Acceso a las retribuciones de altos cargos y condiciones contractuales de directivos de la FNMT

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por [anonimizado] mediante escrito de 20 de julio de 2015, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Según se desprende de la documentación remitida, [anonimizado] presentó, el 11 de diciembre de 2014, una solicitud de acceso a la información ante la FABRICA NACIONAL DE MONEDA Y TIMBRE-REAL CASA DE LA MONEDA (en adelante FNMT), a través del Portal de la Transparencia, en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG), que tenía por objeto conocer los salarios de los 41 Altos Cargos de la Casa de la Moneda, todos ellos fuera del Convenio Colectivo de la FNMT, donde se publican los salarios del resto de trabajadores públicos. A raíz de la última reforma laboral, los 5 Directores Generales de la Casa de la Moneda firmaron un nuevo contrato por el que se les minora el salario mucho menos que al resto de los trabajadores públicos. Desearía conocer las condiciones de dichos contratos.
2. Con fecha 29 de junio de 2015, la FNMT respondió al Reclamante denegándole su petición en base a lo dispuesto en el artículo 19.3 de la LTAIBG ya que los afectados no han dado el consentimiento a la divulgación de los datos solicitados por ser de carácter personal.
3. Posteriormente, el 20 de julio de 2015, [anonimizado] presentó Reclamación ante este Consejo de Transparencia en base a las siguientes alegaciones:
   • a. La información solicitada es de interés público y está reconocida en el artículo 8 de la propia Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia.
   • b. El Director General y Presidente de la FNMT, así como los otros 5 Directores generales tiene la consideración de Altos Cargos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.5 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
   • c. Los salarios públicos nunca pueden considerarse información personal y su conocimiento no puede entenderse como vulneración de la intimidad de las personas, al ser retribuciones en el desempeño de un cargo público.
   • d. Respecto a los salarios de los otros 35 trabajadores con contrato fuera de Convenio que no son Altos Cargos, tienen trato de favor si no se publican sus retribuciones, como ocurre con los 1500 trabajadores, cuyas tablas salariales están publicadas en el BOE.
   • e. La solicitud se refiere a la información respecto de todos los trabajadores públicos de la FNMT, independientemente de su cargo.
4. Recibida la Reclamación presentada, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó, el 23 de julio de 2015, a la FNMT, a través de la Unidad de Información de Transparencia (UIT) del MINISTERIO de HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PUBLICAS, la documentación obrante en el expediente. Dicho Departamento presenta sus alegaciones, el 5 de agosto de 2015, que se resumen en las siguientes:
   • a. Prevalecen la protección de datos personales y otros derechos fundamentales frente a la información sobre retribuciones correspondientes a determinados puestos de trabajo, tal y como se argumenta en el Informe conjunto elaborado por el Consejo de Transparencia y la Agencia Española de Protección de Datos, publicado en la página Web del propio Consejo.
   • b. Asimismo, el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades establece, en su artículo 10, que se debe difundir, a través de la Web, la composición de los órganos de administración, gestión, dirección y control de los máximos responsables y directivos y así se hace constar en la Memoria anual de actividades de la Entidad.
   • c. Por ello, procede dar el dato agregado del importe total de la retribución de los 41 directivos, publicado en dicha Memoria anual de 2014 de la FNMT.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

   Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas. Por lo tanto, puede considerarse que la información objeto de solicitud entraría dentro del concepto de información pública antes indicado habida cuenta de que se trata de contenidos o documentos que obran en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta norma.
3. En primer lugar, y respecto de las retribuciones de los altos cargos definidos como tal en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, debe indicarse que la Ley de Transparencia, en su artículo 8.1 f) prevé expresamente la publicidad de las retribuciones de los altos cargos y máximos responsables de las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la norma. Es decir, esta previsión legal, supone que, en aplicación del artículo 11 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, no es necesario el consentimiento para publicar las retribuciones de los altos cargos considerados como tales los incluidos en la Ley 3/2015 antes mencionada. Hecha esta precisión, y en la previsión de que los 41 cargos directivos a los que se refiere la solicitud incluya personal que estrictamente no tenga la consideración de alto cargo, se procederá a analizar a continuación si las circunstancias alegadas por la [anonimizado] entran dentro del límite previsto en el artículo 15 de la LTAIBG, relativo a la protección de datos personales.
4. Este Consejo de Transparencia tiene asentado ya un criterio respecto de la Información referida a las RPT, catálogos, plantillas orgánicas, etc... de los Órganos, Organismos Públicos y Entidades del sector público estatal enumerados en el artículo 2 de la LTAIBG y a su incidencia o no en la protección de datos personales. Este criterio se ha asumido conjuntamente con la Agencia Española de Protección de Datos. En principio y con carácter general, la información referida a la RPT, catálogo de plantilla orgánica, con o sin identificación de los empleados o funcionarios públicos ocupantes de los puestos, se consideran datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano de modo que, conforme al artículo 15, número 2, de la LTAIBG, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros, derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en divulgación, se concederá el acceso a la información. Ello no obstante y en todo caso:
   • a) La información no se facilitará cuando el acceso suponga un perjuicio para uno o varios de los bienes enumerados en el artículo 14.1 de la LTAIBG y la limitación sea justificada, proporcionada a su objeto y finalidad de protección y haya tenido en cuenta las circunstancias del caso concreto, especialmente la concurrencia en el mismo de un interés superior que justifique el acceso.
   • b) Tampoco se facilitará cuando el acceso afecte a uno o varios empleados o funcionarios públicos que se encuentren en una situación de protección especial -p. ej., la de víctima de violencia de género o la de sujeto a una amenaza terrorista-, que pueda resultar agravada por la divulgación de la información relativa al puesto de trabajo que ocupan. En este último caso, si de los antecedentes obrantes en poder del órgano, organismo o entidad responsable de la información se deduce razonablemente que alguno o algunos de los empleados concernidos por una solicitud de información pudiera hallarse en una situación de protección especial, el órgano, organismo o entidad responsable deberá recabar del o los afectados la información necesaria para dilucidar si efectivamente se da el supuesto y proceder en consecuencia con la respuesta.
5. Este Consejo de Transparencia tiene también asentado un criterio respecto de la información referida al puesto de trabajo desempeñado por uno o varios empleados o funcionarios públicos o a las retribuciones asignadas a uno o varios puestos de trabajo determinados y a su incidencia o no en la protección de datos personales. Este criterio se ha asumido también junto con la Agencia Española de Protección de Datos. Dado que en uno y otro caso la información incluye datos de carácter personal, el órgano, organismo o entidad responsable de la misma, a la hora de autorizar el acceso, habrá de realizar la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG, tal y como ya ha visto que sucedido en el supuesto de la letra b) del precedente apartado. Para efectuar la ponderación, habrán de tenerse en cuenta las siguientes reglas:
   • a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en estos tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.
   • b) En este sentido - sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto - con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el Órgano, Organismo O Entidad responsable de la información estaría obligado a facilitar la información sobre las retribuciones correspondientes a:
     • Personal eventual de ascesamiento y especial confianza –asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado-, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
     • Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
     • Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 29 y 28 –éstos últimos siempre que sean de libre designación- o equivalente prevalece el interés público en la divulgación de la información sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalece el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados.
     Un caso particular sería el del personal no directivo que ocupa puestos de nivel 30 de libre designación –Vocales Asesores, asesores técnicos o equivalentes-. En este caso, se entiende que prevalece el interés público sobre el individual cuando se trata de puestos de carácter ejecutivo o que tienen intervención directa en el proceso de toma de decisiones del órgano, organismo o entidad de que se trate y prevalece el interés individual cuando se trata de puestos de carácter estrictamente staff con funciones de asesoramiento técnico especializado.
   En todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, la salud y a la vida sexual. Si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD.
6. Aplicados estos criterios al presente caso, en el que el Reclamante solicita información sobre los salarios de los 41 Altos Cargos de la Casa de la Moneda, todos ellos fuera del Convenio Colectivo de la FNMT, en el entendido de que se trata de personal directivo, debe concluirse que prevalece el interés general sobre el interés individual y que la protección de datos personales debe decaer frente a dicho interés general y ello porque el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos. Efectivamente, la LTAIBG configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información -derivado de lo dispuesto en la Constitución Española- o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Asimismo, dado que el acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales, la Ley aclara la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios. Así, por un lado, en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano prevalecerá el acceso, mientras que, por otro, se protegen como no puede ser de otra manera – los datos que la normativa califica como especialmente protegidos, para cuyo acceso se requerirá, con carácter general, el consentimiento de su titular. Por ello, dado que los datos personales que pudieran aparecer en la información que se solicita no son datos especialmente protegidos, ya que no afectan a la ideología, religión, creencias, afiliación sindical, origen racial, salud, vida sexual o comisión de ilícitos penales o administrativos, y realizada la ponderación exigida por la Ley, debe concluirse igualmente que el Reclamante tiene derecho a conocer y la Administración la obligación de proporcionarle la información solicitada, relativa a los salarios de los 41 Altos Cargos de la Casa de la Moneda, todos ellos fuera del Convenio Colectivo de la FNMT.
7. Aplicados igualmente los criterios expuestos a la segunda parte de la solicitud efectuada por el Reclamante – relativa a conocer las condiciones de los nuevos contratos de los 5 Directores Generales de la Casa de la Moneda – debe entenderse que la información que puede hacerse pública en este supuesto debe ser la relativa a la gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que afecte a dichos contratos, es decir, su objeto, su duración y su importe en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. No procede, para afectar a los datos de carácter personal o, en su caso, al derecho fundamental a la intimidad, dar más información detallada sobre dichos contratos.
8. Por último, no cabe tener en consideración la solicitud de información realizada a posteriori por el Reclamante en fase de Reclamación ante este Consejo de Transparencia – relativa a la información respecto de todos los trabajadores públicos de la FNMT, independientemente de su cargo – habida cuenta de que la presente Resolución debe ceñirse a analizar la solicitud inicial presentada a la FNMT, que motivó la Resolución de la Administración objeto del presente análisis. En conclusión, [anonimizado] tiene derecho de acceso a la siguiente información, en poder de la FNMT:
   • a. Los salarios individualizados de los 41 Altos Cargos de la Casa de la Moneda, todos ellos fuera del Convenio Colectivo de la FNMT en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos.
   • b. Objeto, duración e importe individualizados de los nuevos contratos de los 5 Directores Generales de la Casa de la Moneda en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede

1. PRIMERO: ESTIMAR la Reclamación presentada por [anonimizado] contra la Resolución, de fecha 29 de junio de 2015, de la FÁBRICA NACIONAL DE MONEDA Y TIMBRE-REAL CASA DE LA MONEDA por la que se denegaba la información solicitada.
2. SEGUNDO: INSTAR a la FÁBRICA NACIONAL DE MONEDA Y TIMBRE-REAL CASA DE LA MONEDA a que, en el plazo de diez días hábiles, remita a [anonimizado] la información mencionada en el Fundamento Jurídico 7 de la presente Resolución.
3. TERCERO: INSTAR a la FÁBRICA NACIONAL DE MONEDA Y TIMBRE-REAL CASA DE LA MONEDA a que, en el mismo plazo de diez días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, copia de la información remitida al reclamante.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.