Se solicitó acceso a las actas de las Comisiones de Contratación y de Traslados de RTVCM (años 2015 y 2016). La administración inadmitió la solicitud alegando que eran documentos internos de apoyo. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó la reclamación, argumentando que las actas de órganos colegiados son información pública y no cumplen el criterio de información auxiliar.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
En respuesta a la Reclamación número RT/0084/2017 presentada, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:
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Por escrito de 7 de febrero de 2017, la ahora reclamante presentó una solicitud de acceso a la información ante Radio Televisión de Castilla-La Mancha, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), con relación a:
- Todas las Actas de la Comisión de Contratación durante los años 2015 y 2016.
- Todas las Actas de la Comisión de Traslados durante los años 2015 y 2016.
Por Resolución de 7 de marzo de 2017 del Secretario General de Castilla-La Mancha Media se acuerda inadmitir la solicitud presentada. En concreto, se sostiene que las actas de las Comisiones Contratación y Traslados tienen carácter de documento interno, elaborado entre la Dirección de Castilla-La Mancha Media y los representantes de los trabajadores, a modo de informe que resume los temas tratados y las decisiones adoptadas en reuniones de trabajo. Se trata por tanto de documentación de apoyo, específicamente en el ámbito de las relaciones laborales, de forma que si bien este órgano considera que sus consecuencias (los traslados o contrataciones efectuadas, el reglamento de la bolsa de trabajo negociado) sí pueden, dentro de los límites establecidos por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y por la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha, ser objeto de solicitud de información pública, las actas que reflejan una discusión interna, y que no resultan en modo alguno informe preceptivo, no deben serlo, según lo dispuesto en el artículo 31, letra b), de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha, en relación con lo dispuesto en el artículo 18, apartado b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
Frente a esta Resolución, por escrito registrado en esta Institución el 10 de marzo de 2017, se interpone por la interesada Reclamación al amparo de lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG. Considera que las actas solicitadas tienen por finalidad el conocimiento de decisiones públicas, referente a las necesidades de contratación de RTVCM (garantizando los principios de Publicidad, Igualdad, Mérito y Capacidad), según indica el Reglamento de la Comisión de Contratación de RTVCM. Asimismo, precisa que las actas solicitadas no tienen la condición de informe interno dado que, el pasado 28 de diciembre de 2016, el Secretario General de RTVCM facilitó las actas de la Comisión Paritaria y las actas de Formación al amparo del Capítulo III de la LTAIBG.
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Mediante escrito de 13 de marzo de 2017 por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo se dio traslado del expediente, por una parte, a la Dirección de la Oficina de Transparencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para conocimiento y, por otra parte, a la Secretaría General del Ente Público de Radio Televisión de Castilla-La Mancha a fin de que, en el plazo de quince días hábiles, se formulasen las alegaciones que se estimasen convenientes, aportando, asimismo, toda la documentación en la que fundamentar las alegaciones que pudieran realizarse.
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El siguiente 21 de marzo tiene entrada en el Registro de este Consejo Oficio del Secretario General del Ente Público Radio Televisión de Castilla-La Mancha, en el que indica lo siguiente:
- Las comisiones paritarias y de formación tienen una naturaleza y propósito diferente de las comisiones de contratación y traslados, hechos que se evidencia, entre otras cosas, por regirse por diferentes reglamentos, en cuanto a su constitución, procedimiento, funciones y atribuciones, etc.
- La información aportada con relación a estas dos comisiones el pasado 28 de diciembre de 2016 lo fue antes de la entrada en vigor de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha, que sin entrar en conflicto con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, aporta en su artículo 31, letra b), con respecto al artículo 18, apartado b) de esta última ley,
la clarificación de que “…los informes preceptivos no podrán ser considerados como información de carácter auxiliar o de apoyo para justificar la inadmisión de las solicitudes referidas a los mismos”.
A juicio de este órgano, dicha aclaración contribuye a resolver la duda de si un acta, como resumen de una reunión, debe estar o no sujeta al derecho a la información, en el sentido de que si no resulta preceptiva, tampoco estará necesariamente sujeta, como resumen de una reunión, al derecho a la información, debiendo por tanto determinar en cada caso, en función de su contenido y naturaleza, su sujeción a dicho derecho.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con su artículo 38.2.c) y el artículo 8.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. A tenor del artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto
"salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley". Tal disposición prevé en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:
"1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. (…).
2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias".
En desarrollo de las anteriores previsiones normativas el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Vicepresidencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha suscribieron el pasado 30 de diciembre de 2015 un Convenio para la atribución de la competencia al citado Consejo para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 LTAIBG respecto de las resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y su sector público, y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial y su sector público.
3. El análisis de la pretensión contenida en esta reclamación, así como de las alegaciones planteadas por la administración autonómica, plantea que nos detengamos en el examen consecutivo de tres cuestiones: i) con carácter preliminar hemos de precisar si las Comisiones de Contratación y de Traslados se encuentran incluidas en el ámbito de aplicación de la LTAIBG dado que se ha alegado que su especial carácter determina que la información solicitada no sea facilitada; ii) a continuación, debemos determinar si las actas de este tipo de Comisiones se trata de "información pública" a los efectos de la LTAIBG, en otras palabras, si puede ser objeto del derecho de acceso a la información; y, finalmente, iii) nos detendremos en el examen de la causa de inadmisión contenida en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG invocada por la administración autonómica.
4. Con relación a las Comisiones de Contratación y de Traslados, primera cuestión en la que hemos de centrar nuestra atención, cabe señalar que se trata, en términos generales de órganos de composición mixta desde una perspectiva subjetiva. En efecto, en el Reglamento de la Comisión de Contratación de RTVCM de 24 de junio de 2016 su artículo 4, relativo a la composición dispone que la misma estará integrada paritariamente por representantes de la Dirección de RTVCM, que ostentará la Presidencia y la Secretaria de la misma y de la representación unitaria de los trabajadores firmantes del Convenio Colectivo de RTVCM. Por su parte, en el Anexo II –Registro general de traslados- del Convenio Colectivo de aplicación en RTVCM, su epígrafe 3, referente a la Comisión de Traslados, prevé que la misma estará integrada por tres miembros de cada una de las representaciones, atribuyéndose las funciones de presidencia en uno de los miembros de la representación de la Dirección de RTVCM.
Cabe recordar que el artículo 15.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dispone lo siguiente:
Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento.
Los órganos colegiados a que se refiere este apartado quedarán integrados en la Administración Pública que corresponda, aunque sin participar en la estructura jerárquica de ésta, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado.
Tomando en consideración el precepto acabado de reseñar así como lo previsto en las Leyes 3/2000, de 26 de Mayo, de Creación del Ente Público de Radio-Televisión de Castilla-La Mancha y 10/2007, de 29 de marzo, de Medios Audiovisuales de Castilla-La Mancha, cabe concluir señalando que las Comisiones de referencia se configuran como órganos colegiados de las Administraciones Públicas regulados en los artículos 15 a 18 de la precitada Ley 40/2015, de 1 de octubre, preceptos que tienen carácter básico, esto es, que resultan de aplicación a todas las Administraciones Públicas -estatal, autonómica y local-.
5. Sentado lo anterior, no cabe duda que ambas Comisiones quedan sujetas a la LTAIBG, de modo que, según se desprende del artículo 18.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público,
"De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados."
6. Dicho esto, hay que recordar que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". De acuerdo con ello, la LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a "acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley", entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".
De acuerdo con lo expuesto, no cabe duda alguna que la materia sobre la que se solicita el acceso a la información –copia de las actas de dos órganos colegiados– se trata de "información pública" a los efectos de la LTAIBG dado que en ella se cumplen los dos requisitos requeridos por el artículo 13 de dicha Ley. En primer lugar, se trata de información elaborada en el ejercicio de las competencias en materia de personal atribuidas al ente. Y, en segundo lugar, se trata de información elaborada por una Corporación municipal, sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la LTAIBG a tenor de lo dispuesto en su artículo 2.1.
7. Resta por último determinar si concurre la causa de inadmisión de acceso a la información pública alegada por el Secretario General de Castilla-La Mancha Media.
Este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las funciones que tiene atribuidas legalmente por las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG, ha elaborado el CRITERIO INTERPRETATIVO CI/006/2015, de 12 de noviembre, en el que se delimita el alcance de la noción de información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG. En dicho documento, en síntesis, se fijan las siguientes cuestiones:
- En primer lugar, es preciso señalar que la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicable al caso concreto.
- En segundo lugar, y teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1.b), cabe concluir que es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permitirá, de forma motivada y concreta invocar una aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a "notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos" una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tenga la condición principal de auxiliar o de apoyo. Así pues, concluimos que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013.
- En tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
- Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
- Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
- Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
- Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
- Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
- Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue la información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo.
Como puede apreciarse, el artículo 18.1 LTAIBG enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información configuradas como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de esta premisa, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la subsunción, de acuerdo con la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de una "información auxiliar" o "de apoyo" –supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG -consecuencia jurídica-.
En las alegaciones remitidas se considera que las actas, al no tener carácter preceptivo, se tratarían de información auxiliar o de apoyo. No se puede compartir el criterio de la administración autonómica en este punto concreto. En efecto, tal y como hemos señalado con anterioridad, partiendo del concepto amplio de "información pública" regulado en el artículo 13 de la LTAIBG, las actas de órganos colegiados se configuran como "información pública" y así ha sido interpretado por este Consejo en diferentes Resoluciones -entre otras, las números de referencia RT/0151/2016, de 16 de noviembre, respecto de actas de la mesa de contrataciones central y de la comisión de bolsas del servicio de salud del Principado de Asturias; RT/0042/2017, de 28 de abril, relativas a las actas del Comisionado de Memoria Histórica del Ayuntamiento de Madrid, etc.-. Con ello, además, se quiere poner de manifiesto que en las actas de órganos colegiados no concurren las circunstancias que han inducido a esta Institución a entender que resultaba de aplicación la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) -cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad, cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final, cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud, cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento y, finalmente, cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final-. Procede, en consecuencia, estimar la Reclamación planteada.
RESOLUCIÓN
En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:
PRIMERO: ESTIMAR la Reclamación presentada, por versar sobre información pública en poder de un sujeto obligado por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
SEGUNDO: INSTAR a Castilla-La Mancha Media a facilitar copia de la información solicitada por la reclamante en el plazo de un mes, así como remitir en igual plazo a este Consejo copia del cumplimiento de esta Resolución.
De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.