Vacaciones eDreams, SL reclama contra la resolución de la Consejería de Salud de las Illes Balears que concedió a Ryanair el acceso a un expediente sancionador de Consumo. El reclamante alega que la entrega de información afecta a sus intereses comerciales y que la solicitud es abusiva. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestima la reclamación por no acreditarse daño real ni abuso de derecho.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1.
Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el 16 de junio de 2025 se dictó resolución de la Consejera de Salud por la que estimaba una solicitud de acceso a la información pública presentada por (...), en representación de la empresa Ryanair Designated Activity Company, y se concedía el acceso a un expediente sancionador en materia de Consumo (SAIP 163/2025/UCT) concretamente, cuyo interesado es Vacaciones eDreams, SL.
En dicha resolución se acuerda:
“Estimar la petición del Sr(…), en representación de Ryanair DAC y, en consecuencia, remitirle en un documento en formato pdf adjunto a esta Resolución la información solicitada con carácter principal, esto es: Una copia completa, debidamente anonimizada, del expediente CO 220/2021 tramitado por la Consejería de Salud de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Confirmación, en caso de imposición de sanción en el expediente, si dicha sanción fue recurrida o no en vía administrativa; y de haber sido recurrida, el resultado de dicho recurso contencioso-administrativo. Se dará acceso a la persona solicitante UNA VEZ TRANSCURRIDO EL PLAZO PARA INTERPONER RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO POR EL TERCERO QUE HA MANIFESTADO OPOSICIÓN (VACACIONES EDREAMS, SL), SIN QUE SE HAYA FORMALIZADO O HAYA SIDO ESTE RECURSO RESUELTO CONFIRMANDO EL DERECHO A RECIBIR LA INFORMACIÓN, de acuerdo con artículo 38.2 del Decreto 31/2023. 2. Notificar esta resolución a Ryanair Designated Activity Company, y a Vacaciones eDreams, SL”.
2.
Disconforme con esta resolución, la entidad Vacaciones Edreams, S.L. interpuso, en su condición de tercero afectado, el 16 de julio de 2025, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), registrada con el número de expediente 1556/2025. En dicha reclamación ante este Consejo, expone, en resumen, lo siguiente:
- “Que no se impuso a Edreams la sanción accesoria consistente en la publicación de la Resolución sancionadora, y que, por ese motivo, si se traslada la información requerida por Ryanair se estará logrando un efecto equivalente al que se lograría con la publicidad de la sanción.
- Que la puesta a disposición de Ryanair de la información solicitada afecta a los intereses económicos y comerciales de Vacaciones Edreams, no de forma hipotética, sino de forma real, ya que existe una campaña de desprestigio por parte de Ryanair contra Vacaciones Edreams.
- Que la solicitud de información debió haberse inadmitido por ser manifiestamente abusiva e improcedente, ya que Ryanair busca información con el único propósito de desprestigiar a Vacaciones Edreams; y que esa finalidad no responde a la de la normativa de transparencia.”
3.
Con fecha 28 de julio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración demandada requiriendo la remisión en el plazo de 15 días del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y las alegaciones que se consideren pertinentes.
Con fecha 21 de agosto de 2025 se recibe en este Consejo contestación al requerimiento efectuado que incluye un informe de alegaciones de la Consejería de Salud, en el que se hace constar que:
“los argumentos esgrimidos por Vacaciones Edreams fueron los que ya expuso en su escrito de alegaciones de fecha 26 de mayo de 2025, y que ya fueron tenidos en cuenta a la hora de emitir la Resolución correspondiente a la solicitud de acceso a la información pública 163/2025/UCT de fecha 16 de junio de 2025. (…) no es aplicable en el caso que nos ocupa el límite recogido en el artículo 14.1 h de la ley de transparencia, relativo a la existencia de intereses económicos y comerciales de la empresa afectada, puesto que el eventual interés económico de las empresas, debería ceder ante el interés general en conocer si se ha incumplido la ley en un ámbito tan sensible como en el de los derechos de las personas consumidoras. (…) debemos señalar que el hecho de estimar una solicitud de acceso a información pública no supone de ningún modo la misma consecuencia que la sanción accesoria de publicidad de la resolución sancionadora.”
4.
La entidad reclamante presenta alegaciones a este Consejo manifestando que el hecho de que “Ryanair está solicitando la información con el ánimo de desprestigiar a eDreams no es una mera “opinión”, sino que es una realidad que viene respaldada por los hechos. Por los hechos de los que trae causa la Sentencia núm. 122/2025 (que acabó considerando que Ryanair había seguido una campaña denigratoria contra edreams), como por los posteriores a esa Sentencia (que evidencian que Ryanair sigue con el ánimo de desprestigiar a eDreams ignorando las órdenes impuestas por el Juzgado).”
5.
En el trámite de audiencia concedido al efecto, la entidad solicitante del derecho de acceso no ha elevado nuevas alegaciones.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.
En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
3.
La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas en el ejercicio de sus funciones.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
4.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, frente a una resolución de la administración autonómica en la que se concede el acceso a un expediente sancionador.
5.
Entrando en el fondo del asunto, la entidad reclamante manifiesta su disconformidad con el hecho de que la entidad solicitante acceda a la información reclamada, alegando, por una parte, que si se traslada la información requerida por Ryanair se estará logrando un efecto equivalente al que se lograría con la publicidad de la sanción.
La Administración concernida alega que el hecho de estimar una solicitud de acceso a información pública no supone, de ningún modo, la misma consecuencia que la sanción accesoria de publicidad de la resolución sancionadora, argumentación que comparte este Consejo.
Es decir, el hecho de poner a disposición de la entidad reclamante la información solicitada en cumplimiento de las previsiones de la LTAIBG, que configura el derecho de acceso a la información pública, como un derecho amplio, en sus dos vertientes, -tanto subjetiva como objetiva o material-, no equivale, per se, a dar publicidad a la información concedida, sino que la difusión que de esta se haga por la entidad destinataria, en este caso, se incardina en el ámbito de su propia responsabilidad, sin que este Consejo deba estar mediatizado, en su resolución, por un eventual abuso ulterior en la divulgación de la información por la entidad depositaria de la misma.
6.
Por otra parte, la entidad reclamante invoca el límite del derecho de acceso a la información consagrado en el artículo 14.1.h, referente al perjuicio que la información suponga para sus intereses económicos o comerciales.
Sentado lo anterior, conviene comenzar recordando que el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional, que cuenta con una amplia formulación en su reconocimiento y en su configuración legal, por lo que se impone una interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de inadmisión como de los límites legales, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del mismo.
En consecuencia,
«la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].En particular, respecto del límite contemplado en el artículo 14.1.h) LTAIBG, la delimitación de qué haya de entenderse por perjuicio a los intereses económicos y comerciales ha quedado establecida en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre, elaborado por este Consejo, en el que se pone de manifiesto que
«por “intereses económicos” se entienden las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia de un sujeto individual o colectivo en el terreno de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios” y por “intereses comerciales” las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia en el materias relativas al ámbito del intercambio de mercancías o servicios en un ámbito de mercado”». Desde esta perspectiva, para calificar una información como confidencial por afectar a tales intereses, debe constatarse que se trata de una información relativa a circunstancias u operaciones que guarden conexión directa con la actividad económica propia de la empresa; que no se trate de una información fácilmente accesible o conocida y que exista una voluntad de mantenerla alejada del conocimiento público —lo que debe obedecer a «un legítimo interés objetivo que debe tener naturaleza económica, y que cabrá identificar. Por ejemplo, cuando la revelación de la información produzca el detrimento de la competitividad de la empresa titular del secreto frente a sus competidores, debilite la posición de esta en el mercado o le cause un daño económico al hacer accesible a los competidores conocimientos exclusivos de carácter técnico o comercial».
Por otra parte, según se subraya en el citado Criterio interpretativo, para la aplicación del límite no resulta suficiente aducir una mera posibilidad de que se pueda producir un daño a los intereses económicos y comerciales, sino que el perjuicio debe ser definido, indubitado y concreto y el daño debe ser sustancial, real, manifiesto y directamente relacionado con la divulgación de la información.
Además, una vez constatada la existencia del daño y su impacto,
«deberá procederse a la ponderación de la existencia de un interés prevalente que marcará, en instancia, el peso de dicho daño en los intereses económicos y comerciales frente al interés legítimo existente en conocer la información concreta a divulgar.En este caso, como aduce la Administración concernida, debe tenerse en cuenta que, por una parte no se ha constatado la existencia de un daño sustancial, real y manifiesto directamente relacionado con la divulgación de la información y, de otra, que de ser así, en la necesaria ponderación entre la protección de los intereses económicos y comerciales y el interés público en la difusión de la información, debe prevalecer este último, con el fin de permitir el conocimiento, por parte de la ciudadanía, de la toma de decisiones por parte de los responsables públicos y de los criterios utilizados en su actuación.
Finalmente, la entidad reclamante invoca la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e de la LTAIBG, por estimar que la solicitud de acceso tiene un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley.
En este sentido, procede recordar que el abuso de derecho es una conducta declarada ilícita por el artículo 7 del Código Civil en el que se dispone que
«[l]os derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe», a lo que añade que «[l]a Ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo», precisando acto seguido que «[t]odo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso.»En la aplicación de este artículo, para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo ha de constatarse que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal recopiló en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia 6592/2010, de 15 noviembre (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos:“La doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº. 1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986, 12 de noviembre de 1988, 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo)”.Pues bien, ninguna de las circunstancias de carácter subjetivo y objetivo necesarias para estimar que estamos ante una solicitud abusiva se aprecian en el presente caso: ni hay una extralimitación en la conducta carente de finalidad seria y legítima con voluntad de perjudicar, ni se observa un exceso en el uso del derecho que pueda calificarse como anormal. La solicitud se presenta en ejercicio de un derecho público subjetivo garantizado en la Constitución y en la ley y no subyace en ella una voluntad de perjudicar derechos o intereses legítimos de terceros.
Por las razones expuestas, considerando ajustada a derecho la Resolución de 16 de junio de 2025, de la consejera de Salud por la que se concede a la entidad solicitante el acceso a la información pública requerida, procede desestimar la reclamación presentada confirmando la resolución estimatoria dictada.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la Consejería de Salud de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.