o desvirtuar la actividad de control que se lleva a cabo. (…) esta actividad de vigilancia y control la exige la propia ley (el TRLPEMM) y se efectúa en beneficio de un interés público, que es el de la normalización financiera de un organismo dependiente de la Administración General del Estado . Conceder el acceso a las Actas de la Comisión de Seguimiento, que son la expresión del ejercicio de sus funciones de vigilancia y control, perturba la efectividad y la confidencialidad de esas funciones ya que la petición incide directamente sobre la actividad administrativa de control prevista en la legislación portuaria y la información podría utilizarse en detrimento de la eficacia de la propia actividad de vigilancia y de su finalidad. (…) el verdadero interés jurídico protegido con la imposición del límite referido a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control es el de la confidencialidad de información sensible. - La información solicitada es confidencial, en la medida que se trata de las Actas de este órgano interadministrativo que vigila la actividad de la Autoridad Portuaria de A Coruña y que puede, e incluso debe, promover, si fuera el caso, las actuaciones correctivas necesarias para subsanar cualquier desviación del Organismo portuario, con el fin último de que éste alcance el equilibrio patrimonial deseado y dé cumplimiento a sus obligaciones de devolución del crédito. - En las Actas solicitadas de la Comisión de Seguimiento se analiza el cumplimiento del presupuesto aprobado por la Autoridad Portuaria, pero asimismo se da cuenta de sus estrategias comerciales, que podrían ser utilizadas en su perjuicio por otras Autoridades Portuarias o por usuarios. También, se supervisan procesos relativos al patrimonio de la Autoridad Portuaria de A Coruña (posibles enajenaciones de bienes desafectados de usos públicos), información que precisa la reserva debida. Con relación a la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información pública contemplados en el artículo 14 LTAIBG cabe recordar, en primer lugar, el Criterio Interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio , elaborado en virtud de las competencias otorgadas por el artículo 38.2 a) de aquella ley, en el que, en síntesis, se considera que (a) los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación con los contenidos; (b) su aplicación no será, en ningún caso, automática, por el contrario, deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio concreto, definido y evaluable –test del daño-, no pudiendo afectar o ser relevante para un determinado ámbito material; y, finalmente (c) su aplicación ha de ser justificada y proporcional, atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso –test del interés público-. Asimismo, ha de traerse a colación la ya consolidada doctrina jurisprudencial sobre la aplicación de los límites de referencia. A estos efectos, cabe comenzar recordando la cualidad del carácter restrictivo de su aplicación resaltada en la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017 , en los siguientes términos, "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información (…) https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/criterios.html Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley;” Doctrina que el Tribunal Supremo complementó en la Sentencia nº 748/2020, de 11 de junio de 2020, recaída en el recurso de casación 577/2019 al afirmar que “la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida.” Y, con la doctrina la relativa a cómo ha de llevarse a cabo la aplicación del test del daño y del interés público al caso concreto. Así, a mero título de ejemplo, en la Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid, dictada en el PO 57/2015 se afirma que, “En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad" […] “La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, (…)”. Por último, en la Sentencia nº 85/2016, de 14 de junio de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Madrid, dictada en el PO 43/2015, se reitera la doctrina anterior al afirmar que, “la finalidad, principio y filosofía que impregna la reseñada Ley, es un acceso amplio a la información pública; y los límites a tal acceso han de motivarse, interpretarse y aplicarse de modo razonado, restrictivo y aquilatado a tenor del llamado, test de daño; a la luz de la determinación del perjuicio que el acceso a determinada información puede producir sobre el interés que se pretende salvaguardar con la limitación”. 5. Teniendo en cuenta la formulación amplia de la regulación legal del derecho de acceso a la información, que obliga a una interpretación restrictiva , según ha apreciado la jurisprudencia acabada de reseñar, de las limitaciones al mismo contempladas en el artículo 14.1 de la LTAIBG, en el presente caso, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/recursos jurisprudencia/Recursos AGE/2015/4 RTVE 2.html puede apreciarse, razonablemente, que no estaríamos en presencia de un supuesto en el que facilitar la información requerida suponga, como alega la Administración, un perjuicio ni para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, ni los intereses económicos y comerciales, ni la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. Hay que partir del hecho de que lo que las Actas van a reflejar coincide con el objeto de la Comisión de Seguimiento, que recordemos es revisar y controlar el cumplimiento por parte de los órganos de gestión de la Autoridad Portuaria de A Coruña de los acuerdos contenidos en el Convenio de Normalización Financiera del Puerto de A Coruña, incluso asumiendo aquellas funciones que se consideren precisas para la consecución del objetivo marcado. Circunstancia que reconoce expresamente Puertos del Estado que argumenta que Conceder el acceso a las Actas de la Comisión de Seguimiento, que son la expresión del ejercicio de sus funciones de vigilancia y control. Pero a nuestro parecer no se justifica que perturbe la efectividad y la confidencialidad de esas funciones ni que la información podría utilizarse en detrimento de la eficacia de la propia actividad de vigilancia y de su finalidad, porque esa actividad de vigilancia parte de la concesión de un crédito o préstamo, condicionado al cumplimiento de unos requisitos -así como la estrategia y acciones exigidas para lograr la estabilidad financiera de la Autoridad Portuaria firmante, estableciendo para ello los mecanismos de intervención necesarios para alcanzar dicho objetivo- y estas condiciones predeterminadas son las que vigila la Comisión de Seguimiento y las que se reflejan en las Actas. Por lo que, cabe concluir que la información no es confidencial como argumenta Puertos del Estado, precisamente porque la razón de ser de la Comisión de Seguimiento, reiteramos, es esa vigilancia de las condiciones y requisitos del préstamo, y la estrategia y acciones exigidas para lograr la estabilidad financiera de la Autoridad Portuaria, que están predeterminadas y son conocidas, y, que si no se cumplieran permitirían actuaciones correctivas de subsanación. Por último, hay que señalar que este Consejo de Transparencia no comparte la conclusión de Puertos del Estado al denegar con carácter general el acceso a las actas solicitadas debido a que las estrategias comerciales que se reflejan en ellas podrían ser utilizadas en su perjuicio por otras Autoridades Portuarias o por usuarios. Nuestro Tribunal Supremo se ha pronunciado recientemente sobre solicitudes de acceso a Actas de Consejos de Administración –y por tanto, de órganos de administración colegiados- en su Sentencia 235/2021, de 19 de febrero, dictada en el recurso de casación 1866/2020, en cuyo Fundamento Jurídico CUARTO, in fine, sostiene que Por otra parte, el hecho de que en las reuniones del consejo de administración de la autoridad portuaria se aborden cuestiones relativas a la gestión presente y futura del puerto y las estrategias comerciales del mismo (lo que se denomina "informe de gestión") no constituye un inconveniente a la publicidad de las actas, pues con independencia de que no es necesario que el acta refleje los extremos tratados en este punto con tal grado de detalle que ponga en peligro actuaciones futuras, aun en la hipótesis de que el mero conocimiento de determinados extremos tratados pudiera resultar peligroso para la futura actividad empresarial del puerto, la propia Ley de Transparencia permite limitar total o parcialmente (art. 16) la información que se proporciona cuando se pueda poner en peligro los intereses económicos y comerciales (art. 14.h), sin que en este caso haya resultado acreditado este extremo. Por tanto, la ausencia de justificación suficiente de la aplicación de los límites que nuestro Tribunal Supremo exige, ha de llevar a este Consejo a no apreciar su concurrencia en el presente caso dado que ello no conciliaría con la configuración legal del derecho de acceder a una información de indudable interés público por cuanto sirve a las finalidades de conocer “cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones” a las que responde la LTAIBG según se proclama en su Preámbulo, ya que en el presente supuesto se trata de actuaciones relacionadas con la concesión de un préstamo por parte de Puertos del Estado para completar la financiación de las obras del nuevo puerto en Punta Langosteira. Y, en el caso de que en las actas de estas sesiones de la Comisión de seguimiento del Convenio contengan información de tal grado de detalle relativa a la gestión y estrategias comerciales de la Autoridad Portuaria que puedan perjudicar sus intereses económicos y comerciales, se deberá, conforme a lo establecido en el artículo 16 de la LTAIBG, conceder el acceso parcial a las mismas, eliminando las menciones que la Administración considere que afectan al límite contemplado en el artículo 14. 1.h) de la citada Ley. En virtud de los razonamientos expresados, la presente reclamación debe ser estimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por , con entrada el 19 de junio de 2021, frente a la resolución de 17 de junio de 2021 de PUERTOS DEL ESTADO (MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA). SEGUNDO: INSTAR a PUERTOS DEL ESTADO (MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA) a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: - 2.- Actas de las sesiones celebradas en los ejercicios 2019 y 2020 de la Comisión de seguimiento del Convenio de Normalización Financiera, asociado al préstamo otorgado por En el caso de que parte del contenido de las citadas actas afecte a los intereses económicos y comerciales se deberá conceder el acceso parcial a las mismas, conforme a lo establecido en el artículo 16 LTAIBG. TERCERO: INSTAR a PUERTOS DEL ESTADO (MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA) a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez