Acceso a los datos del Registro General de Empresas y Entidades Turísticas de la Comunidad de Madrid

ANTECEDENTES

Resolución RT 0577/2018

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 14 de diciembre de 2018 la siguiente información:

“El Registro General de Empresas y Entidades Turísticas de la Comunidad Autónoma de Madrid tanto obligatorio como voluntario, en base al artículo 23 de la Ley 1/1999 y del decreto 94/2002, por el que se regula el Registro General de Empresas y Entidades Turísticas. - Tal como aclara el decreto, la base de datos del registro obligatorio deberá tener las siguientes subsecciones: Alojamientos, Restauración, Intermediación y Oficinas de Turismo. Además, cada una deberá desglosarse en: número de registro, cantidad de empleados, objeto, tipo de establecimiento, nombre y apellidos del titular persona física o razón social persona jurídica, domicilio, NIF o CIF, nombre comercial, fecha de autorización u otorgamiento de título-licencia y cualquier otro dato adicional que esté presente en el registro. En el caso de agencias de viajes, se deberá incluir un registro con el número de sucursales y sus domicilios correspondientes y la marca comercial. - Por su parte, la base de datos del registro voluntario deberá estar estructurada en tantas subsecciones como sea necesario para la clasificación de Empresas, Entidades o Asociaciones, por tipos de actividad, prestación de servicios o representación de intereses del sector turístico. Cada subsección deberá desglosarse según el número de registro, tipo de actividad, cantidad de empleados, objeto, nombre y apellidos del titular persona física o razón social persona jurídica, domicilio, NIF o CIF, nombre comercial, fecha de inscripción. Les agradecería que me pudieran remitir la información solicitada en formato accesible archivo .cvs, .txt, .xls, .xlsx.”

2. Al no estar conforme con la contestación de la Dirección General de Turismo de la Consejería de Cultura, Turismo y Deportes de la Comunidad de Madrid, la reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 28 de diciembre de 2018, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 242 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 3 de enero de 2019 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Directora General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano y a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte de la Comunidad de Madrid al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 11 de febrero de 2019 se reciben las alegaciones que indican:

1. En lo que se refiere al derecho de acceso en general, existe un criterio favorable por estar reconocido en el artículo 105 b) de la Constitución, si bien dicho derecho de acceso a la información pública no es absoluto e ilimitado sino que está sujeto a límites que habrán de ser justificados y proporcionales al objeto y finalidad de la protección.
2. Ni la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común, ni la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, autorizan una petición genérica e indiscriminada de las inscripciones que constan en un registro, aunque sea público, como sucede con el Registro de Empresas Turísticas.
3. Además, la reclamante no puede considerarse interesada de forma masiva en los expedientes de inscripción en el Registro de Empresas Turísticas, ya que no basta con alegar o acreditar un interés abstracto o genérico, sino que es preciso que dicho interés responda a una pretensión real y presente, coetánea con la fecha en que se produce la personación en los procedimientos, no futura, eventual o hipotética.

4. En relación con todo ello, al artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013 dispone que se inadmitirán a trámite las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo, como se considera que es el caso.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4. En el presente caso, la Administración deniega la información porque considera de aplicación la causa de inadmisión del artículo 18.1 e) de la LTAIBG, según la cual

"Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley".

El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos:

1. Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
2. Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.

Además, de la base fáctica debe resultar patente:

• (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y
• (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo 3/2016, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley".

De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Como conclusión a todo lo anterior, las solicitudes planteadas deben analizarse desde la perspectiva del control de la acción de la Administración y la rendición de cuentas por las decisiones públicas, toda vez que atendiendo al tipo de información requerida, ciertamente podría cuestionarse su utilidad para garantizar el interés común en conocer la actuación pública, poder participar en la misma y exigir responsabilidades por las decisiones de los organismos públicos; todos ellos, pilares fundamentales y ratio iuris de la LTAIBG. Así, debe recordarse que es la protección del interés general en la transparencia pública, como bien común de nuestra sociedad, la que debe prevalecer frente a solicitudes de información que persiguen otros intereses, de carácter privado o profesional, "como el presente caso al solicitar todo el Registro General de Empresas y Entidades Turísticas de la Comunidad Autónoma de Madrid tanto obligatorio como voluntario" que no encajan en la finalidad perseguida por la LTAIBG y, por tanto, no pueden ser considerados superiores. En definitiva, procede desestimar la presente reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación al considerar que concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.