Identificación de los responsables de las redes sociales del Ayuntamiento

ANTECEDENTES

PRESIDENCIA - RESOLUCIÓN

En respuesta a la Reclamación número RT/0132/2017 presentada por, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. El pasado 21 de marzo el ahora reclamante remitió un escrito al Ayuntamiento de Madrid en el que, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIBG), solicitaba la siguiente información: "Conocer qué persona o personas han escrito en la cuenta de twitter y de Facebook del Ayuntamiento de Madrid durante el año 2016 y en el año 2017. Si fuesen varias personas, se solicita el desglose individualizado de sus intervenciones, indicando el tiempo en el que se ocuparon en dicha tarea, de forma exclusiva o concurrente con otras."

   Mediante Resolución de 21 de abril de 2017 del Secretario General Técnico del Área de Gobierno de Portavoz, Coordinación de la Junta de Gobierno y Relaciones con el Pleno se acuerda conceder parcialmente la información solicitada, trasladando al interesado que:

   "Al funcionamiento del servicio de Twitter y Facebook del Ayuntamiento de Madrid están adscritos dos personas, con dedicación prácticamente exclusiva: Uno en horario de mañana de 7:30 a 15:00h y otro en horario de tarde, fines de semana y festivos. Los contenidos que se publican son fundamentalmente tuits y entradas de FB, para difundir las notas de prensa y los posts del Diario del Ayuntamiento de Madrid. También se anuncian las retransmisiones en directo por streaming de los Plenos, Comisiones y ruedas de prensa de la Junta de Gobierno y de eventos destacados del Ayuntamiento de Madrid. Se comparten contenidos de otras cuentas de Twitter y Facebook municipales y se publicitan contenidos de servicio público. Las quejas, sugerencias y reclamaciones que hacen los ciudadanos a través de esta cuenta de Twitter se redirigen a la cuenta de Twitter de Línea Madrid."

   Por una parte, en dicha Resolución de 21 de abril de 2017, tras reproducir extractos de los Criterios Interpretativos de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, elaborados conjuntamente con la Agencia Española de Protección de Datos, de 23 de marzo de 2015 y de 5 de julio de 2016, se considera que concurre dicho límite, motivo por el que, en aplicación del artículo 15.2 de la LTAIBG se considera que facilitar la identificación de las personas de referencia afectaría al derecho de protección de datos de carácter personal. Mientras que, por otra parte, se indica que el desglose individualizado de las intervenciones de los distintos responsables no es técnicamente posible realizarlo, por la propia naturaleza dinámica y variada de la elaboración de Twitter y Facebook, por lo que no es posible obtener los datos solicitados sin un proceso en el que es necesaria e imprescindible una amplia acción previa de reelaboración dado que, por un lado, la información solicitada se refiere a un lapso temporal amplio, el año 2016 y lo transcurrido del año 2017, pues exigiría una búsqueda manual en relación a cada uno de las cuentas de Twitter y Facebook del Ayuntamiento de Madrid que se han enviado, con la amplísima variedad de contenidos, las siguientes causas y, por otro lado, Se carece de una base informática de la que poder obtener los datos solicitados de acuerdo a campos o parámetros definidos, por lo que, como ya se ha indicado, conllevaría la realización de una labor manual que sería casi de imposible cumplimiento.

   Frente a la Resolución de 21 de abril de 2017 el interesado interpone una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno al amparo del artículo 24 de la LTAIBG mediante escrito registrado en esta Institución el siguiente 25 de abril. En concreto, considera, de acuerdo con la Ley de Protección de Datos, que los "datos especialmente protegidos" (que explicita el art. 7 de la Ley Orgánica de Protección de Datos), no se encuentran en este caso, por la simple razón de que si los contenidos que se publican en Twitter y Facebook son los que el Ayuntamiento afirma en su resolución (comunicaciones institucionales, informativas, etc), las mismas no son personales sino oficiales no revelando ni un sólo aspecto de los enumerados en el artículo 7, respecto a quien se limita por su cargo a incluir comentarios en las redes sociales. Al margen de que el Consejo de Transparencia ya ha analizado múltiples casos de este estilo (véase RT/0209/2016), conviene reseñar que el art. 2 del Reglamento de Protección de Datos dispone expresamente que tal normativa no se aplica a "los tratamientos de datos referidos a personas jurídicas, ni a los ficheros que se limiten a incorporar los datos de las personas físicas que presten sus servicios en aquéllas, consistentes únicamente en su nombre y apellidos, las funciones o puestos desempeñados", por lo que parece impropio alegar la LOPD de forma automática.

   Este administrado sólo reclama al Consejo sobre estos datos (y no sobre el resto que se facilitaron).

   2. El 25 de abril de 2017, por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo se dio traslado del expediente a la Dirección General de Transparencia y Atención a la Ciudadanía del Ayuntamiento de Madrid a fin de que se trasladase al órgano competente para conocer del mismo y, en el plazo de quince días hábiles, formulasen las alegaciones que estimasen por conveniente, aportando, asimismo, toda la documentación en la que fundamentar las alegaciones que pudieran realizar.

   Mediante escrito de 12 de mayo de 2017 del Secretario General Técnico del Área de Gobierno de Portavoz, Coordinación de la Junta de Gobierno y Relaciones con el Pleno se trasladan a esta Institución las siguientes consideraciones:

   • La resolución recurrida no se fundamenta en el artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal [...] En ningún momento se ha considerado en la resolución impugnada que los datos personales solicitados fueran especialmente protegidos, lo que no significa que por no serlos cualquier dato personal sea accesible. La resolución se fundamenta al amparo de lo establecido en los artículos 5.3 y 15.2 y 3 de la LTAIBG y en los Criterios Interpretativos emitidos conjuntamente por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos CI/001/2015, de 24 de junio y CI/002/2016, de 5 de julio.
   • Las cuentas de Twitter y de Facebook del Ayuntamiento de Madrid tiene los contenidos de los que se informó al reclamante [...] Es decir, todos los contenidos son informativos, en ningún caso tienen contenidos de opinión. Por lo que, como bien entiende el reclamante, no son contenidos personales sino institucionales. Cuando en las redes sociales se manifiestan opiniones municipales, se realizan por los grupos políticos municipales o por los concejales a título personal, bajo su exclusiva responsabilidad.
   • La labor que realizan las personas adscritas es, únicamente, la de hacer funcionar el servicio de la cuenta de Twitter y de Facebook del Ayuntamiento de Madrid. No es "un cargo" como refiere el reclamante [...] Y por este hecho, como se razona en el informe que fundamenta la resolución reclamada, es innecesaria su identificación personal, que no añade nada al conocimiento del funcionamiento de ese servicio ni contribuye a un mayor conocimiento de la organización y, por lo tanto, debe prevalecer el derecho a la intimidad.
   • Como se indica en el Punto tercero del informe emitido por el Director General de Comunicación, las personas que realizan el trabajo objeto de la solicitud de información no son cargos directivos ni desempeñan puestos que incidan en el proceso de toma de decisiones de la entidad. Como así se establece en el Criterio Interpretativo -CI/002/2016- emitido conjuntamente por el CTBG y la AEPD con fecha 5 de julio de 2016.

   Finalmente, trasladadas por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estas alegaciones al ahora reclamante previa petición suya, por éste se remite correo electrónico de 16 de mayo de 2017 en el que se pone de manifiesto lo siguiente:

   • Proporcionar el nombre y apellido, en relación con un puesto concreto desempeñado en una organización, no entra en conflicto con la normativa de protección de datos, siempre y cuando la información solicitada y proporcionada sea exactamente la indicada y no otra. En el artículo 2 Reglamento LOPD, se dispone que no es objeto de aplicación de esa normativa de protección de datos, el "tratamientos de datos referidos a personas jurídicas, ni a los ficheros que se limiten a incorporar los datos de las personas físicas que presten sus servicios en aquéllas, consistentes únicamente en su nombre y apellidos, las funciones o puestos desempeñados, así como la dirección postal o electrónica, teléfono y número de fax profesionales".
   • Discute el Ayuntamiento que me pueda facilitar la información, y para ello "recorta" y expone (a su libre albedrío y en lo que cree que puede favorecerle), algunos criterios interpretativos previos del Consejo de Transparencia y de la AEPD. No parece muy oportuno comparar este caso con otros distintos, pues la información que se ha solicitado en este supuesto no ha sido otra, como retribuciones, productividad, e información de agendas, referidas a cargos concretos.
   • Señala el Ayuntamiento que desde sus cuentas Twitter y Facebook, únicamente se difunde información oficial u organizativa. No habiéndose justificado una circunstancia específica que afecte a los trabajadores, entiende esta parte que la comunicación de sus datos no puede, entonces, comportar ningún perjuicio.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con su artículo 38.2.c) y el artículo 8.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. A tenor del artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto "salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley". Tal disposición prevé en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:

"1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. (...).

2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias".

En desarrollo de las anteriores previsiones normativas el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Comunidad de Madrid (Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno) suscribieron el pasado 2 de noviembre de 2016 un Convenio para el traslado del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno en los supuestos de resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial, así como por los entes, organismos y entidades integrados en el sector público autonómico o local.

3. Tal y como puede deducirse de la lectura de los antecedentes sumariamente reseñados en el epígrafe anterior, el objeto que motiva la interposición de la presente Reclamación consiste en que por parte del Ayuntamiento de Madrid no se ha facilitado la identificación concreta de dos empleados públicos de dicha Corporación municipal. Por su parte, el reclamante considera que no concurre límite alguno para que el Ayuntamiento no le traslade dicha información por cuanto su solicitud no entra en conflicto con la normativa reguladora de la protección de datos de carácter personal, "siempre y cuando la información solicitada y proporcionada sea exactamente la indicada y no otra".

Partiendo de esta premisa, cabe recordar, por una parte, que el artículo 3.a) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal (en adelante, LOPD) define el dato personal como "cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables" —dado que las personas jurídicas no son titulares del derecho de protección de datos—, mientras que, por otra parte, el artículo 5.1.f) del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD, contempla la siguiente definición de dato de carácter personal: "cualquier información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo concerniente a personas físicas identificadas o identificables". Por lo tanto, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 15 de la LTAIBG que regula la relación del derecho de acceso a la información pública con el derecho a la protección de datos.

Con relación a este extremo, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado el Criterio Interpretativo CI/002/2015, de 21 de mayo de 2015 relativo a la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información cuyo tenor literal, en lo que ahora interesa, es el siguiente:

"El artículo 15 establece el sistema de protección de datos de carácter personal, señalando lo siguiente:

1. Si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso.

Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 3 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de Ley.

2. Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano [...]"

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno viene observando una interpretación extensiva de los conceptos contenidos en determinados límites respecto de los cuales resulta conveniente identificar y precisar los criterios y condiciones que justifican su aplicación. El proceso de aplicación de esta norma comprende las siguientes etapas o fase sucesivas:

1. Valorar si la información solicitada o sometida a publicidad activa contiene o no datos de carácter personal, entendiéndose por éstos los definidos en el artículo 3 de la LOPD.
2. En caso afirmativo valorar si los datos son o no especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la LOPD, esto es: a) Datos reveladores de la ideología, afiliación sindical religión y creencias; b) Datos de carácter personal que hagan referencia al origen racial, a la salud y a la vida sexual, y c) Datos de carácter personal relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas. Si contuviera datos de carácter personal especialmente protegidos, la información sólo se podrá publicar o facilitar: a) En el supuesto de la letra a) anterior, cuando se cuente con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. b) En el supuesto de los datos de la letra b) anterior, cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado o estuviera amparado en una norma con rango de ley, y c) En el supuesto de los datos de la letra c) anterior, y siempre que las correspondientes infracciones penales o administrativas no conlleven la amonestación pública al infractor cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado o estuviera amparado por una norma con rango de Ley.
3. Si los datos de carácter personal contenidos en la información no fueran datos especialmente protegidos, valorar si son o no exclusivamente datos meramente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública del órgano o entidad correspondiente. Si los datos contenidos son exclusivamente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública del órgano o entidad, la información se publicará o facilitará con carácter general, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales y otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación.
4. Si los datos de carácter personal no fueran meramente identificativos y relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública del órgano o no lo fueran exclusivamente, efectuar la ponderación prevista en el artículo 15 número 3 de la LTAIBG.
5. Finalmente, si la información no contuviera datos de carácter personal, valorar si resultan de aplicación los límites previstos en el artículo 14. [...]

En atención al Criterio Interpretativo reseñado, así como al objeto específico de la pretensión del ahora reclamante, se aprecia que el apartado 1 del artículo 15 alude a los datos considerados como "especialmente protegidos" en virtud de los apartados 2 y 3 del artículo 7 de la LOPD. Esto es, datos que revelen la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias o que hagan referencia al origen racial, a la salud y a la vida sexual. De acuerdo con esta definición, en suma, cabe concluir señalando que los datos solicitados carecen de la consideración de datos especialmente protegidos.

Por su parte, el apartado 2 del precitado artículo 15 de la LTAIBG se refiere a datos "meramente identificativos" relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano. Si bien no existe una definición clara de qué datos tendrían esta consideración, tal y como se ha puesto de manifiesto en nuestra anterior Reclamación número R/0208/2015, de 1 de octubre, podría defenderse la interpretación de que se trataría del nombre, apellidos, dirección o teléfono. Esta interpretación estaría respaldada por el artículo 2.2 del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD que, al excluir su aplicación a determinados ficheros que recojan datos de trabajadores de personas jurídicas, menciona expresamente "nombre y apellidos, las funciones o puestos desempeñados, así como la dirección postal o electrónica, teléfono y número de fax profesionales". De manera que teniendo es cuenta este precepto, puede concluirse que los datos solicitados podrían tener la consideración de datos meramente identificativos.

4. A estos efectos, cabe recordar que, de acuerdo con el artículo 15.2 de la LTAIBG, se concederá el acceso a la información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida.

Partiendo de esta premisa resulta necesario que nos detengamos en el desarrollo de las siguientes consideraciones. En primer lugar, hemos de precisar el alcance que se predica del artículo 2.2 del Real Decreto 1720/2007, tras la aprobación de la LTAIBG. Recordemos, que dicho precepto establece lo siguiente:

Este reglamento no será aplicable a los tratamientos de datos referidos a personas jurídicas, ni a los ficheros que se limiten a incorporar los datos de las personas físicas que presten sus servicios en aquéllas, consistentes únicamente en su nombre y apellidos, las funciones o puestos desempeñados, así como la dirección postal o electrónica, teléfono y número de fax profesionales.

El precepto de referencia alude a los denominados "ficheros de datos de contacto" y "agendas" vinculadas exclusivamente con la actividad profesional de los afectados, esto es, se trataría de datos de personas por su mera condición de cargos, administradores o representantes de una empresa, supuestos en los que únicamente cabría considerar aplicable la excepción de referencia. Como puede apreciarse, esta interpretación parte de identificar los sujetos a los que se aplica la excepción de referencia en función de la concreta posición que ocupan en la organización de que se trate.

En un criterio similar se manifiestan los diferentes Criterios Interpretativos aludidos por el Ayuntamiento de Madrid, tanto en la Resolución de 21 de abril ahora reclamada como en las alegaciones elaboradas con ocasión de la tramitación de esta reclamación: la cuestión determinante es la existencia de un interés público prevalente sobre la protección de datos. En efecto, tal y como se indica en el Informe de 23 de marzo de 2015 elaborado conjuntamente por este Consejo y la Agencia Española de Protección de Datos, "en cuanto el acceso a la información contribuya a un mejor conocimiento de los criterios de organización y funcionamiento de las instituciones o a la asignación de los recursos, cabrá considerar la existencia de un interés público prevalente sobre los derechos a la protección de datos y a la intimidad en los términos y con las excepciones establecidas por la LTAIBG. Por el contrario, cuando la información no contribuya a un mayor conocimiento de la organización y funcionamiento de las instituciones o de la asignación de los recursos públicos, prevalecerá el respeto a los derechos a la protección de datos."

De ahí que criterio determinante para delimitar ese "interés público prevalente" de los distintos puestos de trabajo de una Administración lo configuren aspectos tales como el mayor nivel de responsabilidad y mayor autonomía en la toma de decisiones, aquellos cuya provisión se lleve a cabo mediante sistemas de cierta discrecionalidad o en los que exista un relación de confianza especial. En todos estos casos existe, sin lugar a dudas un interés prevalente sobre la protección de datos, circunstancia que no concurre en los supuestos referidos a los restantes empleados públicos, "que han obtenido un determinado puesto de trabajo a través de los procedimientos establecidos en la legislación reguladora de la función pública, con independencia de quién ostente la titularidad del órgano superior o directivo del que dependan".

De este modo, en definitiva, la "información referente a este personal resultará, con carácter general, de escasa relevancia para el logro de los objetivos que justifican el derecho de acceso a la información pública, de modo que debería considerarse que el objetivo de transparencia resulta insuficiente para limitar el derecho de estos empleados públicos a la protección de sus datos personales". De acuerdo con ello, y tomando en consideración que las dos personas que realizan los trabajos relacionados con Twitter y Facebook, según se ha declarado expresamente en las alegaciones elaboradas por el Ayuntamiento de Madrid, no ocupan una posición específica en la organización ni un puesto directivo, etc., procede, en definitiva, desestimar la Reclamación planteada por cuanto estaríamos en presencia de un supuesto en que el interés público en conocer sus nombres no resulta suficiente para limitar el derecho de estos empleados públicos a la protección de sus datos personales.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada por concurrir el límite previsto en el artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.