Acceso a información sobre asesores provisionales de la Red de Formación del Profesorado

ANTECEDENTES

Resolución RT 0567/2018

N/REF: RT 0567/2018
Fecha: 21 de marzo de 2019
Administración/Organismo: Consejería de Educación e Investigación. Comunidad de Madrid.
Información solicitada: Información sobre los asesores provisionales de la Red de Formación del Profesorado de la Comunidad de Madrid.

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, con fecha 22 de octubre de 2018, el reclamante solicitó la siguiente información ante la Consejería de Educación e Investigación de la Comunidad de Madrid:

"Primero.- Relación de plazas ocupadas por asesores provisionales desglosadas por asesorías, en el caso de un CTIF, y por departamentos, en el caso del CRIF Las Acacias.

Segundo.- De la relación de plazas solicitadas en el punto primero, solicito que se especifiquen aquellas que llevan siendo ocupadas por el mismo asesor provisional durante más de dos cursos escolares consecutivos especificando la asesoría o departamento de las plazas en cuestión.

Tercero.- De la relación de plazas solicitadas en el punto primero, solicito que se especifiquen aquellas que se hayan cubierto con un nuevo asesor provisional para el curso 2018/2019, especificando la asesoría o departamento de las plazas en cuestión.

Cuarto.- Nombre y apellidos, así como especialidad y año de oposición de los asesores provisionales, que ocupan las plazas vacantes, desglosadas por asesorías en el caso de los CTIF y por departamentos, en el caso del CRIF Las Acacias.

Quinto.- Relación de plazas ocupadas por asesores provisionales mediante comisión de servicios de carácter humanitario.

Sexto.- Procedimiento que ha utilizado la Subdirección General de Formación del Profesorado para seleccionar a los asesores provisionales nombrados para el curso escolar 2018/2019, especificando el medio en el que se publicitaron las referidas vacantes, los criterios de valoración de los posibles candidatos, los días en los que tuvieron lugar las correspondientes entrevistas, así como los funcionarios que llevaron a cabo las mismas, todo ello conforme a los principios de publicidad, igualdad y mérito".

Mediante Resolución del Director General de Becas y Ayudas al Estudio, de 11 de diciembre de 2018, la Comunidad de Madrid responde a la solicitud del interesado, aportando parte de la información requerida. En concreto, se facilita el número de plazas de asesores en cada Centro Territorial de Innovación y Formación (CTIF) y en el Centro Regional de Innovación y Formación (CRIF) "Las Acacias", así como la dirección electrónica para acceder a la documentación sobre el procedimiento de selección de asesores convocado en 2018.

Respecto al resto de información, cuyo acceso se deniega, se manifiesta lo siguiente:

"(...)

Se deniega el acceso a la información relativa a la desagregación por asesorías/departamentos de las plazas ocupadas por asesores provisionales, en los términos recogidos en los apartados Primero, Segundo y Tercero de la solicitud, ya que para ello sería necesario una acción previa de reelaboración prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

(...)

Diferenciar las plazas ocupadas por asesores provisionales, desglosadas por asesorías/departamentos; las que llevan siendo ocupadas por el mismo asesor provisional durante más de dos cursos escolares consecutivos especificando la asesoría o departamento de las plazas en cuestión; y aquellas que se hayan cubierto con un nuevo asesor provisional para el curso 2018/2019, especificando la asesoría o departamento de las plazas en cuestión, requeriría extraer de forma individualizada los Acuerdos de comisión de servicios de todos los funcionarios nombrados como asesores de formación, contrastar uno por uno con las convocatorias que se hayan aprobado durante los últimos años, depurar cuales son provisionales, de estos cuales son renovaciones de otra anterior, si es que las hubiera, desagregar todo lo anterior por asesorías o, en el caso del CRIF “Las Acacias” por departamentos y posteriormente elaborar la información y facilitarla en los términos solicitados por el peticionario. Estas tareas de extracción, explotación y elaboración no pueden realizarse mediante el tratamiento informatizado ordinario, dada la propia configuración de las aplicaciones, por lo que estaríamos ante un nuevo tratamiento de la información en los términos establecidos en el CI/007/2015 del Consejo de Transparencia.

Tercero.- En relación con el apartado Cuarto de la solicitud de acceso, la petición del nombre y apellidos, así como especialidad y año de oposición de los asesores provisionales, que ocupan las plazas vacantes, desglosadas por asesorías en el caso de los CTIF y por departamentos, en el caso del CRIF Las Acacias, además de requerir una acción previa de reelaboración en los términos señalados en el apartado anterior de esta resolución, no está justificada con la finalidad de transparencia de la Ley. Como ya se ha indicado, la Orden 3890/2008, de 31 de julio, establece como requisito para el acceso a las plazas de asesores de formación, ser funcionario docente de carrera perteneciente a los Cuerpos Docentes regulados en la legislación vigente, con la antigüedad de, al menos, cinco años como funcionario de carrera y con los requisitos de experiencia docente en centros escolares que se determine en cada convocatoria. Todos los docentes nombrados asesores de formación deben cumplir tales requisitos, sin que la antigüedad como funcionario de carrera docente figure entre los méritos a valorar, por lo que disponer del nombre y apellidos y del año de oposición no guarda relación con la finalidad de transparencia, ya que no aporta ningún dato adicional que permita someter a escrutinio la acción de los responsables públicos o conocer bajo qué criterios se han accedido a las plazas en la normativa reguladora anteriormente establecida y actuado por la Consejería de Educación e Investigación.

Cuarto.- Se deniega el acceso a la información identificada en el apartado quinto de la solicitud, relación de plazas ocupadas por asesores provisionales mediante comisión de servicios de carácter humanitario, ya que, además de requerir una acción previa de reelaboración en los términos señalados en el apartado Segundo, puede suponer la divulgación de datos de carácter personal de acuerdo con el límite establecido en el artículo 15 a de la Ley 19/2013. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, indican en el Criterio Interpretativo 2/2015, que tampoco se facilitará (la información) cuando el acceso afecte a uno o varios empleados o funcionarios públicos que se encuentren en una situación de protección especial que pueda resultar agravada por la divulgación de la información.

En este sentido, hay que señalar que las comisiones de servicios humanitarias se conceden por diferentes motivos de carácter confidencial y otras situaciones personales de carácter excepcional, sin que pueda constatarse en el supuesto actual, la existencia de un interés público prevalente sobre los derechos a la protección de datos y a la intimidad, que justifique facilitar la relación de las comisiones humanitarias concedidas, y prevaleciendo, por tanto, el derecho a su protección."

2. Ante la disconformidad con la respuesta recibida, el 17 de diciembre de 2018, formula Reclamación al amparo del artículo 24 1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), argumentando lo siguiente:

"Con respecto a los puntos primero, segundo, tercero, cuarto y sexto de mi solicitud de información pública, la Dirección General de Becas y Ayudas al Estudio proporciona una información que no se corresponde a la solicitada, evadiendo las preguntas realizadas por este peticionario. No se alcanza a comprender que este organismo sea incapaz de conocer en qué asesorías están destinados sus asesores y los años de permanencia de estos en las referidas plazas.

Asimismo, no se alcanza a comprender que se me deniegue la información solicitada en el punto quinto de mi solicitud, ya que solo estoy solicitando el número de comisiones de servicio de carácter humanitario, no el nombre de los asesores docentes que están disfrutando de éstas.

Por otro lado, con respecto al punto sexto de mi solicitud, la Dirección General no me informa del procedimiento para cubrir las vacantes de asesores surgidas con posterioridad al Concurso de Méritos de 2018 establecido a tal efecto. Es decir, si se ofertaron dichas vacantes, surgidas con posterioridad al Concurso de Méritos, a todo el profesorado de la Comunidad de Madrid con la debida publicidad y transparencia, o se las ofertaron, que es lo que parece ser, y dicho con el debido respeto, a docentes con influencias en la referida Dirección General, lo que constituiría un agravio más que evidente, vulnerándose los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad por los que se han de regir las Administraciones Públicas".

3. Iniciada la tramitación del expediente de reclamación, el 19 de diciembre de 2018, la Oficina de Reclamaciones de Administraciones Territoriales de este Organismo da traslado del mismo al Secretario General Técnico de la Consejería de Educación e Investigación de la Comunidad de Madrid, con el fin de que se formulasen alegaciones en el plazo de quince días hábiles.

Con fecha 26 de febrero de 2019, tiene entrada en el Registro de este Organismo escrito de alegaciones de la Comunidad de Madrid en el que se reiteraba la argumentación expuesta en la Resolución del Director General de Becas y Ayudas al Estudio, de 11 de diciembre de 2018.

Respecto a lo alegado por el interesado en relación con el punto sexto de su solicitud, la administración expone que:

"(...)una vez se determinan las necesidades de formación para cada centro en el curso escolar, la Dirección General de Recursos Humanos, a propuesta de la Dirección General de Becas y Ayudas al Estudio convoca, cuando así sea necesario, concurso de méritos para la provisión de las plazas de Asesores de Formación vacantes. Asimismo, tal y como se establece en las resoluciones de convocatoria, las plazas que no hayan sido cubiertas por ausencia de candidatos o aquellas nuevas vacantes que, como resultado del propio concurso, pudieran producirse finalizado este, podrán proveerse, en comisión de servicios de manera provisional a propuesta de la Dirección General de Becas y Ayudas al Estudio. Para cada una de las propuestas se verifica los requisitos de titulación y los méritos para la concesión.

El nombramiento de asesores provisionales en comisión de servicios responde a la facultad que corresponde a la Administración, de acuerdo con sus atribuciones de autoorganización, que permite la cobertura temporal de plazas por motivo de urgencia, en este caso de Asesores de Formación que requieren un perfil y unos méritos específicos, que serán valorados por el órgano competente."

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia orgánica

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Realizada esta precisión sobre la competencia orgánica para resolver la reclamación presentada por y puesto que se cumplen los requisitos formales para la admisión a trámite de aquélla, procede entrar en el análisis de la información solicitada.

En este sentido, la LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

4. Análisis de la causa de inadmisión por reelaboración

En este caso, si bien la información solicitada cumple estos requisitos, se debe analizar si concurre la causa de inadmisión sobre información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración, prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG y alegada por la Comunidad de Madrid para denegar el acceso a los datos desglosados de los apartados Primero, Segundo, Tercero y Cuarto de la petición del interesado.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, tomando como referencia resoluciones dictadas sobre este asunto, ha elaborado en el ejercicio de las funciones que tiene atribuidas por las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG, el Criterio Interpretativo 7/2015, de 12 de noviembre, mencionado por la propia administración, en el que se delimita el alcance de la noción de "reelaboración" como causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información.

En virtud de este Criterio, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Así, por una parte, si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información". Por otra parte, esta causa de inadmisión puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba:
a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o
b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

También la jurisdicción contencioso-administrativa ha tenido ocasión de delimitar el alcance de esta causa de inadmisión. En primer lugar, cabe recordar que, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017 señala en su Fundamento de Derecho Sexto que la causa de inadmisión de las solicitudes de información contemplada en el artículo 18.1.c) "no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información". De hecho, el propio artículo 18 establece la necesidad de resolución motivada para su aplicación. En segundo lugar, a esta necesidad de motivar la concurrencia de la causa de inadmisión de referencia, cabe añadir que su aplicación ha de tener en cuenta, además, la configuración del derecho de acceso a la información pública "como un auténtico derecho público subjetivo" derivado de los artículos 12 y 13 de la LTAIBG que precisa una aplicación estricta y no extensiva, según se contempla en el Fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia núm. 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid.

Por último, hay que traer a colación el apartado 1 del Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017:

"(...) Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art. 13 de dicha Ley, de lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art. 82 de la Ley 30/1992)."

5. Aplicación al caso concreto

Tomando estos criterios en cuenta, se deben aplicar a las circunstancias concretas de este caso. En este sentido, la administración ha denegado todos los datos solicitados sobre las plazas ocupadas por asesores provisionales, salvo el número de asesores por centro, que aportó en una tabla.

El desglose del resto de datos requeriría, según la Comunidad de Madrid, "extraer de forma individualizada los Acuerdos de comisión de servicios de todos los funcionarios nombrados como asesores de formación, contrastar uno por uno con las convocatorias que se hayan aprobado durante los últimos años, depurar cuáles son provisionales, de estos cuáles son renovaciones de otra anterior, si es que las hubiera, desagregar todo lo anterior por asesorías o, en el caso del CRIF 'Las Acacias' por departamentos y posteriormente elaborar la información y facilitarla en los términos solicitados por el peticionario. Estas tareas de extracción, explotación y elaboración no pueden realizarse mediante el tratamiento informatizado ordinario, dada la propia configuración de las aplicaciones (…)".

Ciertamente, atendiendo a lo expresado por la administración, para proporcionar acceso a la información desglosada, se debe realizar una labor de búsqueda, comparar la información de cada convocatoria y elaborar una tabla expresamente para este caso. Aunque esto parece lógico a la hora de especificar qué plazas llevan ocupadas por el mismo asesor durante más de dos cursos consecutivos o las que se hayan cubierto con uno nuevo, cuesta creer que la Comunidad de Madrid no pueda disponer de forma directa de los datos sobre la asesoría o departamento en que se encuentran tales plazas.

Se recuerda que la necesidad de elaborar la información expresamente para dar una respuesta no debe interpretarse de forma estricta o literal, puesto que de lo contrario se denegaría el acceso a cualquier información no incluida en un documento ya existente. Y tal y como señala el Criterio interpretativo mencionado, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información".

Por tanto, a juicio de este Consejo, el número de plazas de cada centro se debe proporcionar también desglosado por departamentos o asesorías. Respecto al resto de datos se desestima la reclamación por concurrir la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG.

6. Información sobre comisiones de servicio de carácter humanitario

En cuanto a la información requerida en el apartado Quinto de la solicitud, sobre las plazas ocupadas mediante comisión de servicios de carácter humanitario, hay que precisar que lo que el interesado demanda es una mera relación de plazas, no los datos de carácter personal -como nombre y apellidos- de las personas que ocupan esas plazas. De hecho, el propio reclamante expresa en el formulario presentado ante este Consejo que lo que quiere conocer es el número de comisiones de servicio de carácter humanitario.

Por ello, no cabe admitir en este punto los argumentos de la administración autonómica sobre la protección de datos de carácter personal y procede estimar la reclamación en lo referente a esta información, si bien no resultará necesario indicar a qué CTIF o CRIF están adscritas las plazas ocupadas en comisión de servicios de carácter humanitario.

7. Información sobre el procedimiento para cubrir vacantes

Por último, sobre la información contenida en el apartado Sexto de la solicitud, accediendo a la ruta electrónica de la administración, se puede comprobar el procedimiento seguido, así como el resto de datos solicitados. No obstante, el interesado alega que la administración no informa del procedimiento utilizado para cubrir las vacantes que quedan una vez realizado el concurso de méritos.

En virtud de la base Undécima de la Resolución de 26 de marzo de 2018, por la que se convoca el concurso de méritos para la cobertura de las plazas de asesores, "las plazas que no hayan sido cubiertas por ausencia de candidatos o aquellas nuevas vacantes que, como resultado del presente concurso, pudieran producirse finalizado este, podrán proveerse, en comisión de servicios de manera provisional, para el curso 2018-2019, a propuesta de la Dirección General de Becas y Ayudas al Estudio".

Según expresa la administración en sus alegaciones, "para cada una de las propuestas se verifican los requisitos de titulación y los méritos para la concesión. El nombramiento de asesores provisionales en comisión de servicios responde a la facultad que corresponde a la Administración, de acuerdo con sus atribuciones de autoorganización, que permite la cobertura temporal de plazas por motivo de urgencia, en este caso de Asesores de Formación que requieren un perfil y unos méritos específicos, que serán valorados por el órgano competente".

La provisión de puestos mediante comisión de servicios está configurada legalmente como una forma excepcional, para casos en los que se requiere cierta agilidad para la cobertura de vacantes. Así, el artículo 64 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado, recoge dos tipos de comisiones de servicios:

1. Cuando un puesto de trabajo quede vacante podrá ser cubierto, en caso de urgente e inaplazable necesidad, en comisión de servicios de carácter voluntario, con un funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo.
2. Podrán acordarse también comisiones de servicios de carácter forzoso. Cuando, celebrado concurso para la provisión de una vacante, ésta se declare desierta y sea urgente para el servicio su provisión podrá destinarse con carácter forzoso al funcionario que preste servicios en el mismo Departamento, incluidos sus Organismos autónomos, o Entidad Gestora de la Seguridad Social, en el municipio más próximo o con mejores facilidades de desplazamiento y que tenga menores cargas familiares y, en igualdad de condiciones, al de menor antigüedad.

A pesar de que las comisiones de servicios pueden entenderse como una manifestación de la potestad discrecional de la administración de autoorganización, no por ello deja de operar el principio de publicidad por el que se rigen los procedimientos para la provisión de puestos y que recoge el artículo 78.1 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

En este sentido, la información aportada por la Comunidad sobre la cobertura de estas plazas resulta demasiado genérica y no concreta los aspectos incluidos en la solicitud realizada por el interesado. Por ello, se estima la reclamación también en este apartado y se insta a la administración autonómica a que proporcione los datos sobre la forma en que se han articulado las comisiones de servicio.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

Primero:

ESTIMAR parcialmente la Reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

Segundo:

INSTAR a la CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN E INVESTIGACIÓN DE LA COMUNIDAD DE MADRID a que, en el plazo máximo de 20 días hábiles, facilite al interesado la siguiente información:

• Relación de plazas ocupadas por asesores provisionales desglosadas por asesorías, en el caso de un CTIF, y por departamentos, en el caso del CRIF Las Acacias.
• Relación o número de plazas ocupadas por asesores provisionales mediante comisión de servicios de carácter humanitario.
• Procedimiento que ha utilizado la Subdirección General de Formación del Profesorado para seleccionar a los asesores provisionales nombrados para el curso escolar 2018/2019, especificando el medio en el que se publicitaron las referidas vacantes, los criterios de valoración de los posibles candidatos, los días en los que tuvieron lugar las correspondientes entrevistas, así como los funcionarios que llevaron a cabo las mismas, todo ello conforme a los principios de publicidad, igualdad y mérito.

Tercero:

INSTAR a la CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN E INVESTIGACIÓN DE LA COMUNIDAD DE MADRID a que, en el mismo plazo máximo de 20 días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.