Reclamación contra la denegación de acceso al detalle individualizado de las operaciones de los Planes PIVE

ANTECEDENTES

PRESIDENCIA

RESOLUCIÓN
S/REF: 001-006703
N/REF: R/0308/2016
FECHA: 10 de octubre de 2016
ASUNTO: Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

En respuesta a la Reclamación de, con entrada el 12 de julio de 2016, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, solicitó al INSTITUTO PARA LA DIVERSIFICACIÓN Y EL AHORRO DE ENERGÍA (IDAE), perteneciente al MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO, el 26 de mayo de 2016 y en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
   • Detalle de los nuevos vehículos y vehículos achatarrados afectados por cada uno de los Planes PIVE desde su entrada en vigor en octubre de 2012. En concreto, para cada compra-venta acogida en cada uno de los Planes PIVE, solicito la siguiente información:
     1. Fecha, lugar y punto de venta adherido al PIVE donde se realizó la venta.
     2. Marca y modelo del vehículo vendido.
     3. Tipo del vehículo vendido.
     4. Clase energética del vehículo vendido.
     5. Emisiones de CO2/km del vehículo vendido.
     6. Marca y modelo del vehículo achatarrado.
     7. Tipo del vehículo achatarrado.
     8. Clase energética del vehículo achatarrado.
     9. Emisiones de CO2/km del vehículo achatarrado.
     10. Desglose del coste del vehículo vendido.
     11. Descuento del Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente (PIVE).
     12. Número del Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente (PIVE).
     Les agradecería que me pudieran remitir la información solicitada en formato accesible (archivo .csv, .txt, .xls o .xlsx). En caso de que la información no se encuentre en cualquiera de estos formatos, solicito que se me entregue tal y como obre en poder de la institución, para evitar así cualquier acción previa de reelaboración.
2. Mediante Resolución de 20 de junio de 2016, el IDAE, indicó al solicitante lo siguiente:

   De acuerdo con las letras c) y e) del apartado 1 del artículo 18 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a información pública para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración o que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.
   
   Así mismo, de acuerdo con la letra h) del apartado 1 del artículo 14 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales (afección a terceros).
   
   Una vez analizada la solicitud, el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía considera que la misma incurre parcialmente en los dos supuestos contemplados en el expositivo precedente, toda vez que la información solicitada, detalle de cada uno de los expedientes acogidos al Programa supera el millón de expedientes, que multiplicado por el número de datos solicitado más de un millón, requiere de una acción previa de reelaboración injustificada con la finalidad de transparencia de la Ley.
   De la misma manera, y habiendo recibido este Instituto, solicitudes de acceso a información pública de contenido similar y habiendo abierto trámite de alegaciones a los interesados, éstos han presentado alegaciones oponiéndose a la concesión del acceso, al considerar que se afecta directamente a sus intereses comerciales, y tratarse de información comercialmente sensible desde la perspectiva del Derecho de la Competencia.

   En su virtud, RESUELVO
   
   PRIMERO: conceder el acceso parcial a la información a que se refiere la solicitud (…) relativa a los resultados de las 8 convocatorias del Plan PIVE. La respuesta se facilita en Anexo adjunto, en formato solicitado Microsoft Excel (se facilita explotación de datos que recoge los campos: "Nº de solicitudes para cada convocatoria indicando tecnología del vehículo adquirido", "Rango de emisiones de C02 medio de para cada uno de los planes PIVE", "Nº de solicitudes distribuidos por provincias para cada uno de los planes PIVE", "Nª de vehículos por Clasificación Energética para cada uno de los planes PIVE", "Proporción por tipología de vehículos (turismo-comerciales) del programa", "Puntos de venta adheridos al programa (media y total)").
3. Con fecha 12 de julio 2016, tiene entrada en este Consejo de Transparencia escrito de Reclamación presentado por al amparo de lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en el que indicaba lo siguiente:
   • 1. El IDAE confunde reelaboración con información voluminosa. El criterio 7/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su punto I, establece que "en este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver".
   • 2. Desde el momento en el que el IDAE remite una serie de datos agregados en formato Excel relativos al número de solicitudes de ayuda validadas a 9 de mayo de 2016 según el tipo de tecnología utilizada, tipo de vehículos, provincias y clasificación, la afirmación "detalle de cada uno de los expedientes acogidos al Programa supera el millón de expedientes, que multiplicado por el número de datos solicitado más de un millón" no se sostiene. Si el IDAE argumenta que debe consultar "más de un millón de expedientes" para remitir la información desglosada "para cada compra-venta", que es la que se solicita, también debió de consultar "más de un millón de expedientes" para remitir la información agregada en el archivo Excel remitido. La existencia de datos agregados en formato electrónico, que son los que se me han enviado, significa implícitamente la existencia de datos desagregados y desglosados "para cada compra-venta", que son los que realmente se solicitan.

   - Artículo 18.e)

   1. Tal y como ha sostenido el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, este artículo se ha de aplicar cuando un mismo solicitante remita una misma solicitud en varias ocasiones sabiendo de antemano que la respuesta no le satisface. En este caso, las resoluciones citadas por el IDAE no han sido enviadas por mí, con lo que no se puede aplicar este artículo ya que desconozco la existencia de estas solicitudes previas. No obstante, cabe destacar que el apartado II del Preámbulo de la Ley 19/2013 indica que "se establece la obligación de publicar toda la información que con mayor frecuencia sea objeto de una solicitud de acceso, de modo que las obligaciones de transparencia se cohonesten con los intereses de la ciudadanía". En este caso, el IDAE estaría incumpliendo este precepto legal desde el momento en el que reconoce que previamente a mi solicitud de información ha recibido varias peticiones relativas al mismo asunto.

   - Artículo 14.1.h)

   1. El artículo 16 de la Ley 19/2013 establece que "en los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte una información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al solicitante que parte de la información ha sido omitida". El IDAE esgrime el artículo 14.1.h) al afirmar que "habiendo abierto trámite de alegaciones a los interesados, oponiéndose a la concesión del acceso, al considerar que se afecta directamente a sus intereses comerciales, y tratarse de información comercialmente sensible desde la perspectiva del Derecho de la Competencia". Sin embargo, en vez de proporcionar la información solicitada desglosada "para cada compra-venta" omitiendo el "punto de venta adherido al PIVE donde se realizó la venta", de acuerdo a lo reflejado en el artículo 16 de la Ley 19/2013, el IDAE remitió información agregada, que no era el objeto inicial de mi solicitud de información.
   2. El propio IDAE publica un buscador de los puntos de venta adheridos al PIVE, por lo que no se entiende la mencción al Derecho de la Competencia y que al mismo tiempo se puedan conocer los puntos de venta adheridos al PIVE.
   3. El PIVE, como subvención pública, representa un porcentaje de la actividad comercial de los puntos de venta adheridos al PIVE. En este caso, la actividad comercial a raíz del PIVE estaría promovida por una actividad pública, como es el otorgamiento de subvenciones estatales, y por tanto el interés público prima sobre el interés comercial de los puntos de venta adheridos al PIVE ya que conocer esta información permitirá saber el volumen de negocio generado por una actividad pública como es el otorgamiento de subvenciones para la compra-venta de vehículos eficientes. El Preámbulo de la Ley 19/2013 habla de someter a escrutinio a los responsables públicos, conocer el manejo de los fondos públicos y permitir una mejor fiscalización de la actividad pública para contribuir "a la regeneración democrática, promover la eficiencia y eficacia del Estado y favorecer el crecimiento económico".
4. Remitido el expediente para que por parte de IDAE se remitieran las alegaciones consideradas oportunas, estas consistieron en las siguientes:
   • 1.- En relación con la interpretación del solicitante de que la información voluminosa solicitada no requiere reelaboración, debemos reiterar que la explotación de datos asociada a cada convocatoria (8 convocatorias), aplicando los filtros adecuados para la eliminación de los datos con afección a intereses de terceros y de los datos de carácter personal de los beneficiarios de ayudas, reordenación de datos y tratamiento y transformación de los mismos en ficheros accesibles, fraccionando y comprimiendo los ficheros para poder ser enviados en formato electrónico a través del portal de la transparencia, es un trabajo de reelaboración. Esta reelaboración supondría la creación de una base de datos nueva, su alimentación a través de un sistema de explotación de las 8 bases de datos existentes de las convocatorias de los planes PIVE y su edición y transformación (fraccionamiento y compresión) en ficheros accesibles para su explotación y envío a través del portal de la transparencia.
   • 2.- El volumen de datos solicitado (datos de todas y cada una de las operaciones de compra-venta en cada uno de los planes PIVE) tiene a juicio de este Instituto, además del necesario trabajo de reelaboración ya especificado en el punto anterior, un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley, pues el detalle particular de cada compra-venta, una vez aplicados los filtros a los datos de afección a terceros y de carácter personal, supone un volumen de datos ingente que desligado de cada expediente no puede aportar información de utilidad, pues resultaría información distorsionada y carente de sentido, y además como ya se ha especificado en el punto 2, para poder facilitarla en formato accesible, se debería realizar un trabajo exhaustivo de reelaboración. Este carácter abusivo se presenta en la solicitud per se, por la información y volumen de datos solicitados, y no como interpreta el solicitante debido a la hipotética acumulación en este Instituto de solicitudes similares a la aquí tratada objeto de esta resolución.
   • 3.- La información proporcionada por el IDAE en su respuesta, sin embargo, facilitada de manera agregada, es una información de gran valor, pues permite extraer información de todas las áreas de las que se solicitaba información y de las que este Instituto puede responder sin afectar a intereses de terceros o de protección de datos (nº de ventas, clase energética, emisiones de C02, lugar de venta a nivel autonómico y provincial). Esta información, fruto de las explotaciones internas de IDAE de seguimiento y gestión del programa PIVE y de cada una de sus convocatorias permite facilitar datos agregados relativos a ventas por tipos de vehículos que si se explotasen de manera individualizada afectarían a los intereses comerciales de terceros pues identificarían cada detalle de venta. Se ha primado por tanto, el facilitar información de acuerdo al objeto de transparencia de la ley (información parcial, agregada y gratuita) frente a la opción de negar toda información disponible.
   • 4.- En relación con los puntos de venta adheridos al programa PIVE, y al buscador de los mismos en la web de IDAE, se reitera, como ya se indicó en la respuesta, que facilitar la información detallada de las ventas de cada uno de los puntos adheridos al programa (no la mera mención de los datos de contacto del punto) afecta a los intereses comerciales del mismo y que en respuesta a solicitudes de acceso a información pública de contenido similar -no efectuadas por este solicitante- y habiendo abierto trámite de alegaciones a los interesados, éstos han presentado alegaciones oponiéndose a la concesión del acceso, al considerar que se afecta directamente a sus intereses desde la perspectiva del Derecho de la Competencia.
   • 5.- Finalmente, se debe recordar que tanto el PIVE como programa público de ayudas y el IDAE como organismo gestor del mismo, actúan en todo momento con rigor y transparencia, poniendo a disposición de los destinatarios del programa de ayudas, toda la información necesaria, tanto de puntos de venta en sus localidades, como de vehículos compatibles con el programa así como toda la información relativa al etiquetado energético y a las emisiones de los vehículos de venta en España. Además, y con el fin de facilitar la información sobre la gestión y resultados del programa, se ha incorporado recientemente en la web del IDAE información sobre cada uno de los planes (8 convocatorias) que incorporan datos agregados de los expedientes validados.

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II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Derecho de acceso

La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

.

Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o por porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

3. Causas de inadmisión alegadas

En el presente caso, la Administración deniega la información solicitada alegando que son de aplicación al presente caso dos causas de inadmisión de la solicitud. La primera, relativa a que la información solicitada se encuentra en curso de elaboración o publicación, en aplicación del artículo 18.1 a) de la LTAIBG.

4. Análisis de la solicitud y respuesta del organismo

En primer lugar, debe comenzarse indicando un aspecto que, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es especialmente relevante y determinante a la hora de analizar la solicitud presentada y la respuesta proporcionada por el organismo solicitado. Así, el objeto de la solicitud es conocer determinada información de cada uno de los expedientes de compraventa de vehículos realizadas al amparo del Plan PIVE desde el año 2012. Es decir, no se interesa conocer información en general sobre las operaciones realizadas en el marco del mencionado Plan, sino información, como decimos, de cada uno de los expedientes.

En respuesta a esta solicitud, IDAE proporciona al interesado:

• Nº de solicitudes para cada convocatoria indicando la tecnología del vehículo adquirido
• Rango de emisiones de CO2 medio para cada uno de los planes PIVE
• Nº de solicitudes distribuidos por provincias para cada uno de los planes PIVE
• Nº de vehículos por Clasificación Energética para cada uno de los planes PIVE
• Proporción por tipología de vehículos (turismo-comerciales) del programa
• Puntos de venta adheridos al programa (media y total)

Debe indicarse en este punto que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no dispone de la información que fue suministrada al solicitante por cuanto ésta no se encuentra entre la documentación aportada al expediente.

Posteriormente, en vía de reclamación IDAE remite a información que ha sido recientemente publicada en su página web con datos agregados de los expedientes validados. Los datos que se proporcionan son los siguientes:

• Puntos de venta adheridos y, de ellos, los que tienen la condición de activos, esto es, aquellos en los que se ha realizado alguna operación de venta válida.
• Solicitudes validadas al cumplir todos los requisitos establecidos en las bases de la convocatoria.
• De estas solicitudes validadas, se aporta la tecnología de los vehículos y el porcentaje que representan respecto del total.
• Clasificación energética de los vehículos, diferenciando si son nuevos o usados (antigüedad menor de un año).
• El tipo de combustible
• Marcas y modelos de los turismos con indicación de la tecnología alternativa usada.
• Beneficiarios de los vehículos adquiridos, diferenciando entre particulares o bien autónomos, microempresas o pymes.
• Nº de vehículos nuevos y usados.
• Tipo de vehículos adquiridos (turismos o comerciales)
• Antigüedad media de los vehículos achatarrados
• Solicitudes de ayudas validadas distribuidas por Comunidad Autónoma y provincia
• Marcas más solicitadas.

Teniendo en cuenta la información inicialmente proporcionada y la que está publicada en la web del organismo, podemos concluir que no se aporta al interesado información sobre:

• Fecha, lugar y punto de venta donde se realizó la compraventa
• Emisiones CO2/km del vehículo vendido
• Emisiones CO2/km del vehículo achatarrado
• Marca y modelo del vehículo achatarrado
• Tipo de vehículo achatarrado
• Clase energética del vehículo achatarrado
• Desglose del coste del vehículo vendido.
• Descuento del Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente.

La denegación de la información ha sido fundamentada, por un lado, en la aplicación de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18.1 letras c) y e) y, por otro, en el límite previsto en el artículo 14.1 h), protección de los intereses económicos y comerciales.

En relación al principal de los argumentos aportados, esto es, que la respuesta a la solicitud requeriría de una actividad previa de reelaboración, se indica que en relación con el principal argumento la explotación de datos asociada a cada convocatoria (8 convocatorias) aplicando los filtros adecuados para la eliminación de los datos con afección a intereses de terceros y de los datos de carácter personal de los beneficiarios de ayudas, reordenación de datos y tratamiento y transformación de los mismos en ficheros accesibles, fraccionando y comprimiendo los ficheros para poder ser enviados en formato electrónico a través del portal de la transparencia, es un trabajo de reelaboración. Esta reelaboración supondría la creación de una base de datos nueva, su alimentación a través de un sistema de explotación de las 8 bases de datos existentes de las convocatorias de los planes PIVE y su edición y transformación (fraccionamiento y compresión) en ficheros accesibles para su explotación y envío a través del portal de la transparencia.

5. El concepto de reelaboración

El concepto de reelaboración ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el Criterio Interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre, que, en resumen, viene a indicar lo siguiente:

1. En primer lugar, es preciso señalar que el artículo 18 de la Ley 19/2013 establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicables al caso concreto.
2. En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración.
3. Si por reelaboración se aceptara la mera agregación o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información".

Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados en la Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión.

I. El primero sería la solicitud de "información voluminosa", que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo "volumen o complejidad" hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente:

"Este plazo (1 mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante"

. No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración.

II. El segundo supuesto sería el que se refiere a la información que, por contener datos de carácter personal, debe ser "anonimizada" o disociada antes de ser suministrada al interesado o bien que, por afectar a alguno de los límites previstos en la norma, el acceso sólo deba proporcionarse respecto de parte de la información solicitada. Son los supuestos contemplados en los artículos 15.4 -que prevé la anonimización de la información, de modo que se impida la identificación de las personas afectadas- y 16 de la Ley 19/2013, que prevé el suministro de la información con omisión de aquella que esté afectada por algunos de los límites del artículo 14. En estos casos, y pese a suponer, implícitamente, un proceso específico de trabajo para proporcionar la información, ninguno de estos dos supuestos puede entenderse como reelaboración.

III. Puede ocurrir también que la información se encuentre en poder de varias unidades informantes que resultan responsables de su custodia pero su autor esté claramente definido. En este caso tampoco se trataría de un caso de reelaboración, operando el artículo 19.4 de la Ley 19/2013 que establece que:

"Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso"

.

IV. En sentido contrario, sí sería aplicable el concepto de reelaboración en aquellos supuestos en los que la Administración, teniendo solamente la información en un determinado formato, ésta no sea reutilizable en los términos que señale la Ley, debiendo en este caso ofrecerse la información en los formatos existentes. En este sentido, la Ley 19/2013 establece en su artículo 5.4 que la Administración debe establecer "los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada...". Esta recomendación que supone una buena práctica y que opera desde la entrada en vigor de la Ley, puede relacionarse con la situación actual de los documentos e informaciones archivadas que, en muchos casos fueron objeto de elaboración y archivo en formatos PDF y similares. En este caso, la petición de un formato concreto distinto al existente podría entenderse como reelaboración, cuando dicho formato no esté en poder de la Administración informante; en todo caso la extracción de la información en Excel o Word no entrarían en el supuesto de reelaboración.

Aplicado este criterio al caso que nos ocupa, debe señalarse que no puede considerarse como argumento válido que la aplicación de filtros y la reordenación de la información impliquen una acción de reelaboración. En efecto, una interpretación contraria supondría que cualquier labor de extracción de información de, por ejemplo, una base de datos, se considerase siempre reelaboración porque se deban aplicar unos criterios de búsqueda a resultas del cual se obtenga la información requerida.

Dicho lo anterior, en las alegaciones se continúa indicando que "esta reelaboración supondría la creación de una base de datos nueva, su alimentación a través de un sistema de explotación de las 8 bases de datos existentes de las convocatorias de los planes PIVE y su edición y transformación (fraccionamiento y comprensión) en ficheros accesibles para su explotación y envío a través del portal de la transparencia".

En atención a este argumento, y como queda claro en el criterio antes trascrito, la transformación del formato de la información, y mucho menos el fraccionamiento y comprensión para poder incorporar el archivo al expediente electrónico del Portal de la Transparencia pueden considerarse una acción previa de reelaboración.

Sentado lo anterior, y pese a que ciertamente los argumentos aportados no pueden considerarse como una motivación suficiente tal y como se requiere en aplicación de lo expresamente dispuesto en el artículo 18.1 (inadmisión mediante resolución motivada), cabe analizar ahora si la respuesta a la solicitud de información en los términos planteados por el solicitante implica elaborar de nuevo información de la que dispone ahora el IDAE.

6. Normativa del Plan PIVE y datos existentes

La regulación de la última de las convocatorias realizadas del Plan PIVE se contiene en el Real Decreto 380/2015, de 14 de mayo, por el que se regula la concesión directa de subvenciones del «Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente (Pive-8)».

Dicho Real Decreto, en su artículo 8, al regular el procedimiento, indica expresamente que el punto de venta dispone de unas claves de acceso a la aplicación informática del «Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente (PIVE-8)», facilitadas por el IDAE y que dicho punto de venta "deberá recopilar del beneficiario toda la documentación determinada en el artículo 9. Una vez hecho, deberá cargarla en la aplicación informática del programa e introducir los registros que no figuraban previamente en la activación de la reserva del presupuesto de la solicitud de ayuda, correspondientes a la matrícula, precio de venta antes de IVA o IGIC y fecha de matriculación del vehículo nuevo adquirido".

Por su parte, el artículo 9 indica lo siguiente:

Documentación a entregar por el comprador/beneficiario al punto de venta de vehículos. Los solicitantes de la ayuda deberán facilitar al punto de venta adherido, en el momento de la adquisición del vehículo susceptible de ayuda, su nombre o razón social completa, nacionalidad, documento nacional de identidad (DNI), Número de Identidad de Extranjero (NIE) o Número de Identificación Fiscal (NIF), y dirección, al objeto de ser incorporados a la aplicación informática, aportando adicionalmente la siguiente documentación: [...] i) Fotocopia de la factura de compra, a nombre del beneficiario (salvo en los casos de leasing en los cuales se acompañará la factura del correspondiente contrato de leasing), en la que se desglose: precio franco fábrica, otros costes, descuento del fabricante o punto de venta por el «Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente (PIVE-8)» (mínimo 750 euros), otros descuentos, precio del vehículo antes de IVA o IGIC, precio después de impuestos, ayuda pública por importe de 750 euros aportada con cargo al «Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente (PIVE-8)» y total a pagar por el beneficiario. [...] En la factura, deberá constar además la matrícula o el número de bastidor, marca, modelo y versión del vehículo adquirido, así como su clase energética (en los vehículos M1) o sus emisiones de CO2/km (en los vehículos N1).

Por su parte, el artículo 10 dispone lo siguiente:

1. Realizada la venta y una vez verificado el cumplimiento de lo dispuesto en los apartados anteriores, el punto de venta cargará, en los correspondientes espacios habilitados para tal efecto en la aplicación informática, señalando al efecto que el único formato admitido para la carga de los documentos es el pdf, la siguiente documentación debidamente escaneada: [...]
2. b) La factura de venta, que deberá cumplir lo dispuesto por el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación y demás normativa vigente. En dicha factura, además, deberá constar, explícitamente: 1.º Datos del vehículo adquirido: matrícula o bastidor, marca, modelo, versión y clase energética o emisiones de CO2/km. 2.º Desglose del coste del vehículo: precio franco fábrica, otros costes o impuestos, descuento del fabricante asociado al «Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente (PIVE-8)», otros descuentos, precio del vehículo antes de IVA o IGIC, precio después de impuestos, ayuda aplicada conforme a las cuantías señaladas en el artículo 5, especificando para este concepto la subvención del «Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente (PIVE-8)» y Total a Pagar o Total Factura.

A juicio del IDAE, proporcionar respuesta a la solicitud planteada implicaría extraer los datos de todas las aplicaciones creadas en el marco de los programas PIVE desarrollados hasta el momento e incorporarlos a una base de datos nueva que pudiera ser accesible por el solicitante teniendo en cuenta tanto el número de datos por el que se interesa en cada expediente como el volumen total de expedientes de ayuda validados (882.354 según información del propio IDAE sin contar los datos de la última convocatoria).

Analizadas las disposiciones anteriores, se puede concluir, que la información solicitada por el reclamante forma parte del expediente que el punto de venta que realiza la operación carga en la aplicación habilitada al efecto por el IDAE. Es decir, a nuestro juicio, la respuesta a la solicitud planteada no requiere elaborar de nuevo la información para dar respuesta a la solicitud sino, ciertamente, realizar labores de explotación y extracción de la información. Por lo tanto, no estaríamos ante un supuesto de reelaboración en los términos del artículo 18.1 c) de la LTAIBG de acuerdo la interpretación que de dicha disposición realiza este Consejo de Transparencia.

7. Carácter abusivo de la solicitud

Es en este punto donde también alega el organismo concernido que se trataría de una solicitud que, por sus términos y el volumen de expedientes y de datos que tendrían que ser examinados, tendría la consideración de abusiva.

A este respecto, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que dicha causa de inadmisión debe ser interpretada en los siguientes términos (CI/003/2016, de 14 de julio de 2016):

1.1. Respecto del carácter abusivo de la petición de información

El artículo 18.1.e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley". De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Es el segundo de los supuestos mencionados en el apartado 1 el que debe ser analizado, a nuestro juicio, en el presente caso. Así, debe recordarse que lo que el solicitante requiere, como ya hemos indicado anteriormente, es información individualizada de cada expediente, es decir, que se conecte cada venta (con indicación de fecha, lugar y punto de venta) con los datos de la misma de tal manera que se tuviera que filtrar información no requerida (por ejemplo, datos sobre el comprador) en los aproximadamente 900.000 expedientes que, como mínimo, se verían afectados.

Ese mismo filtro debería hacerse, a juicio de IDAE, para no proporcionar información que pudiera afectar a la estrategia comercial que puedan llevar a cabo los distintos puntos de venta y que afectarían al precio al que estuviera vendiéndose el vehículo y cuyo conocimiento este Consejo de Transparencia sí entiende que pudiera afectar a sus intereses comerciales sin que, además tratándose que se trata de información relativa a estrategias de venta de entidades de carácter puramente privado, exista un interés superior que justifique el acceso.

A nuestro juicio, todas estas circunstancias, teniendo en cuenta además que gran parte de la información solicitada, si bien no desagregada por expediente de compraventa, es ya objeto de publicación por el propio IDAE, de tal manera que la actuación de este organismo puede ser objeto de control, conlleva que atender la solicitud en sus concretos términos implicaría un tratamiento de la información que, por la magnitud a la que afecta, incidiría, directa y gravemente en el funcionamiento del organismo sin que, teniendo en cuenta la información que ya se proporciona sobre este procedimiento de concesión de ayudas, pueda entenderse que encuentre justificación en la finalidad de transparencia de la Ley.

Por todo lo anterior, la presente reclamación debe ser desestimada.

III. RESOLUCIÓN

Considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada con entrada el 12 de julio de 2016, contra la Resolución del INSTITUTO PARA LA DIVERSIFICACIÓN Y EL AHORRO DE ENERGÍA (IDAE), de 20 de junio de 2016.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.