Acceso a las fichas y expedientes de bienes de interés cultural, patrimonial y yacimientos arqueológicos en Galapagar

ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), con fecha 19 de febrero de 2021 la siguiente información:

"Las fichas o expedientes de los bienes de interés cultural, bienes de interés patrimonial y yacimientos arqueológicos documentados incluidos en el catálogo geográfico de bienes inmuebles del patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid ubicados en el término municipal de Galapagar."

2.

Al no conformar con la respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 5 de abril de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente literal:

"La información facilitada es incompleta, dado que la información solicitada engloba las fichas de 4 bienes de interés cultural (falta el del entorno de la cerca histórica de Felipe II), las fichas de 16 bienes de interés patrimonial (sólo aporta la del Canal del Guadarrama y la Presa del Gasco) y las fichas de 20 yacimientos arqueológicos documentados (no se adjunta ninguna ficha)."

3.

Con fecha 9 de abril de 2021 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Directora General de Transparencia, Gobierno Abierto y Atención al Ciudadano y a la Secretaria General Técnica de la Consejería de Cultura y Turismo de la Comunidad de Madrid, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 11 de mayo de 2021 se reciben las alegaciones que indican:

"En relación con la información solicitada sobre yacimientos arqueológicos documentados incluidos en el Catálogo Geográfico Regional de la Comunidad de Madrid en el término de Galapagar se informa lo siguiente:

• Con anterioridad se informó sobre la información pública relativa a los yacimientos arqueológicos declarados como Bien de Interés Cultural.
• La información sobre los yacimientos arqueológicos documentados (no declarados BIC) no es pública.
• En los yacimientos arqueológicos documentados cuya información se solicita, como en otros de la Comunidad de Madrid, se han detectado actuaciones ilícitas que vulneran la Ley 3/2013 de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid, al constituir intervenciones que no cuentan con autorización de la Dirección General de Patrimonio Cultural y que pueden constituir un daño para el patrimonio.

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su artículo 14.1 indica que el acceso a la información podrá ser limitado cuándo suponga un perjuicio para:

• La seguridad pública.
• La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
• Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.

En este caso, teniendo en cuenta el régimen de protección de los yacimientos documentados, el aumento de prácticas que vulneran la normativa de patrimonio histórico, y el riesgo que existe de desarrollo de acciones que puedan tener un impacto negativo en los yacimientos, no se puede atender la solicitud recibida al darse los supuestos citados anteriormente del artículo 14.1 de la Ley 19/2013."

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Comunidades Autónomas de Ceuta y Melilla.
3. A tenor de lo dispuesto en su precepto, la LTAIBG tiene por objeto

   "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento"

   . De este modo, su artículo 12 "reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública"", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. En este sentido, el artículo 13 de la LTAIBG define la "información pública" como

   "los contenidos o datos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

   .

   En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que permite solicitar y correlativamente acceder, salvo excepciones aplicadas de forma restrictiva y justificativa, la información que esté en posesión del organismo al que se dirige bien por él mismo la ha elaborado, bien por la que ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4. La Comunidad de Madrid alega los límites al acceso a la información recogidos en el artículo 14.1.d), e) y g) de la LTAIBG, al entender que acceder a la información solicitada pueda suponer un perjuicio para la seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, y las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control para no aportar toda la información solicitada.

   Sobre la aplicación de los límites recogidos en el artículo 14, este CTBG ya se pronunció en el Criterio interpretativo 2/2015, que señala lo siguiente:

   "Los límites a que se refiere el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con la literalidad del texto del número 1 del mismo, "podrán" ser aplicados. De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos. La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público)".

   En este mismo sentido, según ha declarado la jurisdicción contencioso-administrativa al delimitar el alcance y naturaleza de los límites del artículo 14 de la LTAIBG,

   "la ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben concretarse en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, que admiten varias soluciones justas, en el caso objeto de análisis solamente permite una solución justa"

   - Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº. 6, de 18 de mayo de 2016, F.D. Cuarto.

   Por tanto, el derecho de acceso a la información prevalece siempre que no entre en conflicto con un interés al que se considere prioritario proteger, lo que exige una aplicación restrictiva y justificada que pondere entre el perjuicio que se ocasiona al facilitar la información y el interés público en conocerla.

   En el caso que nos ocupa, la Administración se limita a invocar diversos límites al acceso sin argumentar en profundidad por qué resultan de aplicación a su juicio, salvo indicar que en los "yacimientos arqueológicos documentados cuya información se solicita, como en otros de la Comunidad de Madrid, se han detectado actuaciones ilícitas que vulneran la ley 3/2013 de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid, al constituir intervenciones que no cuentan con autorización de la Dirección General de Patrimonio Cultural y que pueden constituir un daño para el patrimonio".

   Llegados a este punto, deben analizarse individualizadamente los límites invocados al objeto de comprobar si son efectivamente aplicables al presente supuesto.

   El primero de los límites es el relativo al apartado d) Seguridad Pública, que debe ser entendida como "la garantía de que los derechos y libertades reconocidos y amparados por las constituciones democráticas puedan ser ejercidos libremente por la ciudadanía y no meras declaraciones formales carentes de eficacia jurídica. En este sentido, la seguridad ciudadana se configura como uno de los elementos esenciales del Estado de Derecho. [...] La Constitución Española de 1978 asumió el concepto de seguridad ciudadana (artículo 104.1), así como el de seguridad pública (artículo 149.1.29ª). Posteriormente, la doctrina y la jurisprudencia han venido interpretando, con matices, estos dos conceptos como sinónimos, entendiendo por tales la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana. [...] La Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, constituyó el primer esfuerzo por abordar, desde la óptica de los derechos y valores constitucionales, un código que recogiera las principales actuaciones y potestades de los poderes públicos, especialmente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a fin de garantizar la seguridad de los ciudadanos (Exposición de motivos de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana)".

   Por tanto y según lo expuesto, este Consejo no logra alcanzar a entender en qué puede afectar otorgar la información solicitada (fichas o expedientes de yacimientos arqueológicos) a la Seguridad Pública entendida como la seguridad de los propios ciudadanos, motivo por el cual no se considera de aplicación el límite alegado.

5. Con relación al límite al ejercicio del derecho de acceso a la información del artículo 14.1 e) de la LTAIBG, referido a la "prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios", este Consejo ha declarado que puede entenderse correcto invocarlo cuando se encuentren en curso los procedimientos para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, de manera que se pueda comprometer su resultado, pero no una vez que esos procedimientos hayan concluido y las sanciones hayan sido impuestas. Esta circunstancia no parece darse en el caso de esta reclamación, donde no se solicita ningún expediente de algún procedimiento de ilícito penal, administrativo o disciplinario sino, recordemos, las fichas o expedientes de yacimientos arqueológicos documentados, que no entorpecen, ni obstaculizan ni dificultan esa labor de prevención, investigación o sanción. La administración no ha argumentado la justificación del límite, más allá de su invocación. Por lo tanto, con la información aportada este Consejo no considera admisible la aplicación del límite referido a la "prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios".

   A la misma conclusión podemos llegar en el análisis de la aplicación al presente caso del tercero de los límites invocados, el referente a las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control del artículo 14.1 g). Este límite ya ha sido objeto de análisis anteriormente por este Consejo de Transparencia. Así, por ejemplo, en los procedimientos R/0482/2015 y R/0340/2017 se razonaba lo siguiente:

   "El límite invocado por la Administración ha sido interpretado por este Consejo en el sentido de que las funciones de vigilancia, inspección y control cuyo desempeño estuviera encomendado al organismo, podrían ser perjudicadas si el procedimiento de inspección se estuviera desarrollando y el proporcionar esa información hiciera peligrar el resultado final. También, por ejemplo, en el supuesto de que, acabada la inspección o la actividad de control, se estuviera a la espera de dictar una Resolución final en base a las mismas, o que el acceso a la información fuera solicitado por la misma persona que está siendo objeto de vigilancia, inspección o control. Asimismo, este Consejo de Transparencia ha interpretado que las funciones de vigilancia, inspección y control también pudieran verse perjudicadas cuando el acceso a la información solicitada pudiera suponer que se desvelaran procedimientos o métodos de trabajo cuyo conocimiento, con carácter previo y general, pudieran comprometer el correcto desarrollo y tramitación de un concreto expediente. En el presente caso, no estamos ante actuaciones procedimentales de un expediente que deban ser objeto de reserva por poder afectar a actuaciones en curso o posteriores que perjudiquen futuras decisiones del Organismo o impidan realizar labores de prevención o control dentro de las funciones que legalmente tiene encomendadas. Por ello, este Consejo de Transparencia entiende que este límite no es aplicable al presente caso."

   Estos razonamientos son perfectamente aplicables al presente caso, en el que la Administración no ha justificado suficientemente por qué resulta de aplicación el límite, ciñéndose a invocarlo, lo que no es conforme con el Criterio Interpretativo de este Consejo de Transparencia ni con la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, y al igual que respecto del límite anterior, no se alcanza a comprender cómo el conocimiento de las fichas de los yacimientos arqueológicos puede comprometer el desarrollo de las labores de vigilancia, inspección y control, o el efectivo cumplimiento de dichas funciones.

6. No obstante todo lo anteriormente expuesto, este Consejo de Transparencia ya ha tenido ocasión de manifestarse ante una solicitud de información con temática similar. En la misma se solicitaba el inventario completo de los bienes muebles y/o artísticos en el que aparezcan registradas todas las obras de arte que se encontraban en el Parador Hostal de San Marcos en León. En concreto la R/0493/2017, de 2 de febrero de 2018 que fue recurrida ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y dirimida por éstos mediante Sentencia 113/2018 de 17 de septiembre de 2018.

   En la resolución se llegó a la siguiente conclusión:

   "(...) 8. No obstante, corresponde, a este Consejo de Transparencia, realizar el test del daño y el test del interés público a que obliga el artículo 14.2 de la LTAIBG y, en este caso concreto, es posible el acceso parcial a la información solicitada que regula el art. 16 de la LTAIBG. Así, es cierto que, como sostiene PARADORES, que existe un riesgo notorio e imprevisible de sustracción de las obras y que resulta de una lógica aplastante que la posibilidad de disponer de un inventario, con el detalle de cada una de las obras, sus características y localización, indudablemente aumentaría el riesgo ya de por sí existente de posible expolio de alguna de las mismas, más cuando en su exposición en zonas públicas del establecimiento en ningún momento se identifica la obra en cuestión, siendo únicamente reconocibles por aquellas personas especialistas, o con ciertos conocimientos en el ámbito artístico. Sin embargo, a juicio de este Consejo de Transparencia, la mera indicación del nombre o título de la obra y sus características – eliminado toda referencia a su localización física o geográfica actual – no facilitaría su sustracción ni pondría en riesgo el patrimonio histórico-artístico español. Se trataría, en definitiva, de dar la información de manera parcial, como permite el artículo 16 de la LTAIBG, según el cual En los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte una información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al solicitante que parte de la información ha sido omitida. 9. En su artículo 44, la Constitución Española establece la obligación de los poderes públicos de promover y tutelar el acceso a la cultura, a la que considera un derecho universal y en cuyo concepto incluye cualquier manifestación del patrimonio artístico, lingüístico, religioso y educativo que se concreta en objetos muebles o inmuebles, definición coherente con la actual extensión del concepto de patrimonio cultural que ya incorpora el patrimonio inmaterial o intangible. Su artículo 46 dispone con claridad la obligatoriedad de todos los poderes públicos de garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. (...) Por tanto, puede afirmarse que elaborar un inventario de bienes muebles del patrimonio cultural no solo no pone en riesgo a esos bienes, sino que está considerada una medida para reforzar su seguridad y que debe promoverse el conocimiento público de la cultura. Otra cosa es dar a conocer al público en general un listado completo con localización geográfica y física de dichos bienes muebles sin tener en cuenta los riesgos inherentes a esa conducta. 10. En conclusión, por todo lo expuesto, este Consejo de Transparencia considera que se debe estimar en parte la presente Reclamación, por lo que se debe facilitar a la Reclamante la siguiente información: - Inventario de los bienes muebles y/o artísticos, en el que aparezcan registradas todas las obras de arte que se encuentran, a fecha de 31 de agosto de 2017, en el interior del Parador Hostal de San Marcos de la ciudad de León, sin incluir su localización geográfica y física exactas."

   Asimismo en la Sentencia 113/2018 de 17 de septiembre de 2018, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 11 se indica lo siguiente:

   "Pues bien, anticipando el sentido estimatorio del Fallo, puede convenirse con la actora el que la divulgación del patrimonio del que dispone puede incrementar un eventual riesgo de sustracción del mismo. De hecho, la propia Resolución impugnada así lo admite y es precisamente por ello por lo que acota la información a facilitar conforme al artículo 16 LTAIBG. Ello no obstante, sobre la base de la doctrina legal sentada por la Sala Tercera a la que acaba de hacerse referencia, esto es, entendiendo que las limitaciones del artículo 14.1 sólo pueden contemplarse de forma estricta o, en su caso, restrictiva, no cabe subsumir el mentado riesgo en una eventual afectación de los intereses económicos y comerciales. De lo contrario se estaría habilitando una laguna en la información pública que exceptuaría el espíritu de la norma de aplicación al albur de eventuales alegaciones sobre unos riesgos de difícil apreciación apriorística y que, en la práctica, servirían para vaciar de contenido al artículo 12 LTAIBG. En suma, no puede entenderse ni justificada ni proporcionada la pretendida aplicación del límite en cuestión y sí, por el contrario, ponderada la Resolución impugnada en atención al interés público superior que justifica el acceso."

   En resumen, ante lo expuesto por la Comunidad de Madrid en sus alegaciones, referente a "actuaciones ilícitas que vulneran la ley 3/2013 de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid, al constituir intervenciones que no cuentan con autorización de la Dirección General de Patrimonio Cultural y que pueden constituir un daño para el patrimonio" este Consejo de Transparencia entiende que se puede llegar a la misma conclusión alcanzada en la resolución R/0493/2017 y por tanto, es factible facilitar las fichas o expedientes de los yacimientos arqueológicos documentados sin la indicación geográfica exacta (coordenadas), máximo cuando en la propia página web de turismo del Ayuntamiento de Galapagar se hace referencia a la ubicación de yacimientos arqueológicos dentro del municipio o que la Comunidad de Madrid da a conocer, como no puede ser de otra manera, los yacimientos arqueológicos de nuestro entorno en su página institucional. En consecuencia la presente Reclamación debe ser estimada, con la salvedad anteriormente expuesta.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Consejería de Cultura y Turismo de la Comunidad de Madrid a que, en el plazo máximo de treinta días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información:

• Fichas o expedientes de los bienes de interés cultural, bienes de interés patrimonial y yacimientos arqueológicos documentados incluidos en el catálogo geográfico de bienes inmuebles del patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid ubicados en el término municipal de Galapagar, sin su indicación geográfica exacta (coordenadas).

TERCERO:

INSTAR a la Consejería de Cultura y Turismo de la Comunidad de Madrid a que, en el mismo plazo máximo de treinta días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.