Solicitud de autorizaciones administrativas para cultivo y comercialización de estupefacientes y cannabis

RESOLUCIÓN

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 15 de septiembre de 2017 solicitó a la AGENCIA ESPAÑOLA DE MEDICAMENTOS Y PRODUCTOS SANITARIOS (en adelante AEMPS), entidad adscrita al MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD, en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG), la siguiente información:

• - Cuantas autorizaciones administrativas para el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de estupefacientes, ha concedido la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios; así como a qué personas físicas o jurídicas les ha sido concedidas, al amparo de la Orden de 7 de mayo de 1963, sobre cultivo y recolección destinadas a la producción de estupefacientes; u otra normativa de aplicación.
• - En relación con lo anterior y en especial referencia para el Cánnabis, cuántas autorizaciones administrativas para el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de Cánnabis, ha concedido la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios; así como a qué personas físicas o jurídicas les ha sido concedidas.
• -Cuál es exactamente el procedimiento y los requisitos necesarios para que se conceda la referida autorización administrativa para el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de cánnabis por parte de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios.

En consecuencia, se formula la siguiente petición:

• • Informe con las autorizaciones administrativas para el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de estupefacientes que ha concedido la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios; así como la relación de personas físicas o jurídicas a las que les ha sido concedida.
• • Informe con las autorizaciones administrativas para el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de cannabis, específicamente, que ha concedido la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios; así como la relación de personas físicas o jurídicas a las que les han sido concedidas.
• • Informe identificando exactamente el procedimiento a seguir y los requisitos necesarios para obtener la referida autorización administrativa para el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de cannabis por parte de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios.

2. El 20 de octubre de 2017, la AEMPS dictó Resolución por la que informaba al reclamante de lo siguiente:

• • Con fecha 20 de septiembre de 2017, esta solicitud se recibió en la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre para su resolución.
• • De acuerdo con la letra e) del apartado 1, del artículo 18, de la citada Ley 19/2013, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública cuando se trate de una información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.
• • Una vez analizada su solicitud, esta AEMPS considera que el acceso a la información incurre en el supuesto contemplado en el expositivo precedente, toda vez que, conforme al criterio interpretativo CI/007/2015 de 12 de noviembre de 2015, emitido por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la elaboración de esta información implicaría una acción de elaboración expresa para dar una respuesta a su solicitud.
• • A mayor abundamiento, se informa que la AEMPS no dispone de un documento en el conste dicha información por lo que elaborar dicha información implicaría, inexcusablemente, una acción de elaboración expresa, es decir, la confección de 3 informes para dar respuesta a su concreta solicitud que requieren la actuación del personal de la AEMPS con una dedicación de horas determinadas que culminen en la información que concretamente ha pedido.
• • Por otro lado, conviene informar que la información solicitada no se incluye entre lo que constituye en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, información de relevancia jurídica (artículo 7) e información económica, presupuestaria y estadística (artículo 8), que ha de dispensarse.
• • A mayor abundamiento, la Sentencia 63/2016, en Apelación, de la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 24/01/2017, razona que "El derecho a la información no puede confundirse con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. [...]."
• • Por otro lado, conviene recordar que la información ahora solicitada no se incluye entre lo que constituye en la Ley 39/2015 información económica que ha de dispensarse".
• • En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto anteriormente se inadmiten a trámite la solicitud de acceso identificada en el párrafo primero de esta resolución.

3. Con fecha de entrada 27 de noviembre de 2017, registrada en Correos el 20 de noviembre, presentó una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que denomina Recurso potestativo de Reposición, pero que se consideraría encuadrable dentro del supuesto amparado por el art. 24 de la LTAIBG, con el siguiente contenido:

• • Entendemos que nos encontramos ante una de las causas de anulabilidad de la resolución prevista en el artículo 48.1 de la LPACAP, en concreto: "Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder." Entendemos que se ha producido esta infracción en tanto que la resolución aquí recurrida justifica la inadmisión de la solicitud de información solicitada por esta parte, por incurrir en el supuesto del artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013.
• • Pues bien, ante todo cabe recordar que el derecho de acceso a la información pública se configura como un auténtico derecho público subjetivo, tal y como determina el artículo 12 de la Ley 19/2013.
• • Debe acompañarse, tal y como confirma la jurisprudencia, de una suficiente justificación de que el suministro de la información solicitada exige una labor previa de reelaboración, que en el caso que nos ocupa, aparte de sus alegaciones ninguna otra prueba se aporta en que se apoye la posición de la AEMPS. La información que se ha solicitado se encuentra en los propios registros de la AEMPS, ya que lo que se solicita es una mera lista de las autorizaciones administrativas (para cultivo/producción/importación/exportación, distribución y comercialización) que se han concedido, así como de los titulares de las mismas para el caso de estupefacientes en general; lo mismo para el caso del cannabis (por lo que se pide lo mismo pero reducido al cannabis); y por último que se especifique el procedimiento a seguir y los requisitos necesarios para obtener una de estas autorizaciones, algo que ya debe tener definido perfectamente AEMPS en tanto que ya ha concedido este tipo de autorizaciones administrativas. Así pues, nada de esto exige reelaboración, son registros o archivos que ya tiene la AEMPS (sería una grave temeridad que no fuese así ya que debe ejercer sus funciones de inspección y control) y que indique el procedimiento y requisitos que exige para la concesión de una autorización administrativa de este tipo.
• • En este sentido se debe examinar el contenido del Real Decreto 1275/2011, de 16 de septiembre, por el que se crea la Agencia estatal "Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios" y se aprueba su Estatuto; relativo a las competencias de la AEMPS. Visto esto, el argumento de que la información solicitada requiera de una reelaboración de la misma, no puede sostenerse en tanto que es una de las funciones de la AEMPS el mantenimiento y la actualización de un registro de las autorizaciones concedidas según dispone el propio artículo 7.3 de su propio Reglamento. Así pues, ya que existen tales registros no se puede apreciar que para su suministro sea necesaria una labor previa de reelaboración específica o someter a un tratamiento previo de la información con que se cuenta para obtener algo diferente de lo que se tiene, más allá de constatar las autorizaciones que se han concedido, a quien se ha concedido y desvelar el procedimiento y requisitos que se exige para su concesión.
• • Por todo lo expuesto anteriormente, al Consejo suplico: Que tenga por presentado este escrito y, en su virtud, por interpuesto recurso potestativo de reposición frente a la Resolución de la AEMPS, de 20 de octubre de 2017, y tras los trámites oportunos, estime el mismo, acordando que anule la resolución contra la que se interpone este recurso y sea reconocido mi derecho de acceso a la información en los términos expuestos en la solicitud inicialmente presentada.

4. El 28 de noviembre de 2017, se solicitó a la Reclamante que subsanara algunas deficiencias encontradas en su escrito de Reclamación. Subsanadas las mismas, se continuó con el procedimiento.

5. El 18 de diciembre de 2017, este Consejo de Transparencia remitió el expediente al MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD, para que pudiera realizar alegaciones que se considerasen oportunas. El 10 de enero de 2018, tuvieron entrada las alegaciones de la AEMPS y en ellas se indicaba lo siguiente:

• • En cuanto a las autorizaciones administrativas, esta AEMPS pone de manifiesto que la solicitante no requirió simplemente el acceso a una "mera lista" de las autorizaciones administrativas que se han concedido, tal y como afirma en sus alegaciones, sino a informes. Dado que la AEMPS no dispone de informes relativos a esas cuestiones, se procedió a inadmitir la solicitud por reelaboración, de acuerdo con lo establecido en la letra e) del apartado 1 del artículo 18 de la referida Ley 19/2013, así como en la jurisprudencia citada en la Resolución de octubre de 2017.
• • Por otro lado, y en cuanto a la conveniencia de otorgar el acceso a la lista de las autorizaciones solicitadas, es importante señalar que el legislador, atendiendo a la especial naturaleza de los productos en cuestión (estupefacientes) y a las necesarias medidas de seguridad que se deben mantener en el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de los mismos y al contrario de lo que sucede en el caso de otros productos como los medicamentos, no contempla que dichas autorizaciones se publiquen en registros de acceso público tras su concesión. Así, la AEMPS no divulga este tipo de información. En efecto, es importante tener en cuenta que se trata de autorizaciones relativas a estupefacientes, es decir, sustancias que por su potencial desvío al tráfico ilícito, se encuentran sometidas a un régimen de riguroso control administrativo. La divulgación de dicha información tendría un impacto negativo en la seguridad ya que con la revelación de esos datos existiría un riesgo real de sustracción de las mismas y su desvío al tráfico ilícito, con el consiguiente impacto negativo en la salud pública. Por ejemplo, haciendo pública la localización de los cultivos y de las instalaciones donde se custodian los estupefacientes, la cantidad de cultivos o sustancias que podrían hallarse en dichas localizaciones, entre otros, se facilita que las redes o mafias implicadas en el tráfico de estas sustancias las incluyan como objetivo como ya ha sucedido en el pasado con los numerosos robos sufridos por los almacenes de sustancias estupefacientes decomisadas en el tráfico ilícito de las Subdelegaciones y Delegaciones del Gobierno.
• • Con base en lo anterior, tras realizar la correspondiente ponderación de intereses, esta AEMPS considera que en virtud de la letra a) del apartado 1 del artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece que "El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: a) La seguridad nacional", se debe denegar el acceso a la lista de autorizaciones solicitada, debiendo prevalecer en este caso la seguridad necesaria en las actividades que se desarrollan con las sustancias estupefacientes.
• • En cuanto a la información relativa al procedimiento para la solicitud y requisitos para el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de cannabis, esta AEMPS informa de que no dispone de un documento público en el que se encuentre recogida la misma. Los datos que se solicitan para poder cultivar plantas medicinales con destino a la obtención de medicamentos, estupefacientes y psicótropos se establecen en Orden de 7 de mayo de 1963, sobre cultivo y recolección de plantas destinadas a la producción de estupefacientes, publicada en el Boletín Oficial del Estado. Dichas solicitudes deben tramitarse ante la AEMPS, como la solicitante manifiesta en su escrito de alegaciones, momento en el que dependiendo de cada caso concreto, se requerirá la documentación adicional que se considere pertinente en función de las circunstancias específicas.
• • De manera orientativa, a continuación se informa de la documentación y datos adicionales que se suelen solicitar para iniciar la evaluación de una solicitud de autorización de cultivo de Cannabis con fines terapéuticos, de nuevo, siempre sujeto a las particularidades que se puedan producir en cada caso concreto: o Origen de las semillas y/o plantas que proyectan cultivar. o Datos del propietario de la parcela donde se va a realizar el cultivo. El propietario de la parcela deberá firmar un documento de compromiso con la entidad concesionaria, comprometiéndose a entregar toda la cosecha a la misma. o Provincia donde está ubicada la parcela e infraestructura de las instalaciones donde se pretende llevar a cabo el cultivo. o Término municipal. o Número de hectáreas a cultivar. o Datos relativos a las previsiones de producción, el destino de la misma, la destrucción de excedentes, y demás datos que pueda aportar relativos al proyecto. o Información sobre las medidas de seguridad previstas en las parcelas de los cultivos y plan de implementación de las mismas. o Certificados de idoneidad de cultivo de Cannabis en las parcelas de la provincia en la que se ejecuten los mismos, emitidas por sus correspondiente Delegación Provincial de Agricultura.
• • Por otra parte, no es posible autorizar el cultivo de plantas incluidas en la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes si previamente no se designa un fabricante autorizado al que se entregará la cosecha y que se encargara del tratamiento para su transformación, según lo previsto en el artículo séptimo de la Ley 17/1967, de 8 de abril, por la que se actualizan las normas vigentes sobre estupefacientes, y adaptándolas a lo establecido en la Convención de 1961 de las Naciones Unidas, por lo que la solicitante deberá facilitar información relativa al fabricante autorizado al que se entregará la cosecha y que se encargará del tratamiento para su transformación.
• • Por otra parte, para solicitar una Resolución de autorización de cultivos de plantas que puedan destinarse a la fabricación de medicamentos estupefacientes y psicótropos, la AEMPS tiene asignadas unas tasas que se especifican en el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios.
• • En cuanto a la información relativa al procedimiento a seguir y los requisitos necesarios para obtener la referida autorización administrativa para el cultivo, producción, fabricación, se proporciona la información en los apartados precedentes.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

3. En primer lugar, debe analizarse la tipología de información que se solicita al objeto de determinar qué organismo puede disponer de ella. El Real Decreto 2829/1977, de 6 de octubre por el que se regulan las sustancias y preparados medicinales psicotrópicos, así como la fiscalización e inspección de su fabricación, distribución, prescripción y dispensación, señala en su artículo segundo:

Uno. Quedan prohibidos, incluso a los efectos de la Ley de Contrabando, el uso, la fabricación, importación, exportación, tránsito, comercio, distribución y tenencia, así como la inclusión en todo preparado de las sustancias incluidas en la Lista I. Dos. No obstante, sí se pretendiera utilizar las sustancias de dicha Lista I para fines científicos, se habrá de solicitar concretada y detalladamente, en su caso, de la Dirección General de Ordenación Farmacéutica, la cual, cuando lo estime oportuno, dará autorización para ello, especificando las normas de control procedentes.

Por su parte, el artículo sexto se pronuncia en los siguientes términos:

Uno. Las personas naturales o jurídicas que se dediquen o pretendan dedicarse a la fabricación de cualquier sustancia consignada en las Listas II, III y IV del anexo uno deberán estar autorizadas e inscritas -así como su Director Técnico responsable-, para la continuación o, previamente, para el comienzo de dicha fabricación en un registro que a tal efecto se establecerá en los correspondientes servicios farmacéuticos de Control de estupefacientes y psicotrópicos de la Dirección General de Ordenación Farmacéutica. Las autorizaciones a que se refiere este artículo no afectarán a las que correspondan al Ministerio de Industria y Energía.

Por otro lado, la AEMPS, como Agencia Estatal adscrita al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, tiene las siguientes competencias (ex artículo 7 del Real Decreto 1275/2011, de 16 de septiembre, por el que se crea la "Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios" y se aprueba su Estatuto):

• 3. Realizar la inscripción de autorizaciones y el mantenimiento y actualización de las mismas en el Registro de Medicamentos, así como asignar el Código Nacional a los medicamentos de uso humano y veterinario. Asimismo se procederá, de oficio, a la incorporación al Registro de Medicamentos de las autorizaciones otorgadas por la Comisión Europea conforme al Reglamento (CE) n. 726/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, por el que se establecen procedimientos comunitarios para la autorización y el control de los medicamentos de uso humano y veterinario y por el que se crea la Agencia Europea de Medicamentos, y de las incidencias con trascendencia jurídica derivadas de las mismas.
• 11. Elaborar informes de utilidad terapéutica de los medicamentos, en el marco del artículo 90.3 de la Ley 29/2006, de 26 de julio, o a solicitud de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios.
• 26. Desarrollar las funciones de control en materia de medicamentos y otros productos del ámbito de competencia de la Agencia incluyendo las relativas a ilegales o falsificados.
• 27. Desarrollar las funciones y responsabilidades estatales de inspección y control en materia de tráfico y uso lícitos de estupefacientes y sustancias psicotrópicas.

4. Asimismo, dentro de las tasas por la realización de trámites que cobra la AEMPS y que figura en la propia página web de la entidad, figura la siguiente:

6. 08 Resolución de autorización de cultivos de plantas que puedan destinarse a la fabricación de medicamentos, estupefacientes y psicótropos

Igualmente, en la sede electrónica de la AEMPS se puede acceder a:

Procedimiento para la Autorización de Importación de Sustancias Estupefacientes y/o Psicotrópicas Sujetas a Fiscalización

Procedimiento para la Autorización de Exportación de Sustancias Estupefacientes y/o Psicotrópicas Sujetas a Fiscalización

Por otro lado, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha tenido acceso a la respuesta proporcionada por la AEMPS, el pasado 12 de diciembre de 2017, a diversas preguntas escritas formuladas en el Congreso de los Diputados.

El literal de la respuesta es el siguiente:

"La Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS) del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, hasta el momento, ha concedido autorización para el cultivo de Cannabis con un contenido superior al 0,2% de tetrahidrocannabinol (THC) con fines terapéuticos a DJT Plants Spain S.L. y Alcaliber, S.A. La AEMPS ha emitido varias autorizaciones para cultivar Cannabis con un contenido de más del 0,2% de THC con fines de investigación. Se han concedido autorizaciones a Phytoplant, Universidad Politécnica de Valencia, CIJA Preservation, S.L. y DJT Plants Spain, S.L. Las autorizaciones de cultivo de Cannabis se renuevan anualmente. En el momento de la renovación, o en cualquier momento, a petición de la AEMPS, las entidades deben enviar, para su valoración, una memoria de las actividades realizadas, facilitando todos los datos relacionados con el proyecto autorizado. Asimismo, las entidades autorizadas deben llevar un libro de contabilidad de los cultivos de Cannabis y de los productos obtenidos, así como, en su caso, de la destrucción de los mismos, que deberán conservar en sus instalaciones durante al menos 2 años desde la fecha de la última anotación. Hasta el momento, se han obtenido resultados relativos a la obtención de nuevas variedades de Cannabis. En principio, AEMPS no tiene previsto publicar datos de producción ni estadísticos, al igual que nunca se han publicado los datos de producción de los cultivos de otras plantas destinadas a la obtención de estupefacientes. Sin embargo, cuando se solicitan estos datos por los medios de comunicación, la AEMPS informa de ellos, guardando los aspectos de confidencialidad necesarios. La AEMPS ha autorizado el cultivo de aproximadamente 20.000 hectáreas de plantas de Cannabis con fines de investigación, empleando variedades de Cannabis con un contenido inferior al 0,2% de THC. Esta autorización está pendiente de renovación. En lo que se refiere a las licencias de cultivo y utilización de Cannabis en España, desde el año 2011 hasta el 2016 se han recibido en la AEMPS aproximadamente 160 solicitudes de autorización de cultivo de Cannabis. Seis de éstas han recibido autorización por parte de la AEMPS. Los requisitos, que la AEMPS determina para poder conceder a una entidad autorización de cultivo de Cannabis con fines terapéuticos, son los establecidos en la legislación vigente, y por tanto deben cumplirlos todos los solicitantes. Los requisitos y actuaciones requeridos para autorizar cultivos de plantas para la producción de estupefacientes, caso del Cannabis, son los establecidos en la Ley 17/1967, de 8 de abril, por la que se actualizan las normas vigentes sobre estupefacientes, adaptándolas a lo establecido en la Convención de 1961 de las Naciones Unidas, y la Orden de 7 de mayo de 1963 por la que se dictan normas para el cultivo de las plantas medicinales relacionadas con los estupefacientes. Esta legislación se puede encontrar en la web de la AEMPS. Los solicitantes deberán acreditar el origen lícito de las semillas y/o esquejes utilizados en los cultivos, tal y como se recoge en la Resolución 5/2015 de la Comisión de Estupefacientes relativa a los aspectos relacionados con la utilización de semillas de cannabis con fines ilícitos. Además, se aplica lo establecido en los puntos 218 y siguientes del Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente a 2014:"

5. En atención a lo indicado anteriormente, pueden alcanzarse las siguientes conclusiones:

• • La AEMPS es competente para otorgar autorizaciones para el cultivo, producción, importación, exportación, distribución y comercialización de estupefacientes sujetos a fiscalización.
• • La AEMPS dispone de los datos de autorizaciones segregadas por tipo de sustancia. Así, por ejemplo, al menos en lo relativo a las autorizaciones de cannabis, dispone de los datos relativos a autorizaciones solicitadas y autorizaciones concedidas.
• • Aunque se afirma que no tiene previsto publicar datos de producción ni estadísticos, al igual que nunca se han publicado los datos de producción de los cultivos de otras plantas destinadas a la obtención de estupefacientes, no niega que disponga de ellos. De hecho, se afirma que cuando se solicitan estos datos por los medios de comunicación, la AEMPS informa de ellos, guardando los aspectos de confidencialidad necesarios.
• • La solicitud no se refiere a datos de producción o estadísticos, sino a número de autorizaciones concedidas así como las personas físicas o jurídicas que reciben la autorización. Dicha información también está en poder de la AEMPS y la proporciona cuando es requerida para ello.

6. En cuanto al motivo para la denegación de la información, efectivamente, la LTAIBG señala en su artículo 18.1 e) que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. Esta causa de inadmisión, invocada expresamente por la Administración, debe ser interpretada conforme al Criterio Interpretativo CI/007/2015 de 12 de noviembre de 2015, elaborado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las competencias legalmente conferidas por el art. 38.2 a) de la LTAIBG, que se resume a continuación:

• • En primer lugar, es preciso señalar que el artículo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicables al caso concreto.
• • En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración.
• • Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información".

Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

7. La mencionada causa de inadmisión también ha sido analizada por los Tribunales de Justicia, que se han pronunciado en el siguiente sentido:

• • Sentencia n° 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo de Madrid y Sentencia en Apelación n° 47/2016, de 7 de noviembre de 2016, de la Audiencia Nacional: "La interpretación del art. 18.1. e) de la Ley 19/2013 ha de hacerse atendiendo a que en ella se configura el derecho de acceso a la información pública como un auténtico derecho público subjetivo, al establecer que "Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley" (Artículo 12), y a la Exposición de Motivos, conforme a la cual "el capítulo III (donde se insertan ambos preceptos, arts. 12 y 18 de la ley) configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información -derivado de lo dispuesto en la Constitución Española-o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad". ( ... ) Al margen de disquisiciones sobre el concepto de la reelaboración de información que no influyen en el presente caso, donde no se impugnan los criterios interpretativos fijados por el CTBG, la recurrente no ha justificado que el suministro de la información solicitada exija una labor previa de reelaboración, pues aparte de sus alegaciones ninguna otra prueba se allega que soporte su posición."
• • La Sentencia 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo n° 6 de Madrid, razona que "El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que esta ya disponible, lo es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía".
• • Y la Sentencia 63/2016, dictada en Apelación, de la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional señala que "El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 e) permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia"( ... )
• • Finalmente, debe recordarse también lo indicado por el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación n° 75/2017, "Cualquier pronunciamiento sobre las "causas de inadmisión" que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1.c) de dicho artículo (que se refiere a solicitudes "relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración") debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." ( ... ) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".( ... ) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información. ( ... )

8. A la vista de estos criterios, este Consejo de Transparencia entiende que no resulta de aplicación al presente caso la causa de inadmisión invocada, por los siguientes motivos:

• • Ha quedado acreditado que la AEMPS es competente para tramitar las autorizaciones por las que se interesa la reclamante, por lo que dispone de los datos sobre el número de autorizaciones que han sido concedidas. Asimismo, dispone de esta información desagregada por tipo de sustancia, y, en concreto, cannabis, que es por la que se interesa la solicitante.
• • La LTAIBG reconoce en su art. 13 el derecho a acceder a información pública entendida como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Es decir, no se reconoce el derecho a acceder a únicamente a un documento como parece que pretende la AEMPS, sino a información.
• • En el caso que nos ocupa, la solicitante quiere conocer datos (cuántas autorizaciones) e información (los titulares de las mismas) que afectan al cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de estupefacientes, todos ellos relacionados con la función de control en la materia que se encomienda a la AEMPS.
• • En relación con lo anterior, y dado el tipo de información que se solicita, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno entiende que la misma entronca directamente con la ratio iuris de la LTAIBG, concretamente, el conocimiento por parte de los ciudadanos del ejercicio de las funciones que tienen encomendadas los Organismos Públicos así como la rendición de cuentas por las decisiones que se adoptan.

No obstante lo anterior, debe recordarse que la solicitud también se interesa por los datos de las personas físicas que hubiesen recibido la autorización. Entiende este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que, en este caso, estaríamos ante un supuesto de ponderación entre la garantía del derecho a la protección de datos de las personas físicas (únicas titulares del derecho según la definición de dato personal del art. 3 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, LOPD) interesadas, por un lado, y el interés público en que se conozca la información. A nuestro juicio, en este caso debería prevalecer el derecho a la protección de datos de los titulares de autorizaciones personas físicas por cuanto puede entenderse que su conocimiento no resulta relevante al interés públicos mientras que sí podría implicar un grave perjuicio a su derecho a la protección de datos. A este respecto, debe recordarse que el apartado 4 del art. 15 de la LTAIBG señala que No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo se impida la identificación de las personas afectadas.

9. Por otro lado, la AEMPS, si bien en el trámite de alegaciones concedido con ocasión de la tramitación de la presente reclamación, considera también de aplicación el art. 14.1 a) de la LTAIBG, es decir, el límite de acceso a la información relativo al perjuicio a la Seguridad Nacional derivado del acceso a lo solicitado. En concreto, los argumentos para defender la aplicación de dicho límite se centran en que En efecto, es importante tener en cuenta que se trata de autorizaciones relativas a estupefacientes, es decir, sustancias que por su potencial desvío al tráfico ilícito, se encuentran sometidas a un régimen de riguroso control administrativo. La divulgación de dicha información tendría un impacto negativo en la seguridad ya que con la revelación de esos datos existiría un riesgo real de sustracción de las mismas y su desvío al tráfico ilícito, con el consiguiente impacto negativo en la salud pública. Por ejemplo, haciendo pública la localización de los cultivos y de las instalaciones donde se custodian los estupefacientes, la cantidad de cultivos o sustancias que podrían hallarse en dichas localizaciones, entre otros, se facilita que las redes o mafias implicadas en el tráfico de estas sustancias las incluyan como objetivo como ya ha sucedido en el pasado con los numerosos robos sufridos por los almacenes de sustancias estupefacientes decomisadas en el tráfico ilícito de las Subdelegaciones y Delegaciones del Gobierno.

Respecto de la aplicación de los límites al acceso, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno adoptó el criterio interpretativo n° 2 de 2015, en el que se señala lo siguiente:

Los límites a que se refiere el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con la literalidad del texto del número 1 del mismo, "podrán" ser aplicados. De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos. La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público).

Por su parte, los Tribunales de Justicia se han pronunciado al respecto en los siguientes términos:

• • Sentencia n° 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n°6 de Madrid, dictada en el PO 57/2015 "( ... ) Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información -derivado de lo dispuesto en la Constitución Española-o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad". "La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, ( ... ). En el supuesto litigioso se exige que se acredite que el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales.
• • La Sentencia de 7 de noviembre de 2016 dictada en el recurso de apelación presentado frente a la sentencia de instancia indicada previamente, la Audiencia Nacional expresamente señaló que "Y si concurre alguno de los límites del art. 14 reseñado deberá de acreditarlo"
• • Sentencia n° 85/2016, de 14 de junio de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n°5 de Madrid, dictada en el PO 43/2015: "Pues bien, a la hora de interpretar tal precepto -14.1 b-), hemos de tener presente que, la citada Ley, en su Preámbulo, expresamente afirma que la misma configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública y que dicho derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos". "Así, la finalidad, principio y filosofía que impregna la reseñada Ley, es un acceso amplio a la información pública; y los límites a tal acceso han de motivarse, interpretarse y aplicarse de modo razonado, restrictivo y aquilatado a tenor del llamado, test de daño; a la luz de la determinación del perjuicio que el acceso a determinada información puede producir sobre el interés que se pretende salvaguardar con la limitación".
• • Sentencia n° 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n°2 de Madrid, dictada en el P038/2016 "El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Además las Administraciones Públicas se financian con fondos procedentes de los contribuyentes y su misión principal consiste en servir a los ciudadanos por lo que toda la información que generan y poseen pertenece a la ciudadanía. Pueden distinguirse dos aspectos en cuanto al derecho al acceso a la información: Transparencia proactiva, como aquella obligación de los organismos públicos de publicar y dar a conocer la información sobre sus actividades, presupuestos y políticas y la Transparencia reactiva: Es el derecho de los ciudadanos de solicitar a los funcionarios públicos cualquier tipo de información de y el derecho a recibir una respuesta documentada y satisfactoria". "Las diferentes y numerosas menciones a este derecho coinciden en resaltar la creciente importancia que está cobrando, ya que el mismo supone una herramienta indispensable para adquirir aquellos conocimientos que permiten controlar la actuación de los gobiernos y prevenir y luchar contra la corrupción así como contrarrestar la violación de derechos. De estos preceptos se desprende que el derecho de acceso a la información debe ser destacado como un valor intrínseco al concepto de democracia."
• • Sentencia n° 98/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n°11 de Madrid, dictada en el PO 49/2016 "La ley consagra pues la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14, causas que constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia han de ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto ( ... )".
• • Finalmente, ya mencionada sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017 dictada en el Recurso de Casación n° 75/2017 indica lo siguiente: ( ... ) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".( ... ) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. ( ... ) Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley; de manera que limitación prevista en el artículo 14.1.b) de la Ley 19/2013 no opera cuando quien la invoca no justifica que facilitar la información solicitada puede suponer perjuicio para los intereses económicos y comerciales.

10. A juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha quedado acreditado, no sólo que la AEMPS dispone de la información y puede proporcionarla, sino que lo ha hecho en respuesta a preguntas escritas formuladas por Diputados que, no debe olvidarse, son objeto de publicación y que, por lo tanto, son accesibles en una sencilla búsqueda en Internet. En este caso, en contraposición a esa publicación activa, nos encontramos ante el ejercicio del derecho de acceso a la información, de forma individual, por parte de un concreto solicitante. Por ello, y dado que no se ha considerado que exista un perjuicio a la Seguridad Nacional en la respuesta que ha sido proporcionada y que se ha mencionado en fundamentos jurídicos precedentes de esta resolución, no puede considerarse a nuestro juicio debidamente argumentado su alegación en el caso que nos ocupa.

11. Asimismo, se considera que debe hacerse una apreciación respecto a lo indicado por la AEMPS en el sentido de que la información solicitada no se incluye entre lo que constituye en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, información de relevancia jurídica (artículo 7) e información económica, presupuestaria y estadística (artículo 8), que ha de dispensarse. Así, y como ha indicado ya en ocasiones anteriores este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en relación con la publicidad activa y el derecho de acceso si bien estamos ante una información que entraría dentro de las obligaciones de publicidad activa, debe recordarse que mediante una solicitud de acceso se puede solicitar la información de la que disponga algunos de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la norma( ... ),

Por su parte, la Sentencia de la sección séptima de la Audiencia Nacional de 3 de mayo de 2017 dictada en el recurso de apelación n° 16/2017: " Y lo expuesto es indiferente del reconocimiento que hace la sentencia al hecho de que la mencionada información pueda obtenerse por vía de acceso directo, pues una y otra forma de obtención de información, -publicidad activa y publicidad pasiva-, previstas en la Ley en capítulos distintos no tienen por qué tener los mismos contenidos, refiriéndose, en todo caso, una y otra a los sujetos incluidos en el art. 2 de dicha ley, como tampoco distingue en este sentido el legislador respecto de una y otra publicidad por el ente de que se trate"

Es decir, nos encontramos, por un lado, ante obligaciones de publicidad activa o de publicación de oficio de determinada información y, por otro lado, de la posibilidad de ejercer el derecho de acceso a la información que bien puede venir referido a información que debiera estar publicada pero no lo está, a información que ya se encuentra publicada (por lo que la resolución podría remitirse directamente a esta publicación según dispone el art. 22.3 de la LTAIBG) o a información diferente a la que debe ser objeto de publicación de oficio y que se encuadra en el concepto de información pública del art. 13 de la LTAIBG antes reproducido.

12. Finalmente, y respecto de la tercera parte de la solicitud, esto es, la información sobre el procedimiento y los requisitos necesarios para que se conceda la referida autorización administrativa para el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de cánnabis por parte de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, podemos entender que se le ha proporcionado respuesta por la AEMPS, si bien en el trámite de alegaciones y, por lo tanto, como consecuencia de la presente reclamación. Por ello, se recuerda la importancia de responder debidamente a los solicitantes de acceso a la información de tal manera que se pueda proteger y garantiza debidamente un derecho de anclaje constitucional y merecedor de un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta según se pronuncia el propio Preámbulo de la LTAIBG.

13. Como conclusión, por todos los argumentos desarrollados previamente, entiende este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que la presente reclamación debe ser estimada debiendo proporcionarse a la solicitante la siguiente información que se proporcione, tal y como se ha indicado previamente, deberán eliminarse los datos relativos a personas físicas titulares de la autorización conforme a lo señalado en el fundamento jurídico n° 8 in fine de la presente resolución. Deberá proporcionarse la información de la que disponga la AEMPS desde el momento de su creación o de la asunción de las competencias de autorización en esta materia.

• - Cuantas autorizaciones administrativas para el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de estupefacientes, ha concedido la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios: así como a qué personas jurídicas les ha sido concedida, al amparo de la Orden de 7 de mayo de 1963, sobre cultivo y recolección destinadas a la producción de estupefacientes; u otra normativa de aplicación.
• - En relación con lo anterior y en especial referencia para el Cánnabis cuántas autorizaciones administrativas para el cultivo, producción, fabricación, importación, exportación, distribución y comercialización de Cánnabis, ha concedido la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios; así como a qué personas jurídicas les ha sido concedida.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la Reclamación presentada por el reclamante con entrada el 27 de noviembre de 2017, contra la Resolución de la AGENCIA ESPAÑOLA DE MEDICAMENTOS Y PRODUCTOS SANITARIOS, entidad adscrita al MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD, de fecha 20 de octubre de 2017.

SEGUNDO: INSTAR a la AGENCIA ESPAÑOLA DE MEDICAMENTOS Y PRODUCTOS SANITARIOS a que, en el plazo máximo de 15 días hábiles, facilite al interesado la información solicitada y referenciada en el fundamento jurídico 13 de la presente Resolución.

TERCERO: INSTAR a la AGENCIA ESPAÑOLA DE MEDICAMENTOS Y PRODUCTOS SANITARIOS a que, en el mismo plazo máximo de 15 días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la Reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, e), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG

P.V. (Art. 10 del R.O. 919/2014)

EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO

Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda