Acceso a información sobre la programación de películas y documentales en trenes de Larga Distancia

ANTECEDENTES

PRESIDENCIA

RESOLUCIÓN
S/REF: 001-007209
N/REF: R/0377/2016
FECHA: 15 de noviembre de 2016
ASUNTO: Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

En respuesta a la Reclamación presentada por, con entrada el 16 de agosto de 2016, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, presentó, mediante escrito de fecha 13 de junio de 2016, solicitud de acceso a la información, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), dirigida a la Entidad Pública Empresarial RENFE-OPERADORA, adscrita al MINISTERIO DE FOMENTO, en la que solicitaba información relativa a cada una de las películas o documentales proyectados en los trenes de Larga Distancia, desglosada por:
   • Título de la película o documental proyectado
   • Fecha de adquisición de la película o documental
   • Coste del canon pagado por la proyección de las diferentes películas o documentales.
   • Empresa a la que se paga la proyección de la película o documental.
   • Periodo de proyección y trayecto en el que ha sido proyectado.
   Solicito dichos datos desde el año que tengan disponible. Si dichos datos los tienen en una serie histórica, solicito dichos datos desglosados para cada uno de los años que dispongan. Pueden acotar la base de datos al periodo 2005-2015. En caso de que la información no se encuentre tal y como pido en esta solicitud, me gustaría que se me entregue tal y como consta en los servicios públicos, para evitar así cualquier acción previa de reelaboración.
2. El 3 de agosto de 2016, la Entidad Pública Empresarial RENFE-OPERADORA, dictó Resolución comunicando a que no procede conceder el acceso al que se refiere la solicitud, dándole traslado de la siguiente información:
   • En primer lugar, el artículo 18.1 letra c) de la Ley, contempla como causa de inadmisión a trámite, la solicitud "relativa a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración". En el caso que nos ocupa, RENFE VIAJEROS, S.A. no dispone de dicha información. A mayor abundamiento, las películas y documentales que se ofrecen a los viajeros los sirve un contratista al que RENFE VIAJEROS, S.A. adjudica la prestación de este servicio, y que es quien se encarga de la selección, contratación y liquidación de los gastos que origina el mismo.
   • En segundo lugar, facilitar los títulos de las películas y documentales proyectados, así como su coste y el momento y lugar de proyección, pondría en manos de la competencia el resultado de un trabajo muy valioso que se podría utilizar sin coste alguno, siendo de aplicación el límite del artículo 14.1 h) de la Ley 19/2013.
3. El 16 de agosto de 2016, interpuso Reclamación ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en la que manifestaba, en resumen, lo siguiente:
   • Considero que la petición no vulnera el límite establecido por el artículo 18.1. c). ya que Renfe Operadora ofrece cada mes la programación en su web. En la respuesta, afirman no tener los datos cuando, como se ve en el link superior, lo publican en su propia web.
   • Además, en la respuesta no justifican las razones por las que se aplica la reelaboración como se indica en el Criterio Interpretativo de 12 de noviembre de 2015, simplemente se cita el artículo 18.1. c). Al contar con los datos, el tratamiento de los mismos sería mínimo.
4. El 16 de agosto este Consejo de Transparencia requirió a para que subsanase, en un plazo de 10 días, algunas deficiencias observadas en su escrito de Reclamación. Efectuadas las subsanaciones solicitadas, se continuó con la tramitación del procedimiento.
5. El 05 de septiembre de 2016, el Consejo de Transparencia remitió la documentación obrante en el expediente a la Entidad Pública Empresarial RENFE OPERADORA, adscrita al MINISTERIO DE FOMENTO, para que formulara las alegaciones que considerase oportunas. El 20 de septiembre de 2016, RENFE-OPERADORA presentó escrito manifestando lo siguiente:
   • La información solicitada no obra en poder de Renfe Viajeros por no haberla elaborado o adquirido en el ejercicio de sus funciones tal y como se ve a continuación: El servicio de entretenimiento de espacios audiovisuales a bordo de los trenes, objeto de la consulta, implica las siguientes actuaciones: realizar la programación, entendida esta como la selección de películas, adquisición de copias con sus correspondientes derechos de exhibición pública, realización de los gráficos de rotación de la programación y logística de distribución, de los contenido audiovisuales que componen la oferta de ocio de los trenes AVE-Larga distancia, actividades que, tal y como ya se ha señalado con anterioridad, no realiza en ningún caso Renfe Viajeros por tener dicho servicio contratado a otra empresa.
   • A continuación se señalan que empresas han venido prestando el citado servicio:
     • Comfersa hasta el 28/02/2014. Con fecha 16 de marzo de 2012, y publicado en el BOE del 24/03/2012, el Consejo de Ministros en el Plan de Reestructuración y Racionalización del Sector Publico Empresarial y fundacional estatal, en su orden HAP/593/2012, determina la supresión de COMFERSA, entre otras empresas públicas.
     • Telson Tres60, a partir del 01/03/2014 al 29/02/2016. CONTRATO Nº 4500017095: SERVICIO DE ENTRETENIMIENTO DE ESPACIOS AUDIOVISUALES A BORDO DE LOS TRENES AFECTADOS A LA DIRECCION GENERAL DE VIAJEROS DE RENFE VIAJEROS S.A.
     • Telefónica, desde el 01/03/2016, Contrato 4500021673/2015-INT-00019-001.00, contrato más general que incluye “DESARROLLO, IMPLANTACION Y GESTION DE LA PRESTACION DEL SERVICIO WIFI LLAVE EN MANO A BORDO DE LOS TRENES GESTIONADOS POR RENFE VIAJEROS Y EN ESTACIONES DE CERCANIAS, que en el punto 1, apartado 5, del Alcance en el pliego de condiciones particulares de la convocatoria de licitación señala que “el Adjudicatario, desde marzo de 2016, se hará cargo del servicio de entretenimiento a bordo de los trenes AV-LD recogidos en el Anexo I de la Especificación Técnica...”.
   • Respecto a los datos concretos que se solicitan, la situación en cuanto a disponibilidad de la información por parte de Renfe Viajeros, S.A. es la siguiente:
     1. Título de la película o documental proyectado. Con carácter mensual se publica en la página web de Renfe un listado con las películas que se van a proyectar ese mes, con sinopsis de la misma, que facilita el proveedor del servicio. En consecuencia, dicha información, al estar actualmente publicada en la web de Renfe, está plenamente accesible para cualquier interesado que desee consultarla. Cuestión distinta a lo anterior es el listado histórico de películas y documentales que se han ido emitiendo desde 2005, y que es el objeto de la solicitud inicial de acceso. A este respecto, es forzoso recordar que Renfe Viajeros, S.A. ni trata ni almacena una base de datos comprensiva de dicha información y, por tanto, no dispone de semejante listado. Como ya se ha indicado con anterioridad, la referida información obra en poder de diversos proveedores ajenos a Renfe. Por ello, si está realmente interesado en obtener dicha información, no debería dirigirse a Renfe-Operadora o Renfe Viajeros –que no disponen de ella-, sino a Comfersa, Telson o Telefónica, que son las empresas adjudicatarias del servicio desde 2005 hasta la actualidad.
     2. Fecha de adquisición de la película o documental, coste del canon pagado por la proyección de las diferentes películas o documentales y empresa a la que se paga la proyección de la película o documental. Tal y como se ha señalado con anterioridad, Renfe Viajeros ha contratado un servicio integral que engloba, a su vez, la prestación de otro tipo de servicios. De conformidad con lo acordado en el contrato, corresponde al proveedor de los servicios encargarse de todo lo que esté relacionado con la prestación del servicio y por tanto, es el proveedor el que se encarga de negociar los derechos de exhibición de una película o documental con la empresa distribuidora (no hay por tanto adquisición de la película o documental), de negociar con la distribuidora que ellos estimen oportuno, información que, en ningún caso facilita a Renfe Viajeros, puesto que lo que la empresa tiene contratado es la prestación del servicio como tal. A mayor abundamiento, en las facturas que se envían a Renfe Viajeros con carácter mensual, no existe tal grado de detalle y por tanto, tal y como hemos venido señalando, desconocemos dicha información y no tenemos forma de acceder a la misma.
     3. Periodo de proyección y trayecto en el que ha sido proyectado. Mensualmente, el proveedor facilita a Renfe unos cuadrantes con la rotación que tendrán las películas por servicio comercial, organizados por corredores, de modo que Renfe puede hacer el seguimiento del contrato. Se trata de 29 ficheros mensuales (que por 30 meses darían 870 ficheros), con diferentes formatos y que no tienen disposición de base de datos. Por estos motivos, consideramos que no es factible dar la información tal como pide el solicitante, pudiendo alegar la inadmisión de la cuestión por el artículo 18.1 c). Esta información no es de Renfe viajeros, sino que la reenvía el proveedor a título informativo empleando sus propios recursos y conocimientos. Por tanto, no se puede dar la información sin su consentimiento expreso.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a un eventual Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. La Ley 19/2013, de 19 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

3. En primer lugar, debe hacerse una consideración de tipo procedimental, relativa al plazo para responder a una solicitud de acceso a la información.

Tal y como dispone el artículo 20 de la LTAIBG, el plazo máximo para resolver una solicitud de acceso es de un mes, ampliable por otro más en casos debidamente justificados por el volumen o la complejidad de la información requerida.

En el presente caso, la solicitud de acceso a la información se realizó el día 13 de junio de 2016 y la Administración contestó el 3 de agosto de 2016, es decir, una vez transcurrido el plazo de un mes previsto para resolver, sin que conste causa que justifique esa demora.

Por lo tanto, en el presente caso, la Administración ha incumplido su deber de responder en plazo la solicitud de información recibida implicando, en consecuencia, una vulneración del derecho reconocido y garantizado por la LTAIBG.

4. En el presente caso la Administración deniega la información solicitada alegando, básicamente, que resulta de aplicación el artículo 18.1 c), el cual dispone que "Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración."

Sobre el concepto de reelaboración debe citarse el Criterio Interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre, que se resume a continuación:

• En primer lugar, es preciso señalar que el artículo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicables al caso concreto.
• En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración.
• Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información".

Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados en la Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión.

1. El primero sería la solicitud de "información voluminosa", que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo "volumen o complejidad" hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente: "Este plazo (1 mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante". No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración.
2. El segundo supuesto sería el que se refiere a la información que, por contener datos de carácter personal, debe ser "anonimizada" o disociada antes de ser suministrada al interesado o bien que, por afectar a alguno de los límites previstos en la norma, el acceso sólo deba proporcionarse respecto de parte de la información solicitada. Son los supuestos contemplados en los artículos 15.4 —que prevé la anonimización de la información, de modo que se impida la identificación de las personas afectadas— y 16 de la Ley 19/2013, que prevé el suministro de la información con omisión de aquella que esté afectada por algunos de los límites del artículo 14. En estos casos, y pese a suponer, implícitamente, un proceso específico de trabajo para proporcionar la información, ninguno de estos dos supuestos puede entenderse como reelaboración.
3. Puede ocurrir también que la información se encuentre en poder de varias unidades informantes que resultan responsables de su custodia pero su autor esté claramente definido. En este caso tampoco se trataría de un caso de reelaboración, operando el artículo 19.4 de la Ley 19/2013 que establece que: "Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso".
4. En sentido contrario, sí sería aplicable el concepto de reelaboración en aquellos supuestos en los que la Administración, teniendo solamente la información en un determinado formato, ésta no sea reutilizable en los términos que señale la Ley, debiendo en este caso ofrecerse la información en los formatos existentes. En este sentido, la Ley 19/2013, establece en su artículo 5.4 que la Administración debe establecer "los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada...". Esta recomendación que supone una buena práctica y que opera desde la entrada en vigor de la Ley, puede relacionarse con la situación actual de los documentos e informaciones archivadas que, en muchos casos fueron objeto de elaboración y archivo en formatos PDF y similares. En este caso, la petición de un formato concreto distinto al existente podría entenderse como reelaboración, cuando dicho formato no esté en poder de la Administración informante, en todo caso la extracción de la información en Excel o Word no entrarían en el supuesto de reelaboración.

En el caso que nos ocupa, la información que se solicita abarca el periodo comprendido entre 2005 y 2015 y actualmente no está en poder de la Administración, aunque en algún momento haya podido estarlo.

En efecto, respecto del título de la película o documental proyectado, tal y como sostiene la Administración, con carácter mensual se publica en la página web de Rende un listado con las películas que se van a proyectar ese mes, con sinopsis de la misma, que facilita el proveedor del servicio. Cuestión distinta a lo anterior es el listado histórico de películas y documentales que se han ido emitiendo desde 2005, y que es el objeto de la solicitud inicial de acceso. A este respecto, es forzoso recordar que Renfe Viajeros, S.A. ni trata ni almacena una base de datos comprensiva de dicha información y, por tanto, no dispone de semejante listado. La referida información obra en poder de diversos proveedores ajenos a Renfe.

Asimismo, respecto de la fecha de adquisición de la película o documental, del coste del canon pagado por la proyección de las diferentes películas o documentales y de la empresa a la que se paga la proyección de la película o documental, corresponde al proveedor de los servicios encargarse de todo lo que esté relacionado con la prestación del servicio, de conformidad con lo acordado en el contrato, y por tanto, es el proveedor el que se encarga de negociar los derechos de exhibición de una película o documental con la empresa distribuidora (no hay por tanto adquisición de la película o documental), de negociar con la distribuidora que ellos estimen oportuno, información que, en ningún caso facilita a Renfe Viajeros, puesto que lo que la empresa tiene contratado es la prestación del servicio como tal. A mayor abundamiento, en las facturas que se envían a Renfe Viajeros con carácter mensual, no existe tal grado de detalle y por tanto, tal y como hemos venido señalando, desconocemos dicha información y no tenemos forma de acceder a la misma.

En relación a estas alegaciones, cabe señalar que el artículo 4 de la LTAIBG regula los supuestos en los que una solicitud de información dirigida a alguno de los organismos o entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la norma requiera para su respuesta información que deba ser suministrada por terceros con los que mantenga una relación contractual.

En efecto, en dicho precepto se dispone lo siguiente:

Artículo 4. Obligación de suministrar información.
Las personas físicas y jurídicas distintas de las referidas en los artículos anteriores que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas estarán obligadas a suministrar a la Administración, organismo o entidad de las previstas en el artículo 2.1a la que se encuentren vinculadas, previo requerimiento, toda la información necesaria para el cumplimiento por aquéllos de las obligaciones previstas en este título. Esta obligación se extenderá a los adjudicatarios de contratos del sector público en los términos previstos en el respectivo contrato.

A juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y a pesar de la ausencia de una cláusula específica en el contrato que desarrolle la obligación de transparencia de los adjudicatarios de contratos respecto de las solicitudes de información que reciban los organismos públicos con los que hayan formalizado un contrato, no es menos cierto que la intencionalidad de la Ley es permitir que se pueda acceder a información relativa o que afecte a las entidades y organismos incluidos en su ámbito de aplicación generada u obtenida en ejecución de contratos que hayan firmado. Y ello, previo requerimiento a los prestatarios de dicha información.

Así, no debe olvidarse que los prestatarios del servicio que menciona RENFE-OPERADORA en su escrito de alegaciones no son entidades sujetas a la LTAIBG, por lo que la afirmación de que el solicitante puede dirigirse a ellos para obtener la información que interesa no tiene apoyo normativo. Por ello, esa respuesta implica en última instancia una total desprotección del interesado respecto del derecho que le asiste en aplicación de la LTAIBG.

Por lo expuesto, en opinión de este Consejo de Transparencia, la presente reclamación debe ser estimada en este punto, entendiendo que, previo requerimiento de RENFE-OPERADORA, cada una de las empresas que han prestado el servicio durante el período señalado por la solicitud debe indicar:

• Título de la película o documental
• Fecha de adquisición de la película o documental
• Coste del canon pagado por la proyección de las diferentes películas o documentales.

5. Finalmente, se solicita información sobre el periodo de proyección y trayecto en el que ha sido proyectado.

En este punto, la Administración sostiene que, mensualmente, el proveedor facilita a Renfe unos cuadrantes con la rotación que tendrán las películas por servicio comercial, organizados por corredores, de modo que Renfe puede hacer el seguimiento del contrato. Se trata de 29 ficheros mensuales (que por 30 meses darían 870 ficheros), con diferentes formatos y que no tienen disposición de base de datos. Esta información no es de Renfe Viajeros, sino que la reenvía el proveedor a título informativo empleando sus propios recursos y conocimientos. Por tanto, no se puede dar la información sin su consentimiento expreso.

A juicio de este Consejo de Transparencia, no es aplicable, en este apartado, la causa de inadmisión del artículo 18.1 c), debido a que RENFE sí dispone de la información que se le solicita, sin necesidad de tener que solicitarla expresamente ni reelaborarla. Tal y como ella misma reconoce, recibe unos cuadrantes con los que poder hacer un seguimiento del contrato, en forma de ficheros aunque no como base de datos. El hecho de que no están constituidos como base de datos no impide facilitar la información, puesto que pueden y deben proporcionarse esos mismos cuadrantes, dando así satisfacción al Reclamante.

Para ello, no se precisa consentimiento expreso del proveedor, puesto que no se tiene porqué hacer mención de quien sea éste, sino simplemente del trayecto realizado y del tiempo durante el que fue expuesta la película o el documental, conforme a lo contenido en los cuadrantes recibidos.

En consecuencia, debe estimarse la Reclamación en este punto.

6. Por lo anteriormente expuesto, este Consejo de Transparencia entiende que debe estimarse la presente Reclamación, por lo que RENFE-OPERADORA debe:

1. a. Requerir a las empresas adjudicatarias del servicio de entretenimiento de espacios audiovisuales a bordo de los trenes para que proporcionen la siguiente información respecto del período 2005-2015:
   
   • Título de la película o documental
   Una vez recibida, deberá suministrarla al solicitante.
2. b. Facilitar al Reclamante la siguiente información, en las condiciones expuestas en el Fundamento Jurídico anterior:
   
   • Periodo de proyección y trayecto en el que ha sido proyectada cada una de las películas o documentales en los trenes de Larga Distancia, en el periodo 2005-2015 o en aquel del que se tenga información.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO

ESTIMAR la Reclamación presentada con entrada el 16 de agosto de 2016, contra la de Resolución de la Entidad Pública Empresarial RENFE-OPERADORA, adscrita al MINISTERIO DE FOMENTO, de fecha 3 de agosto de 2016.

SEGUNDO

INSTAR a la Entidad Pública Empresarial RENFE-OPERADORA, adscrita al MINISTERIO DE FOMENTO a que, en el plazo máximo de un mes, remita la documentación a que se refiere el Fundamento Jurídico 6 de la presente Resolución.

TERCERO

INSTAR a la Entidad Pública Empresarial RENFE-OPERADORA, adscrita al MINISTERIO DE FOMENTO, a que, en el mismo plazo máximo de un mes, remita a este Consejo de Transparencia copia de la documentación enviada al Reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2, de la Ley 39/2015, 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.