Acceso a información sobre jornadas laborales y registros de tacógrafos de conductores de una empresa concesionaria de transporte

ANTECEDENTES

Acuerdo de la Comisión para las reclamaciones de acceso a la información pública en relación con la reclamación formulada por la mercantil Autocares Manacor S.A.

Hechos

1. El 27 de julio de 2018, MM presentó una solicitud de acceso a la información pública ante la Consellería de Territorio, Energía y Movilidad en la que solicitaba diversa información relativa a la concesionaria del servicio de transporte por carretera Autocares Manacor, S.A. (AUMASA).
2. El 4 de diciembre de 2018, AUMASA presentó una reclamación ante esta Comisión, en la que solicita que se declare la nulidad del expediente tramitado por la Administración autonómica por infracción del principio de audiencia, que se declare que la citada empresa tiene la consideración de interesada en el procedimiento de acceso a la información pública.
3. El 26 de abril de 2019, la Comisión acordó admitir a trámite la reclamación formulada por AUMASA, requiriendo a la Consellería de Territorio, Energía y Movilidad para que, en el plazo de diez días, remitiera una copia completa y ordenada del expediente incoado con motivo de la solicitud de información, así como la resolución dictada, en su caso; y que informara sobre las cuestiones planteadas en la solicitud. También acordó la suspensión del procedimiento mientras no se remitiera dicho expediente o no se recibiera la comunicación del envío de la información a la interesada. Finalmente, decidió notificar el acuerdo a la mercantil AUMASA.
4. El día 5 de junio entró en el registro de la Consellería de Presidencia el escrito que acompaña el envío por parte de la Consellería de Territorio, Energía y Movilidad de la copia del expediente de solicitud de acceso a la información pública, correspondiente al procedimiento en cuestión.
5. Por acuerdo de fecha 28 de octubre de 2019, la Comisión decidió estimar parcialmente la reclamación efectuada por AUMASA; en consecuencia, declaró que tenía derecho a que la Administración le concediera el trámite de audiencia. Una vez evacuado este trámite, concedido el 12 de noviembre de 2019, el representante de AUMASA presentó un escrito en el cual solicita: a) Que se declare incompetente la Consellería de Movilidad y Vivienda para resolver el trámite de audiencia y se devuelvan las alegaciones a la Consellería de Presidencia. b) Que se declare que no procede entregar a MM la documentación solicitada porque no es pública y afecta a su organización empresarial. c) Que se declare que no procede que la Consellería de Movilidad y Vivienda solicite nuevamente esta documentación. d) Que, en su caso, se dé audiencia a todos los conductores de AUMASA.
6. El Consejero de Movilidad y Vivienda, el día 14 de febrero de 2020, y de acuerdo con el informe jurídico del día anterior, requirió a AUMASA para que, en el plazo de quince días, facilitara la documentación relativa a la jornada laboral de todos y cada uno de los conductores de AUMASA durante todas y cada una de las semanas desde el 1 de enero de 2018 al 31 de julio del mismo año, indicando el número de horas trabajadas y las pausas realizadas. Cada conductor debía estar identificado con un código que se utilizaría para calcular la jornada semanal. También debía adjuntarse copia de todas y cada una de las hojas de registro de los tacógrafos de los conductores, identificados con el mismo código, correspondientes al mes de julio de 2018.
7. El 1 de junio de 2020, el representante de AUMASA presenta en el registro de la Consellería de Presidencia un escrito de reclamación contra la resolución presunta del Consejero de Movilidad y Vivienda de 14 de febrero de 2020, dirigido al "Consejo de Transparencia y Buen Gobierno", en el que solicita lo siguiente:
   1. Declare la caducidad del expediente SAIP 100/2018/UF y mande archivarlo, sin ulteriores consecuencias; de no ser así,
   2. Declare que la Secretaría Técnica de la Consellería de Movilidad era incompetente para resolver este trámite de audiencia y devuelva estas actuaciones, desde el momento en que se concede el trámite de audiencia a AUMASA, a la Consellería de Presidencia para que sea esta Administración la que resuelva acerca de la admisión o inadmisión de la solicitud de información efectuada por MMMM y si entra a resolver el asunto de fondo,
   3. Declare que no procede la entrega de la documentación solicitada por parte de MMM a ningún tercero ajeno a la empresa, por tratarse de documentación no pública y que afecta a la organización empresarial de mi representada;
   4. Consiguientemente, declarar que no procede que la Consellería de Movilidad solicite de nuevo dicha documentación a la empresa; y
   5. Subsidiariamente, y para el improbabilísimo caso de que se desestimaran los pedimentos anteriores, se dé trámite de audiencia a todos los conductores de AUTOCARES MANACOR, SA, para que se pronuncien sobre la cesión a un tercero de sus datos.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. En primer lugar, debe quedar claro que, a pesar de las expresiones contenidas en el escrito de reclamación objeto de estudio sobre el órgano al cual se dirige, este no es ni puede ser el "Consejo de Transparencia y Buen Gobierno", órgano integrado en la Administración General del Estado, sino la Comisión para las reclamaciones de acceso a la información pública de las Islas Baleares (CRAIP). En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), en relación con el artículo 2 del Decreto 1/2019, de 11 de enero, regulador de la Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública, esta Comisión es la competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo y potestativo a un eventual recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información, incluyéndose entre sus funciones las correspondientes a reclamaciones interpuestas contra las desestimaciones presuntas dictadas por la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, los consejos insulares, los ayuntamientos y el resto de entidades del sector público dependientes o vinculadas a estas administraciones de las Islas Baleares comprendidos en el ámbito de aplicación de la autonómica, insular y local, por los organismos y las entidades del sector público dependientes o vinculados a cualquiera de estas administraciones de las Islas Baleares comprendidos en el ámbito de aplicación de la LTAIBG. Dado que nos encontramos ante un procedimiento de solicitud de acceso a la información pública en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, resulta manifiesta la competencia de la CRAIP en este asunto. Sin embargo, tal como se desprende del propio tenor literal del petitum del escrito en cuestión, este se concreta en los siguientes aspectos: en primer lugar, en solicitar la declaración de la caducidad del procedimiento; en segundo, en solicitar que se declare la incompetencia de la Consellería de Movilidad y Vivienda sobre el tema objeto de debate; en tercero, en declarar que AUMASA no debe entregar documentación alguna a la Administración; y, subsidiariamente, que se dé trámite de audiencia a todos los conductores de AUMASA.
2. Llegados a este punto, la Comisión debe realizar las siguientes consideraciones en relación con las pretensiones mencionadas: en primer lugar, resulta claro que esta Comisión no puede interferir en los procedimientos cuya tramitación corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma, declarando la caducidad de uno de ellos, puesto que las competencias de la CRAIP se circunscriben a la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a la información pública, de modo que no alcanzan otras cuestiones procedimentales. Por tanto, la CRAIP no puede declarar la caducidad de un procedimiento administrativo, tal como se pretende. Tampoco puede admitirse la segunda pretensión, relativa a la competencia de la Secretaría General de la Consellería de Movilidad y Vivienda, puesto que el trámite de audiencia es un acto de instrucción que, en su caso, podrá ser impugnado ante el órgano competente de dicha Consellería. No es de extrañar recordar que el trámite de audiencia fue concedido, precisamente, como consecuencia de la intervención de la CRAIP al resolver una primera reclamación interpuesta por AUMASA.
3. Por otra parte, cabe insistir en el carácter de información pública que tiene la documentación solicitada a la concesionaria de un servicio público, de acuerdo con las previsiones de la LTAIBG, así como en el hecho de que no se ha alegado circunstancia alguna que permita limitar el derecho de acceso. Así debe interpretarse el artículo 13 de la norma citada cuando establece que se entienden por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que se encuentren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Por su parte, el artículo 4 dispone que las personas físicas o jurídicas distintas de las mencionadas en los artículos anteriores que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas están obligadas a suministrar a la Administración, organismo o entidad a la que estén vinculadas, previo requerimiento, toda la información necesaria para el cumplimiento de las obligaciones previstas en este título. Esta obligación se extiende a los adjudicatarios de contratos del sector público en los términos que prevea el contrato respectivo. Por tanto, cualquier contratista o concesionario que esté ejecutando un contrato del sector público está obligado a entregar a la Administración la información de la que disponga.
4. En la misma línea, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha dictado las resoluciones 167/2018 y 168/2018, de 10 de octubre, relativas a información pública de determinados aparcamientos municipales de Madrid, en las cuales llega a las siguientes conclusiones:

   a) Los datos de ocupación, afluencia y recaudación de los aparcamientos municipales tienen la consideración de información pública a efectos de la normativa de transparencia. La razón para atribuirles este carácter reside en que se trata de información relativa a la prestación de un servicio público local. Da igual que los aparcamientos municipales se gestionen por empresas privadas. La forma de gestión del servicio público no puede ser un impedimento para el ejercicio del derecho de acceso.
   b) En el caso de los aparcamientos gestionados por concesionarios, para que la Administración pueda facilitar los datos que le pide un ciudadano deberá dirigirles un requerimiento con el fin de que le suministren "toda la información necesaria" (artículo 4 de la Ley de transparencia). Los concesionarios tienen la obligación de atender el requerimiento con independencia de lo que prevea la documentación contractual (el pliego y o el contrato de la concesión), es decir, tanto si recoge dicha obligación como si no.
   c) La información sobre la recaudación obtenida en la gestión del servicio público de estacionamiento contribuye a la finalidad de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos. Por tanto, la solicitud de este dato no se puede rechazar basándose en su carácter abusivo.
   d) Tampoco resulta aplicable el límite al acceso a la información derivado de la protección de los intereses económicos y comerciales. Las cifras brutas anuales de recaudación no se consideran "secreto comercial". Esta información tiene interés público porque se trata de ingresos derivados de la prestación de un servicio público. El interés público prevalece sobre los intereses privados que se podrían ver afectados si se produjera el daño alegado por los concesionarios.
   e) Es irrelevante que la recaudación de los aparcamientos no forme parte de la información que el Ayuntamiento debe "colgar" en su web para cumplir las obligaciones de publicidad activa. El ejercicio del derecho de acceso no queda limitado a aquella información que haya sido publicada previamente.

   Ambas resoluciones del CTBG fueron recurridas por la vía contencioso-administrativa. El Juzgado núm. 1 de Madrid, en sentencia 56/2019, de 20 de febrero, afirma que, en primer lugar, "los datos solicitados deben considerarse información pública. Estamos ante un servicio público local (estacionamiento de vehículos y movilidad), que se presta de forma indirecta, mediante un contrato concesional. Por tanto, la Ley de transparencia impone a los concesionarios la obligación de facilitar la información del servicio que gestionan". A continuación, el Juzgado rechaza la alegación referida al carácter secreto de la información por su valor comercial. Así, hace suyos los razonamientos de las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, puesto que, inicialmente, el posible daño no se ha acreditado, y además, destaca que el objeto de la solicitud se limita a los ingresos derivados de la prestación de un servicio público, añadiendo: "Precisamente es esto lo que determina la existencia de un interés público en el conocimiento de dicha información, que prima respecto a los posibles intereses privados esgrimidos por la entidad demandante".
   Por su parte, la sentencia 105/2019, de 4 de octubre, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo núm. 9, destaca los tres aspectos fundamentales a tener en cuenta en este caso:

   "La información relativa a la ocupación, afluencia y recaudación de los aparcamientos se configura como información pública de acuerdo con el artículo 13 de la LTAIBG, porque es una información que deriva de la prestación de un servicio público de titularidad municipal, aunque se preste de manera indirecta.
   La obligación del concesionario de suministrar información no debe condicionarse a los términos del contrato suscrito con la Administración, pues si ello fuera así se condicionaría el cumplimiento de la LTAIBG y el derecho de acceso reconocido a terceros, a la voluntad de las partes firmantes de un contrato. La ausencia de previsión específica en los pliegos contractuales no puede entenderse como una exoneración del cumplimiento de la Ley.
   Los datos de recaudación en bruto, que son los que se solicitan, no tienen la consideración ni de conocimiento técnico, ni de información tecnológica de cara a integrar el concepto de "secreto comercial". Y por lo que se refiere a la información empresarial, sí podría tener encaje en este concepto, pero de una manera al final forzada, porque no se le está pidiendo que revele su forma de proceder en el mercado, su estructura de costes o análisis que realice sobre el sector en el que opera."

   En igual sentido se pronuncia la sentencia 52/2020, de 18 de febrero, del Juzgado núm. 25 de Madrid.
   Por tanto, la documentación a la que se refiere esta resolución puede ser obtenida lícitamente por la Administración con el fin de ponerla a disposición de los ciudadanos, puesto que esta es una de las principales finalidades de la Ley de transparencia. En cuanto a la alegación de la posible afectación a la organización empresarial, tampoco puede ser tenida en cuenta, no solo porque carece de otros elementos de juicio que pudieran justificar su existencia, sino porque no se trata, en ningún caso, de datos que, por su propia naturaleza, puedan poner en riesgo el buen funcionamiento de la mercantil. Recordemos que la LTAIBG establece en su artículo 14.2 que "La aplicación de los límites debe ser justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y debe atender a las circunstancias del caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso". Cabe insistir en que una de las obligaciones de los concesionarios de servicios públicos es rendir cuentas de sus actuaciones cuando así lo requiera la administración a la que están vinculados.
   Finalmente, tampoco son atendibles la cuarta pretensión, de acuerdo con lo ya explicado respecto al trámite de audiencia, ni la quinta, en la que se exige la concesión del trámite de audiencia a todos los conductores de AUMASA, puesto que la legislación aplicable prevé que la audiencia debe concederse al concesionario que dispone de la información solicitada, y no a sus trabajadores quienes, debemos recordar, no tienen la condición de personas interesadas en el procedimiento.

RESOLUCIÓN

1. Desestimar íntegramente la reclamación presentada por la entidad AUMASA.
2. Notificar este acuerdo a la interesada.
3. Comunicar este acuerdo a la Consellería de Movilidad y Vivienda.

Interposición de recursos

De conformidad con el artículo 114 b de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con los artículos 112.2 de la misma ley, contra este acuerdo, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el plazo de dos meses contados desde la recepción de la notificación, de conformidad con los artículos 10.1 a 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Palma, 24 de julio de 2020
La presidenta de la Comisión
E. González