Se solicitó al Ministerio del Interior instrucciones y documentación sobre campañas de desinformación y desafección institucional. La administración inadmitió la solicitud alegando carácter auxiliar y falta de competencia. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestimó la reclamación, confirmando que la información es de naturaleza auxiliar al no ser parte de un procedimiento administrativo.
Puntos clave de la argumentación
1
La información solicitada tiene naturaleza de información auxiliar al ser recopilada de fuentes abiertas para elaborar informes descriptivos sin implicar el ejercicio de potestades administrativas.
2
La documentación obtenida de fuentes públicas no constituye un acto administrativo ni forma parte de un expediente según la Ley 39/2015 al no decidir sobre derechos o intereses legítimos.
3
Para que opere la inadmisión por información auxiliar, la documentación debe ser secundaria e irrelevante en la conformación de la voluntad pública o la toma de decisiones del órgano.
4
El acceso a la información debe interpretarse de forma amplia, pero la causa de inadmisión del art. 18.1.b) es aplicable cuando la información es preparatoria para el inicio de investigaciones o actuaciones policiales.
Texto completo
de generación de estrés social y desafección a instituciones del Gobierno o dictadas por cualquier órgano dependiente y de las que haya tenido conocimiento el Ministerio.
2.- Documentación de la que haya tenido conocimiento el Ministro que constate la existencia de un clima contrario a la gestión de la crisis por parte del Gobierno y desafección a instituciones del Gobierno.
2. Mediante resolución de 22 de mayo de 2020, el MINISTERIO DEL INTERIOR contestó a la solicitante, en resumen, lo siguiente:
Respecto de la primera petición ("Instrucciones, órdenes, a cualquier documentación cualquiera que sea su formato, dictadas por su departamento dirigidos a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado..."), se considera que no puede ser atendida por cuanto la misma incurre en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por los siguientes motivos:
"(...) En concreto, en su apartado 1. d) señalo como causa de inadmisión los 'Dirigidos o un órgano en cuyo poder no obre la Información cuando se desconozca el competente'.
A este respecto, debe señalarse que el Ministro del Interior no ha dictado, ni aprobado, ninguna instrucción, orden o circular, ni cualquier otro instrumento jurídico similar, dirigido a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en relación con 'la necesidad de implementar una línea de trabajo tendente, como ha declarado el Jefe del Estado Mayor de la Guardia Civil, a minimizar ese clima contrario a la gestión de crisis por parte del Gobierno, campañas de desinformación, bulos y fake news susceptibles de generación de estrés social y desafección a instituciones del Gobierno'.
Asimismo, tampoco tiene constancia de que se haya aprobado ninguna instrucción, orden o circular, ni cualquier otro instrumento jurídico similar, por los Centros Directivos del Departamento en el sentido que se indica en la consulta.
Respecto de la segunda petición ("Documentación de la que haya tenido conocimiento el Ministro que constate la existencia de un clima contrario a la gestión de la crisis por parte del Gobierno y desafección a instituciones del Gobierno"), se consideró que no puede ser atendida por cuanto la misma incurre en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por los siguientes motivos: (...)"
Pues bien, en este sentido cabe señalar que la documentación que se solicita tiene carácter auxiliar o de apoyo ya que se trata de una información que es recopilada por las unidades del Ministerio del Interior de fuentes abiertas o/y públicas con el único fin de elaborar un informe descriptivo de la misma, quedando fuera de todo procedimiento administrativo y sin implicar el ejercicio de potestades administrativas, sin que arroje información relevante alguna a los efectos del derecho a la información pública.
SEGUNDO.- La documentación obtenida de fuentes de acceso público no supone la adopción de ningún acto administrativo ya que no se subsume en ningún procedimiento administrativo, desde un punto de vista formal o material.
Desde un punto de vista formal, esta documentación no forma parte de ningún expediente administrativo, entendido éste como el definido por el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Del mismo modo, no forma parte de ningún procedimiento administrativo desde un punto de vista material ya que no decide, directa o indirectamente, sobre los derechos o intereses legítimos de ningún interesado, ni supone ningún reconocimiento o denegación de derechos.
TERCERO.- Esta documentación tampoco supone la adopción de decisiones públicas o su aplicación, ni contiene documentación alguna que sea relevante para la rendición de cuentas o el conocimiento de la conformación de la voluntad pública del órgano, en la medida en que no son actos preparatorios, como tal, de una decisión administrativa final, que siempre, y en todo caso, ha de adoptarse por el procedimiento legalmente establecido, al margen y ajena al parecer que pueda la información de las redes sociales contener.
Se trata, con carácter general, de un rastreo por las redes sociales de mensajes que impliquen fraudes, estafas, y la comisión de posibles delitos en la red y amenazas contra la información y los sistemas.
En el ejercicio de esta actividad, se detectan campañas de phishing (técnica que consiste en engañar al usuario para robarle información confidencial haciéndole creer que está en un sitio de total confianza) activas en las que se suplanta la identidad de entidades a nivel nacional e internacional.
Igualmente se persiguen ataques de malware (amenazas informáticas) y ransomware (bloqueo de archivos o dispositivos del usuario que luego reclaman un pago online) a nivel nacional e internacional contra particulares y empresas pertenecientes a distintos sectores, algunos de ellos estratégicos.
También se trabaja sobre el ámbito de la desinformación, mediante el contraste de los mensajes que difunden las redes con medios independientes y fuentes contrastadas y fiables, tanto a nivel nacional como internacional, para obtener cualquier tipo de información relacionada con el COVID-19 y para confirmar las numerosas noticias de dudosa procedencia que inundan las redes sociales.
Como ha quedado expuesto, la información que se recaba de fuentes abiertas o/y públicas tiene naturaleza auxiliar ya que constituyen resúmenes de toda la información recabada de las redes, mediante los que se confeccionan comunicaciones e informes internos con destino a órganos del propio Ministerio del Interior o de otros Departamentos.
A través de estas comunicaciones e informes, el titular de este Ministerio no ejerce las competencias que legalmente tiene atribuidas como miembro del Gobierno por el artículo 4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ni como máximo órgano administrativo del Departamento por el artículo 61 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ni cualesquiera otras atribuidas por normativa sectorial, por lo que no cabe afirmar que esta documentación suponga la adopción de decisiones públicas o su aplicación, ni que contenga datos relevantes para la rendición de cuentas o el conocimiento de la conformación de la voluntad pública del Ministro. (...)
En este caso, la información obtenida no es relevante (ni como ya se ha indicado forma parte de la tramitación de un expediente) ni influye en la conformación de la voluntad pública del órgano, ni ayuda a conformar el criterio final y definitivo del Gobierno. (...)
Del mismo modo, son documentos, notas e informes preliminares por cuanto constituyen un documento vivo y dinámico que varía cada minuto por cuanto las redes no son lugares estáticos. Como ya ha quedado expuesto con anterioridad, no constituyen una información preparatoria de la actividad de ningún órgano o entidad, ni forma parte de un trámite de algún procedimiento, ni constituye un informe preceptivo ni es incorporado a ninguna decisión final."
3. Ante la citada contestación, la solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con fecha de entrada el 19 de junio de 2020 y el siguiente contenido:
"En relación a lo segundo preguntado formulado:
2.- Documentación de la que haya tenido conocimiento el Ministro que constate la existencia de un clima contrario a la gestión de la crisis por parte del Gobierno y desafección a instituciones del Gobierno".
La resolución reconoce la existencia de dicha documentación en diversos apartados pero la califica como auxiliar.
En tal sentido:
"Pues bien, en este sentido cabe señalar que la documentación que se solicita tiene carácter auxiliar o de apoyo ya que se trata de una información que es recopilada por las unidades del Ministerio del Interior de fuentes abiertas o/y públicas con el único fin de elaborar un informe descriptivo de la misma, quedando fuera de todo procedimiento administrativo y sin implicar el ejercicio de potestades administrativas, sin que arroje información relevante alguna a los efectos del derecho a la información pública."
Reconoce que dicha información auxiliar o de apoyo recopilada por las unidades del Ministerio tiene un fin: elaborar un informe descriptivo.
Entendemos por tanto que dicho informe sí es público, dado que la naturaleza auxiliar solo puede predicarse de aquellos otros que sirven de base para su realización, pero dicho informe, del que ha tenido conocimiento el ministro y sirve para conformar su voluntad, no nos ha sido entregado y es el solicitado."
4. Con fecha 22 de junio de 2020, el Consejo de Transparencia remitió el expediente al MINISTERIO DEL INTERIOR, al objeto de que pudiera formular las alegaciones que considerase oportunas. Mediante escrito con registro de entrada el 7 de julio de 2020, el citado Departamento Ministerial realizó las siguientes alegaciones:
Una vez analizada la citada reclamación, desde el Gabinete del Ministro se informa que:
"5.1. En virtud del principio de economía procesal, se reiteran los fundamentos jurídicos expuestos en la resolución reclamada respecto a la concurrencia de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18.1.b) y d), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
5.2. Como cuestión previa debe exponerse que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, dependientes del Ministerio del Interior, recaban ingente información de fuentes abiertas al público con el fin de analizar la misma y elaborar un informe descriptivo de la información recabada. La información es analizada con objeto de valorar si la misma pudiera tener un origen delictivo, bien por haber sido generada por grupos de delincuencia organizada o por ser constitutiva de delitos, tales como fraudes, estafas, o por comisión de posibles delitos en la red y amenazas contra la información y los sistemas. (...).
Del mismo modo, se controlan las redes sociales a fin de detectar grupos o elementos que pudieran pretender alterar el orden público o el asalto a centros de abastecimiento de productos de primera necesidad, así como para detectar grupos violentos o elementos terroristas, que aprovechando las circunstancias actuales, pudieran tratar de subvertir la paz social.
Una vez analizada toda la información, si la misma pudiera ser objeto de infracción administrativa o penal, se traslada a las unidades correspondientes para que se inicien las actuaciones oportunas en materia de investigación penal. Algunos de los informes o documentos se encuentran judicializados, por lo cual el acceso a los mismos pondría en peligro y supondría un perjuicio, igualmente, para las investigaciones policiales iniciadas y los propios procedimientos judiciales.
5.4. No obstante lo anterior, y de manera subsidiaria, se considera que la solicitud debe ser desestimada por cuanto la misma incurre en los límites previstos en el artículo 14.1, apartados a) -seguridad nacional-; d) -seguridad pública-; y e) -prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios-, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por los siguientes motivos:
5.5. Igualmente, la solicitud debe ser desestimada por cuanto parte de la información solicitada se encuentra amparada por lo dispuesto en la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, así como por la normativa que la desarrolla y, en particular, por lo establecido en el Acuerdo de Consejo de Ministros, de 6 de junio de 2014, por el que se clasifican determinados asuntos y materias con arreglo a la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales.
Mediante este Acuerdo se otorga, con carácter genérico, la clasificación de secreto a la estructura, organización, medios y técnicos operativos utilizados en la lucha contra la delincuencia organizada por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como sus fuentes y cualquier información o datos que puedan revelarlas.
En base a esta normativa, el acceso a dicha información queda limitado a los órganos y personas debidamente facultadas para ello y con las formalidades y limitaciones legalmente establecidas, no pudiendo por tanto ser comunicada, difundida ni publicada ni utilizar su contenido fuera de los límites legalmente establecidos.
Por tanto, el acceso a esta información debe desestimarse en virtud de lo previsto en la disposición adicional primera, apartado 2, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por tratarse de información sensible relativa a materias clasificadas y, por ello, ha de someterse al régimen jurídico específico de los secretos oficiales.
6. En consecuencia, en el presente supuesto atendiendo a las circunstancias del caso concreto y a la naturaleza de la información solicitada se considera que la aplicación de los límites alegados, como ha sido debidamente motivado, es justificada y proporcional y no existe un interés superior que justifique la publicidad de los mismos, a la luz de la determinación del perjuicio que el acceso puede producir sobre el interés que se pretende salvaguardar. Perjuicios que, según se considera, son reales ya que estos informes pueden contener información sensible y, en algunos casos, reservada, para hacer frente a la seguridad nacional y pública, así como a la ciberseguridad, tanto nacional como internacional, por lo que la publicidad de la misma afectaría significativamente al funcionamiento de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a la seguridad nacional y pública, así como a la prevención, investigación y sanción de delitos (como pudiera ser los de estafa, suplantación de identidad, daños, etc), pudiéndose ver gravemente perjudicada la lucha contra los delitos y contra el crimen organizado y la delincuencia grave."
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".
Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.
3. Respecto al fondo del asunto, cabe señalar que de los dos puntos que contenía la solicitud de información, la reclamación se presenta sobre el segundo, que recordemos versa sobre la "Documentación de la que haya tenido conocimiento el Ministro que constate la existencia de un clima contrario a la gestión de la crisis por parte del Gobierno y desafección a instituciones del Gobierno", y que ha sido inadmitido por la Administración al considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG que dispone que:
Argumenta la Administración en la resolución recurrida, por una parte, que la información que se recaba de fuentes abiertas al público tiene naturaleza auxiliar ya que constituyen resúmenes de toda la información recabada de las redes, mediante las que se confeccionan comunicaciones e informes internos con destino a órganos del propio Ministerio del Interior o de otros Departamentos ( ... ) con el único fin de elaborar un informe descriptivo de la misma, quedando fuera de todo procedimiento administrativo y sin implicar el ejercicio de potestades administrativas; ( ... ) que esta documentación no forma parte de ningún expediente.
Y, por otra, argumenta que tampoco supone la adopción de decisiones públicas o su aplicación, ni contiene documentación alguna que sea relevante para la rendición de cuentas o el conocimiento de la conformación de la voluntad pública del órgano, en la medida en que no son actos preparatorios, como tal, de una decisión administrativa final, ni ayuda a conformar el criterio final y definitivo del Gobierno, ( . . . ) no cabe afirmar que esta documentación suponga la adopción de decisiones públicas.
A su juicio, se trata, con carácter general, de un rastreo por las redes sociales de mensajes que impliquen fraudes, estafas, y la comisión de posibles delitos en la red y amenazas contra la información y los sistemas.
4. En relación a la causa de inadmisión alegada, ha de recordarse que, como indican tanto el interesado como la Administración, ha sido interpretada por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el Criterio 6/2015 de 12 de noviembre, aprobado en ejercicio de las competencias legalmente conferidas a este organismo por el art. 38.2 a) de la LTAIBG, y en el que se concluye que es la condición de información auxiliar o de apoyo lo que permitirá, de forma motivada y concreta, invocar la aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a "notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos" una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tengan la condición principal de auxiliar o de apoyo.
Igualmente, en dicho criterio se clarifica que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión, tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo.
Por su parte, los Tribunales de Justicia también se han pronunciado sobre esta causa de inadmisión en el siguiente sentido:
2.- Documentación de la que haya tenido conocimiento el Ministro que constate la existencia de un clima contrario a la gestión de la crisis por parte del Gobierno y desafección a instituciones del Gobierno.
2. Mediante resolución de 22 de mayo de 2020, el MINISTERIO DEL INTERIOR contestó a la solicitante, en resumen, lo siguiente:
Respecto de la primera petición ("Instrucciones, órdenes, a cualquier documentación cualquiera que sea su formato, dictadas por su departamento dirigidos a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado..."), se considera que no puede ser atendida por cuanto la misma incurre en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por los siguientes motivos:
"(...) En concreto, en su apartado 1. d) señalo como causa de inadmisión los 'Dirigidos o un órgano en cuyo poder no obre la Información cuando se desconozca el competente'.
A este respecto, debe señalarse que el Ministro del Interior no ha dictado, ni aprobado, ninguna instrucción, orden o circular, ni cualquier otro instrumento jurídico similar, dirigido a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en relación con 'la necesidad de implementar una línea de trabajo tendente, como ha declarado el Jefe del Estado Mayor de la Guardia Civil, a minimizar ese clima contrario a la gestión de crisis por parte del Gobierno, campañas de desinformación, bulos y fake news susceptibles de generación de estrés social y desafección a instituciones del Gobierno'.
Asimismo, tampoco tiene constancia de que se haya aprobado ninguna instrucción, orden o circular, ni cualquier otro instrumento jurídico similar, por los Centros Directivos del Departamento en el sentido que se indica en la consulta.
Respecto de la segunda petición ("Documentación de la que haya tenido conocimiento el Ministro que constate la existencia de un clima contrario a la gestión de la crisis por parte del Gobierno y desafección a instituciones del Gobierno"), se consideró que no puede ser atendida por cuanto la misma incurre en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por los siguientes motivos: (...)"
Pues bien, en este sentido cabe señalar que la documentación que se solicita tiene carácter auxiliar o de apoyo ya que se trata de una información que es recopilada por las unidades del Ministerio del Interior de fuentes abiertas o/y públicas con el único fin de elaborar un informe descriptivo de la misma, quedando fuera de todo procedimiento administrativo y sin implicar el ejercicio de potestades administrativas, sin que arroje información relevante alguna a los efectos del derecho a la información pública.
SEGUNDO.- La documentación obtenida de fuentes de acceso público no supone la adopción de ningún acto administrativo ya que no se subsume en ningún procedimiento administrativo, desde un punto de vista formal o material.
Desde un punto de vista formal, esta documentación no forma parte de ningún expediente administrativo, entendido éste como el definido por el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Del mismo modo, no forma parte de ningún procedimiento administrativo desde un punto de vista material ya que no decide, directa o indirectamente, sobre los derechos o intereses legítimos de ningún interesado, ni supone ningún reconocimiento o denegación de derechos.
TERCERO.- Esta documentación tampoco supone la adopción de decisiones públicas o su aplicación, ni contiene documentación alguna que sea relevante para la rendición de cuentas o el conocimiento de la conformación de la voluntad pública del órgano, en la medida en que no son actos preparatorios, como tal, de una decisión administrativa final, que siempre, y en todo caso, ha de adoptarse por el procedimiento legalmente establecido, al margen y ajena al parecer que pueda la información de las redes sociales contener.
Se trata, con carácter general, de un rastreo por las redes sociales de mensajes que impliquen fraudes, estafas, y la comisión de posibles delitos en la red y amenazas contra la información y los sistemas.
En el ejercicio de esta actividad, se detectan campañas de phishing (técnica que consiste en engañar al usuario para robarle información confidencial haciéndole creer que está en un sitio de total confianza) activas en las que se suplanta la identidad de entidades a nivel nacional e internacional.
Igualmente se persiguen ataques de malware (amenazas informáticas) y ransomware (bloqueo de archivos o dispositivos del usuario que luego reclaman un pago online) a nivel nacional e internacional contra particulares y empresas pertenecientes a distintos sectores, algunos de ellos estratégicos.
También se trabaja sobre el ámbito de la desinformación, mediante el contraste de los mensajes que difunden las redes con medios independientes y fuentes contrastadas y fiables, tanto a nivel nacional como internacional, para obtener cualquier tipo de información relacionada con el COVID-19 y para confirmar las numerosas noticias de dudosa procedencia que inundan las redes sociales.
Como ha quedado expuesto, la información que se recaba de fuentes abiertas o/y públicas tiene naturaleza auxiliar ya que constituyen resúmenes de toda la información recabada de las redes, mediante los que se confeccionan comunicaciones e informes internos con destino a órganos del propio Ministerio del Interior o de otros Departamentos.
A través de estas comunicaciones e informes, el titular de este Ministerio no ejerce las competencias que legalmente tiene atribuidas como miembro del Gobierno por el artículo 4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ni como máximo órgano administrativo del Departamento por el artículo 61 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ni cualesquiera otras atribuidas por normativa sectorial, por lo que no cabe afirmar que esta documentación suponga la adopción de decisiones públicas o su aplicación, ni que contenga datos relevantes para la rendición de cuentas o el conocimiento de la conformación de la voluntad pública del Ministro. (...)
En este caso, la información obtenida no es relevante (ni como ya se ha indicado forma parte de la tramitación de un expediente) ni influye en la conformación de la voluntad pública del órgano, ni ayuda a conformar el criterio final y definitivo del Gobierno. (...)
Del mismo modo, son documentos, notas e informes preliminares por cuanto constituyen un documento vivo y dinámico que varía cada minuto por cuanto las redes no son lugares estáticos. Como ya ha quedado expuesto con anterioridad, no constituyen una información preparatoria de la actividad de ningún órgano o entidad, ni forma parte de un trámite de algún procedimiento, ni constituye un informe preceptivo ni es incorporado a ninguna decisión final."
3. Ante la citada contestación, la solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con fecha de entrada el 19 de junio de 2020 y el siguiente contenido:
"En relación a lo segundo preguntado formulado:
2.- Documentación de la que haya tenido conocimiento el Ministro que constate la existencia de un clima contrario a la gestión de la crisis por parte del Gobierno y desafección a instituciones del Gobierno".
La resolución reconoce la existencia de dicha documentación en diversos apartados pero la califica como auxiliar.
En tal sentido:
"Pues bien, en este sentido cabe señalar que la documentación que se solicita tiene carácter auxiliar o de apoyo ya que se trata de una información que es recopilada por las unidades del Ministerio del Interior de fuentes abiertas o/y públicas con el único fin de elaborar un informe descriptivo de la misma, quedando fuera de todo procedimiento administrativo y sin implicar el ejercicio de potestades administrativas, sin que arroje información relevante alguna a los efectos del derecho a la información pública."
Reconoce que dicha información auxiliar o de apoyo recopilada por las unidades del Ministerio tiene un fin: elaborar un informe descriptivo.
Entendemos por tanto que dicho informe sí es público, dado que la naturaleza auxiliar solo puede predicarse de aquellos otros que sirven de base para su realización, pero dicho informe, del que ha tenido conocimiento el ministro y sirve para conformar su voluntad, no nos ha sido entregado y es el solicitado."
4. Con fecha 22 de junio de 2020, el Consejo de Transparencia remitió el expediente al MINISTERIO DEL INTERIOR, al objeto de que pudiera formular las alegaciones que considerase oportunas. Mediante escrito con registro de entrada el 7 de julio de 2020, el citado Departamento Ministerial realizó las siguientes alegaciones:
Una vez analizada la citada reclamación, desde el Gabinete del Ministro se informa que:
"5.1. En virtud del principio de economía procesal, se reiteran los fundamentos jurídicos expuestos en la resolución reclamada respecto a la concurrencia de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18.1.b) y d), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
5.2. Como cuestión previa debe exponerse que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, dependientes del Ministerio del Interior, recaban ingente información de fuentes abiertas al público con el fin de analizar la misma y elaborar un informe descriptivo de la información recabada. La información es analizada con objeto de valorar si la misma pudiera tener un origen delictivo, bien por haber sido generada por grupos de delincuencia organizada o por ser constitutiva de delitos, tales como fraudes, estafas, o por comisión de posibles delitos en la red y amenazas contra la información y los sistemas. (...).
Del mismo modo, se controlan las redes sociales a fin de detectar grupos o elementos que pudieran pretender alterar el orden público o el asalto a centros de abastecimiento de productos de primera necesidad, así como para detectar grupos violentos o elementos terroristas, que aprovechando las circunstancias actuales, pudieran tratar de subvertir la paz social.
Una vez analizada toda la información, si la misma pudiera ser objeto de infracción administrativa o penal, se traslada a las unidades correspondientes para que se inicien las actuaciones oportunas en materia de investigación penal. Algunos de los informes o documentos se encuentran judicializados, por lo cual el acceso a los mismos pondría en peligro y supondría un perjuicio, igualmente, para las investigaciones policiales iniciadas y los propios procedimientos judiciales.
5.4. No obstante lo anterior, y de manera subsidiaria, se considera que la solicitud debe ser desestimada por cuanto la misma incurre en los límites previstos en el artículo 14.1, apartados a) -seguridad nacional-; d) -seguridad pública-; y e) -prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios-, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por los siguientes motivos:
- Los informes pueden contener datos que afecten a la Seguridad Nacional, a la ciberseguridad, a la seguridad pública, al crimen organizado y a la delincuencia grave y al terrorismo.
- Algunos de los informes o documentos se encuentran judicializados, por lo cual el acceso a los mismos pondría en peligro y supondría un perjuicio, igualmente, para las investigaciones policiales iniciadas y los propios procedimientos judiciales.
- La vigilancia y monitorización en las redes y sistemas de información acerca de objetivos, individuos y colectivos implicados en posibles actividades de carácter delictivo, así como las herramientas de ataque que éstos puedan emplear.
- Si se permitiese el acceso a este tipo de informes se vería perjudicada la seguridad nacional, la seguridad pública y la investigación de ilícitos administrativos y penales por la información que contienen.
- La Estrategia de Seguridad Nacional 2017, la Estrategia Nacional de Ciberseguridad 2019, y la Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave, establecen como amenaza para la seguridad nacional la desinformación, las acciones de influencia y la ciberseguridad.
- Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado deben hacer frente, siguiendo las Estrategias expuestas, a las acciones de desinformación, ciberataques o acciones de influencia, mediante un enfoque preventivo y anticipatorio. Para ello, deben realizar un seguimiento permanente del entorno de seguridad y sus constantes cambios, así como de los sistemas de inteligencia e información, mediante la concepción e implementación del desarrollo de metodologías de análisis de riesgos y de instrumentos que contribuyan a la protección contra la desinformación, así como la formación o la realización de ejercicios de gestión de crisis.
Igualmente, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado deben garantizar un uso seguro de las redes y los sistemas de información y comunicación a través del fortalecimiento de las capacidades de prevención, detección y respuesta a los ciberataques, potenciando y adoptando medidas específicas para contribuir a un ciberespacio seguro y fiable, lo que no quedaría suficientemente garantizado de facilitarse la información que elaboran y generan.
5.5. Igualmente, la solicitud debe ser desestimada por cuanto parte de la información solicitada se encuentra amparada por lo dispuesto en la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, así como por la normativa que la desarrolla y, en particular, por lo establecido en el Acuerdo de Consejo de Ministros, de 6 de junio de 2014, por el que se clasifican determinados asuntos y materias con arreglo a la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales.
Mediante este Acuerdo se otorga, con carácter genérico, la clasificación de secreto a la estructura, organización, medios y técnicos operativos utilizados en la lucha contra la delincuencia organizada por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como sus fuentes y cualquier información o datos que puedan revelarlas.
En base a esta normativa, el acceso a dicha información queda limitado a los órganos y personas debidamente facultadas para ello y con las formalidades y limitaciones legalmente establecidas, no pudiendo por tanto ser comunicada, difundida ni publicada ni utilizar su contenido fuera de los límites legalmente establecidos.
Por tanto, el acceso a esta información debe desestimarse en virtud de lo previsto en la disposición adicional primera, apartado 2, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por tratarse de información sensible relativa a materias clasificadas y, por ello, ha de someterse al régimen jurídico específico de los secretos oficiales.
6. En consecuencia, en el presente supuesto atendiendo a las circunstancias del caso concreto y a la naturaleza de la información solicitada se considera que la aplicación de los límites alegados, como ha sido debidamente motivado, es justificada y proporcional y no existe un interés superior que justifique la publicidad de los mismos, a la luz de la determinación del perjuicio que el acceso puede producir sobre el interés que se pretende salvaguardar. Perjuicios que, según se considera, son reales ya que estos informes pueden contener información sensible y, en algunos casos, reservada, para hacer frente a la seguridad nacional y pública, así como a la ciberseguridad, tanto nacional como internacional, por lo que la publicidad de la misma afectaría significativamente al funcionamiento de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a la seguridad nacional y pública, así como a la prevención, investigación y sanción de delitos (como pudiera ser los de estafa, suplantación de identidad, daños, etc), pudiéndose ver gravemente perjudicada la lucha contra los delitos y contra el crimen organizado y la delincuencia grave."
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".
Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.
3. Respecto al fondo del asunto, cabe señalar que de los dos puntos que contenía la solicitud de información, la reclamación se presenta sobre el segundo, que recordemos versa sobre la "Documentación de la que haya tenido conocimiento el Ministro que constate la existencia de un clima contrario a la gestión de la crisis por parte del Gobierno y desafección a instituciones del Gobierno", y que ha sido inadmitido por la Administración al considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG que dispone que:
Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: Referidas a información que tengan carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos a entidades administrativas.
Argumenta la Administración en la resolución recurrida, por una parte, que la información que se recaba de fuentes abiertas al público tiene naturaleza auxiliar ya que constituyen resúmenes de toda la información recabada de las redes, mediante las que se confeccionan comunicaciones e informes internos con destino a órganos del propio Ministerio del Interior o de otros Departamentos ( ... ) con el único fin de elaborar un informe descriptivo de la misma, quedando fuera de todo procedimiento administrativo y sin implicar el ejercicio de potestades administrativas; ( ... ) que esta documentación no forma parte de ningún expediente.
Y, por otra, argumenta que tampoco supone la adopción de decisiones públicas o su aplicación, ni contiene documentación alguna que sea relevante para la rendición de cuentas o el conocimiento de la conformación de la voluntad pública del órgano, en la medida en que no son actos preparatorios, como tal, de una decisión administrativa final, ni ayuda a conformar el criterio final y definitivo del Gobierno, ( . . . ) no cabe afirmar que esta documentación suponga la adopción de decisiones públicas.
A su juicio, se trata, con carácter general, de un rastreo por las redes sociales de mensajes que impliquen fraudes, estafas, y la comisión de posibles delitos en la red y amenazas contra la información y los sistemas.
4. En relación a la causa de inadmisión alegada, ha de recordarse que, como indican tanto el interesado como la Administración, ha sido interpretada por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el Criterio 6/2015 de 12 de noviembre, aprobado en ejercicio de las competencias legalmente conferidas a este organismo por el art. 38.2 a) de la LTAIBG, y en el que se concluye que es la condición de información auxiliar o de apoyo lo que permitirá, de forma motivada y concreta, invocar la aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a "notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos" una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tengan la condición principal de auxiliar o de apoyo.
Igualmente, en dicho criterio se clarifica que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
- Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
- Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin consideración de final.
- Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
- Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
- Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión, tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo.
Por su parte, los Tribunales de Justicia también se han pronunciado sobre esta causa de inadmisión en el siguiente sentido:
- La Sentencia 41/2018 de 6 de abril de 2018 del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Madrid señala lo siguiente:
"Aquello que es relevante en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, como los informes que ayudan a conformar el criterio final y definitivo del Gobierno; en este caso, relativos al grado de implementación de las medidas incorporados en el Plan de Acción objeto de autoevaluación, y que deben responder a criterios principalmente objetivos, son imprescindibles para la elaboración del informe de autoevaluación; y en consecuencia, no se está ante información auxiliar""
"A la hora de interpretar qué se entiende por información auxiliar o de apoyo, no podemos considerar como tal, sólo y sin más, los supuestos reseñados en la aludida causa de inadmisión; sino que se ha de determinar si en el presente caso, la información consistente en los informes generados ( ... ) han de entenderse como secundarios e irrelevantes en el establecimiento, desarrollo e implementación del plan de acción público. Estamos ante conceptos indeterminados que han de integrarse a la luz de la normativa reguladora del derecho pretendido y demás disposiciones de aplicación; donde no puede dejarse de tener en cuenta la finalidad y naturaleza de la información solicitada. Normativa reguladora del derecho a la información pública que; como se ha puesto de manifiesto en otras sentencias dictadas por este Juzgado, ( . . .) configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, cuya salvaguardia corresponde al CTBG, siendo el acceso a la información la regla general y la aplicación de los límites justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección; atendiendo a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.
Se ha de tener, pues, presente, las circunstancias de cada caso y partir de la definición de información pública contenida en el art. 13 de la Ley 19/2013, como aquellos contenidos o documentos elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones." - La Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de julio de 2018, dictada en el Recurso de Apelación nº 46/2018 dicta:
"(...) lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su verdadera contenida material. Información auxiliar no es el equivalente a información de valor provisional (...) Los informes a los que se refiere el art. 18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no las que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados (...) Por otro lado hay que recordar el carácter restrictivo que tienen las limitaciones de la información conforme a la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así bastaría con citar la Sentencia de fecha 8.11.2016 y 25 de junio de 2013 que han interpretado el art. 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Y de la misma forma el carácter amplio que tiene el concepto de información pública. Por consiguiente; si se pretende conocer la motivación seguido por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última."
- La Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2018, razona que:
"Cualquier pronunciamiento sobre las 'causas de inadmisión' que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, ( ... ) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." ( ... ) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1". ( ... ) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información" ( . . . ) la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicitó información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley.
- S. En relación al objeto de la solicitud de información, en atención a la respuesta proporcionada por el MINISTERIO DEL INTERIOR y a la información pública sobre el modo de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado -son numerosas las noticias aparecidas en los medios de comunicación sobre operaciones policiales derivadas de un rastreo previo en las redes sociales y otras fuentes abiertas al público-, compartimos con la Administración que la información solicitada, más allá de tener carácter puntual o concreto, se trata de datos derivados de la forma de proceder de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado destinados tanto al seguimiento e investigación de actuaciones ilícitas como a la prevención de la comisión de nuevos delitos.
Entendemos, por lo tanto, que se trata de información que no es estática sino que va siendo obtenida y analizada por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el desarrollo de sus funciones. En ese sentido, en la referencia a la realización de un informe descriptivo entendemos que viene referida al soporte en el que se contienen las conclusiones o resultados de las actuaciones investigadas y no a un informe concreto cuyo destinatario sea el Ministro del Interior y que venga referido a las cuestiones por las que se interesa la solicitante.
Así, y a pesar de que las causas de inadmisión han de ser aplicadas de manera restrictiva, coherente y proporcionada, puesto que la regla general es la de facilitar el acceso a la información pública, entendemos que el objeto de la solicitud de información en el presente caso tiene la naturaleza de información auxiliar que, antes de enmarcarse en un proceso de toma de decisiones, tiene su origen en la información preparatoria para el inicio de eventuales actuaciones concretas de investigación y sanción de actuaciones delictivas por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
En este sentido, entendemos que se trata de información encuadrable en el concepto de información auxiliar de la causa de inadmisión prevista en el art. 18.1 b) de la LTAIBG sin que quepa, por lo tanto, analizar el resto de las alegaciones vertidas."