Acceso al expediente de reintegración de patrimonio de las extintas Cámaras Agrarias a la UGT y PSOE

ANTECEDENTES

Resolución RT 0462/2021

Administración/Organismo: Junta de Extremadura. Consejería de Hacienda y Administración Pública.

Información solicitada: Expediente del 3 de noviembre de 1998, de reintegración a la UGT y PSOE de patrimonio histórico de las extintas cámaras agrarias.

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 6 de mayo de 2021 la siguiente información:
   "Se solicita el acceso, así como copia escaneada completa, sin que se escatime ni un papel, del expediente llevado al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura del 3 de noviembre de 1998, de reintegración a la UGT y PSOE del patrimonio histórico de las extintas Cámaras Agrarias".
2. Al no conformarse con la respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de fecha 31 de mayo de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
3. Con fecha 2 de junio de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Secretario General de Administración Digital de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Extremadura, al objeto de que por el órgano competente pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 18 de junio de 2021 se reciben las alegaciones que indican:
   "Segundo. En cuanto a los argumentos esgrimidos por el reclamante. Indica en primer lugar que, aún a pesar de que se ha dictado resolución estimatoria parcial en relación con su solicitud información pública sobre acceso al expediente completo llevado al Consejo de Gobierno de 3 de noviembre de 1998 que versa sobre reintegración a la UGT y PSOE del patrimonio histórico de las extintas cámaras agrarias, en la comunicación no se había adjuntado la certificación que se indicaba en la citada resolución.
   Al respecto hay que indicar que, aunque bien es cierto que en una primera notificación el día 31 de mayo de 2021 a las 11:07 horas, por error no se adjuntó a la Resolución la certificación del Consejo de Gobierno de 3 de noviembre de 1998 en relación con el asunto sobre reintegración a la UGT y PSOE del patrimonio histórico de las extintas cámaras agrarias; sí que se le envió en una comunicación posterior, realizada el mismo día a las 14:24 horas. No obstante, el reclamante, sin conocer aún el contenido de la certificación, ya adelantaba una reclamación sobre el citado asunto al Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno.
   De otro lado, alega que "por parte de la Administración se invocan leyes posteriores a 1998 para justificar la estimación parcial, lo cual, también en la ponderación del derecho a la información, base de la democracia, haber transcurrido casi veintitrés años tampoco es la justificación de mantenimiento de alto secreto de una documentación pública que tampoco es un secreto de Estado, en este caso, de Comunidad Autónoma".
   Sobre este particular, ya se argumentó en la Resolución de la Secretaria General de fecha 25 de mayo de 2021, en relación con el acceso a la información pública solicitada, el carácter reservado y secreto, tanto de las deliberaciones como de la documentación que se presente a las sesiones del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura.
   Carácter reservado y secreto en el que inciden, de modo taxativo, tanto la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, como los reglamentos que regulan el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura (Decreto 188/2010, de 1 de octubre, por el que se aprueban las normas de organización y funcionamiento del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura y de la Comisión de Secretarios Generales y Decreto 20/2020, de 25 de marzo, por el que se regula la celebración telemática del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura y su constitución con carácter extraordinario y permanente durante el periodo necesario para la gestión de situaciones de crisis).
   Por su parte, tanto la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura, como la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, contemplan como una limitación en el derecho de acceso a la información pública la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisiones.
   Por tanto y puesto que las reuniones del Consejo de Gobierno se celebran para la adopción de decisiones, parece que el carácter reservado de las deliberaciones y de la documentación presentada a las mismas, recogido en la Ley 1/2002, de 28 de febrero, encontraría correspondencia con las previsiones de limitación de acceso recogidas en la Ley 4/2013 y en la Ley 19/2013.
   Sin embargo y de manera complementaria, habría de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley 19/2013, que establece que

   "la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso".

   
   Precisamente, ha sido la aplicación proporcionada de los límites, lo que ha dado cabida a la resolución de estimación parcial de la solicitud y por lo que se ha dado traslado de la certificación del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 3 de noviembre de 1998 que versa sobre reintegración a la UGT y PSOE del patrimonio histórico de las extintas cámaras agrarias.
   Por último, en relación con la reclamación formulada de que la Administración recurra a leyes posteriores a 1998 para fundamentar el carácter secreto de la información solicitada, es cierto que la normativa vigente reguladora de las reuniones de los Consejos de Gobierno de la Junta de Extremadura y por tanto, aplicable al caso, es la ya citada Ley 1/2002, de 28 de febrero, Decreto 188/2010, de 1 de octubre y Decreto 20/2020, de 25 de marzo, pero ha sido precisamente la toma en consideración y aplicación de normativa posterior al año 1998, esto es, de la Ley 4/2013, de Gobierno Abierto de Extremadura, y la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la que ha aportado la argumentación en virtud de la cual se ha dictado la resolución estimatoria parcial de la solicitud presentada por el reclamante.".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Comunidades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3

La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya existe, por cuanto está en posesión del organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

En concreto, la presente reclamación tiene su origen en la solicitud de la copia completa de un expediente levantado al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura en el año 1998.

4

La autoridad autonómica deniega el acceso a la información solicitada porque considera de aplicación los límites del artículo 14 de la LTAIBG, en concreto, el de la letra k), por lo tanto debe analizarse si el límite invocado puede aplicarse en el presente caso. Tal y como ha declarado este Consejo en el criterio interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio, los límites previstos en el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de lo que sucede con el relativo a la protección de datos, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con el apartado 1 de dicho precepto "podrán" ser aplicados por el órgano administrativo que tramita la solicitud de acceso a la información y bajo cuya responsabilidad ha de dictarse la correspondiente Resolución. De este modo se indica en dicho Criterio, en primer lugar, que "los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos". En segundo lugar, la invocación de los motivos de interés público para limitar el acceso a la información debe estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En tercer lugar, "su aplicación no será en ningún caso automática", por el contrario, "deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además, no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información". Y, en cuarto lugar, "es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a las circunstancias del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público)".

En este mismo sentido, según ha declarado la jurisdicción contencioso-administrativa al delimitar el alcance y naturaleza de los límites del artículo 14 de la LTAIBG,

«la ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, que admiten varias soluciones justas, en el caso objeto de análisis solamente permite una solución justa»

Asimismo, deben tenerse en cuenta los pronunciamientos adoptados por los Tribunales de Justicia respecto de la aplicación de esos límites, entre los que destacan los siguientes:

• Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid, dictada en el PO 57/2015: "(...) Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información – derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad". "La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, (...).". En la Sentencia de 7 de noviembre de 2016, dictada en el Recurso de Apelación presentado frente a la Sentencia de instancia indicada previamente, la Audiencia Nacional expresamente señaló que "Y si concurre alguno de los límites del art. 14 reseñado deberá de acreditarlo".
• Sentencia nº 46/2019, de 22 de junio de 2019, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Madrid, dictada en el PO 38/2016: "El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones."
• Sentencia nº 98/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Madrid, dictada en el PO 49/2016: "La ley consagra pues la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14, causas que constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia han de ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto (...)”.

Por otro lado, debemos considerar la interpretación amplia y favorable del derecho de acceso a la información, que parte del Preámbulo de la LTAIBG cuando indica que en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano prevalecerá el acceso. Interpretación amplia que ha sido refrendada por el Tribunal Supremo en la Sentencia nº 1547/2017 sobre el recurso de casación 75/2017: "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. (…) ”

Cabe señalar aquí el precedente contenido en el procedimiento R/0035/2015, en el que, respecto de la aplicación del límite contenido en el artículo 14.1 k) de la LTAIBG, se señalaba lo siguiente: “A juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno dicho límite sería de aplicación tanto cuando la concesión del acceso a la información solicitada pueda afectar al procedimiento de toma de decisiones mientras éste se esté llevando a cabo, esto es, cuando la decisión aún no haya sido adoptada, y ello por cuanto el conocimiento de la información pudiera comprometer la decisión que finalmente se adopte, como cuando dichos procesos de toma decisiones pudieran verse comprometidos a futuro. Es decir, la aplicación de este límite debe tener en cuenta las circunstancias del caso concreto en el que opera, pero también el perjuicio que podría suponer para los procesos de toma de decisión cuyas circunstancias fueran coincidentes con las concurrentes en el caso en el que se aplica el límite. (…)”

5

En esta reclamación la autoridad autonómica considera que debe aplicarse el límite relativo a la confidencialidad y para ello alega que “puesto que las reuniones del Consejo de Gobierno se celebran para la adopción de decisiones, parece que el carácter reservado de las deliberaciones y de la documentación presentada a las mismas, recogido en la Ley 1/2002, de 28 de febrero, encontraría correspondencia con las previsiones de limitación de acceso recogidas en la Ley 4/2013 y en la Ley 19/2013”.

Debe recordarse que lo solicitado por el ahora reclamante es el expediente “llevado al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura del 3 de noviembre de 1998, de reintegración a la UGT y PSOE del patrimonio histórico de las extintas Cámaras Agrarias”. Dicho expediente tiene -o debe tener- su origen en otra norma con rango de Ley, en concreto la Ley 3/1997, de 20 de marzo, de Extinción de Cámaras Agrarias Locales. En su exposición de motivos se señala que “La Ley 23/1986, de 24 de diciembre, de Bases del Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias, modificadas puntualmente por las Leyes 23/1991, de 15 de octubre, y 37/1994, de 27 de diciembre, faculta a las Comunidades Autónomas, que tengan atribuidas competencias sobre Cámaras Agrarias, a la extinción de las Cámaras Agrarias Locales, debiendo abordarse por ello, y entre otras cuestiones, la titularidad de los bienes y derechos que integran, en la actualidad, el patrimonio de las mismas, entre los que se encuentran los derivados de la incautación sufrida por las organizaciones sindicales o políticas, como consecuencia de la Guerra Civil Española. La Comunidad Autónoma de Extremadura, mediante el Real Decreto 1862/1995, de 17 de noviembre, ha recibido el traspaso de funciones en materia de Cámaras Agrarias”.

Para posteriormente, en su artículo 2 recoger la figura de una Comisión gestora que será la encargada de acordar y elevar las propuestas de cesiones de todos los bienes patrimoniales que corresponden a las extintas Cámaras Agrarias, para su posterior aprobación por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura.

Con respecto a la confidencialidad como límite al ejercicio del derecho de acceso a la información, este Consejo ha declarado que puede entenderse correcto invocar este límite cuando se está en fase de tomar una decisión importante y su conocimiento público haría variar esa decisión o influir en ella de manera notoria y determinante, tanto en el transcurso de un procedimiento abierto o bien en el caso de que por imperativo legal se deba guardar secreto o por aplicación otro tipo de normas internas o corporativas de carácter ético o profesional. En el presente caso, tal y como ha alegado la Junta de Extremadura, concurre un deber legal de guardar la debida confidencialidad con respecto a la documentación obrante en los expedientes elevados al Consejo de Gobierno, reseñado en el artículo 26.2 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, que dice: “Asimismo, la documentación que se presente a la Junta reunida en Consejo de Gobierno tendrá carácter reservado y secreto, salvo que ésta decida hacerla pública”.

En relación con este artículo, la propia ley introduce en la parte final una excepción al carácter reservado y secreto de la documentación, que proviene de una decisión política discrecional de la Junta de Extremadura. Se trata por tanto de una excepción basada exclusivamente en la voluntad política y no en otro tipo de factores que tengan que ver con la materia sobre la que versa, el interés público, el transcurso de un determinado plazo de tiempo, etc. A este respecto, debe señalarse que la Ley 1/2002, de 28 de febrero, es anterior a la aprobación de las diferentes normas de transparencia en nuestro país. Y es también cierto, a juicio de este Consejo, que el acceso a la información solicitada permite formarse una opinión cabal sobre cómo se gestó una decisión que tenía un carácter público, que afectaba a los ciudadanos de Extremadura, y que con ella se puede conocer bajo qué criterios actuaron en su momento las instituciones públicas. Se trata en consecuencia de una solicitud que entronca directamente con el interés público y la rendición de cuentas que la LTAIBG establece como elementos definitorios de la transparencia en España.

De igual modo, a juicio de este Consejo no puede llevarse a cabo una interpretación maximalista de lo dispuesto en la Ley 1/2002, de 28 de febrero, ni referida a los documentos que se presentan ante el Consejo de Gobierno de la Junta, ni tampoco al plazo en que aquéllos no pueden hacerse públicos.

En cuanto a lo primero, la documentación llevada a cabo en su momento para la reintegración del patrimonio histórico de las extintas Cámaras Agrarias debía de estar compuesta por informes internos de la Junta de Extremadura (de una dirección general u órgano similar), acompañada por otros documentos que demostraran la titularidad de los bienes objeto de esa reintegración. No cabe albergar duda alguna de que se trata de documentos que constituyen información pública de acuerdo con los artículos 12 y 13 de la LTAIBG. Si, relacionado con el expediente objeto de esta reclamación, se pidieran por ejemplo los informes elaborados al respecto por la Dirección General de Agricultura no parece lógico pensar que ellos tendrían carácter reservado y secreto y que no pueden ponerse a disposición de quien los solicite amparándose en límites de la LTAIBG.

En cuanto al plazo, resulta contrario al espíritu de la LTAIBG indicar que existe una información confidencial cuando han transcurrido más de veinte años desde la aprobación de una decisión pública. Como se ha indicado antes la confidencialidad debe vincularse con decisiones pendientes de tomarse y que puedan verse afectadas si se hace pública una información. Invocar la confidencialidad con relación a una decisión de esa antigüedad supone, en opinión de este Consejo, una interpretación extensiva de lo dispuesto en la Ley 1/2002, de 28 de febrero.

6

Resulta de interés analizar normas similares a la mencionada ley autonómica. Así, por ejemplo, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, únicamente menciona el carácter secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros o de las Comisiones Delegadas, no así de la documentación que se presente en las reuniones de esos órganos.

La Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, establece en su artículo 25 lo siguiente:

“Las deliberaciones del Consejo tienen carácter reservado. Sus miembros están obligados a guardar secreto sobre las opiniones y votos emitidos en el transcurso de las reuniones, así como de la documentación a que hayan podido tener acceso por razón de su cargo, mientras no se hayan hecho públicas oficialmente”.

En términos similares se pronuncia la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno, de Cataluña, cuando establece en su artículo 30.2 que “Los miembros del Gobierno no pueden divulgar, antes de que se hagan oficialmente públicos, los documentos que conocen por razón del cargo”.

Existen, por lo tanto, normas que versan sobre el mismo asunto que la Ley 1/2002, de 28 de febrero, de gobiernos autonómicos, que avalan la publicación de documentos presentados ante sus órganos de gobierno una vez que las reuniones han concluido y las decisiones ya se han adoptado.

Por último, resulta de interés mencionar lo dispuesto en la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales. Su artículo primero establece que

“Los Órganos del Estado estarán sometidos en su actividad al principio de publicidad, de acuerdo con las normas que rijan su actuación, salvo los casos en que por la naturaleza de la materia sea ésta declarada expresamente «clasificada», muy secreto o limitado conocimiento queda amparado por la presente Ley”.

“podrán ser declaradas “materias clasificadas” los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado”.

Pese a las reservas que puedan existir al comparar estas dos normas, no parece que la información solicitada pueda suponer un riesgo para la Junta de Extremadura y que se dañen bienes jurídicos que deben ser objeto de la correspondiente protección.

Por todo lo anteriormente expuesto, este Consejo considera que existe un interés superior –el interés público en conocer un expediente elaborado por una Comisión y elevado únicamente al Consejo de Gobierno para su aprobación, en un ejercicio de rendición de cuentas de una decisión pública– que permite desplazar la aplicación del límite del artículo 14.1 k) de la LTAIBG y en consecuencia, aprecia que la presente reclamación debe ser estimada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Junta de Extremadura a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante copia completa del expediente llevado al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura del 3 de noviembre de 1998, de reintegración, a la UGT y PSOE del patrimonio histórico de las extintas Cámaras Agrarias.

TERCERO:

INSTAR a la Junta de Extremadura a que, en el mismo plazo, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.