Acceso a datos estadísticos semanales de pruebas PCR y test de anticuerpos por COVID-19

ANTECEDENTES

Resolución RT 0481/2020

Administración/Organismo: SERVICIO DE SALUD DE CASTILLA-LA MANCHA (SESCAM).

Información solicitada: información relativa a pruebas PCR y test anticuerpos desde enero de 2020 hasta el 26 de junio de 2020.

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 26 de junio de 2020 solicitó la siguiente información en formato reusables:

   "1) Número de pruebas PCR y número de test de anticuerpos realizados por semana en Castilla-La Mancha para detectar casos de coronavirus desde enero de 2020 hasta la actualidad;
   
   2) Número de pruebas PCR positivas y número de test de anticuerpos positivos por semana para el mismo objetivo y periodo;
   
   3) Número de personas analizadas por prueba PCR por semana en Castilla-La Mancha para el mismo objetivo y periodo;
   
   4) Número de personas analizadas por test de anticuerpos por semana en Castilla-La Mancha para el mismo objetivo y periodo.
   
   Les agradecería que me enviaran la información en formato reutilizable (Excel). Muchas gracias".

2. El 11 de agosto se adopta resolución estimatoria parcial por el Secretario General del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha. En la misma se facilitaba parte de la información solicitada mediante enlaces a las páginas del Ministerio de Sanidad, del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha y del Instituto de Salud Carlos III.
3. Disconforme con la respuesta del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 25 de agosto de 2020 y al amparo de lo dispuesto en el artículo 242 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). El reclamante argumenta que la administración no ha satisfecho su solicitud de acceso por varias razones:
   • En primer lugar, porque los enlaces facilitados proporcionan la información desde junio hasta agosto de 2020, cuando en la solicitud se pidió el acceso a la información relativa a las pruebas diagnósticas desde enero de 2020.
   • En segundo lugar, en dichos enlaces no se facilita la correspondiente información relacionada con el número de pruebas (PCR y test de anticuerpos) que han resultado positivas.
   • En tercer lugar, tampoco han ofrecido los datos relativos al número de personas que han sido analizadas en la comunidad autónoma mediante pruebas PCR o test de anticuerpos, tal y como se requirió en la solicitud de acceso.
   • En cuarto lugar, los enlaces a la página web oficial sobre el coronavirus de Castilla-La Mancha y la del Centro Nacional de Epidemiología hacen referencia al número de casos diagnosticados. Sin embargo, una misma persona puede haberse sometido a más de una prueba, por ello en la petición realizada se solicita el acceso a información más detallada que la facilitada.
4. Con fecha 26 de agosto de 2020 la Oficina de Reclamaciones de Administraciones Territoriales del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director de la Oficina de Transparencia, Buen Gobierno y Participación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; y al Secretario General del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas en el plazo de quince días hábiles.
5. El 17 de septiembre de 2020 tiene entrada en el CTBG escrito de alegaciones del Secretario General del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, en el que a la vista de la reclamación y tras consultar a la Dirección General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad, se manifiesta lo siguiente:

   Con respecto a los puntos primero y segundo de la solicitud del reclamante, se alega adjuntar archivo Excel con los datos registrados en el Sistema Montesinos desde el día 2 de marzo hasta el 10 de septiembre; y desde el día 24 de abril al 10 de septiembre respectivamente. Sin embargo, el documento finalmente remitido al CTBG y al reclamante es un documento en formato PDF firmado electrónicamente denominado «Información Pública Fundación Ciudadana Civico xlsx».
   
   Al respecto de los puntos tercero y cuarto de la solicitud referidos al número de personas analizadas por PCR y analizadas por terremoto, el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha afirma no disponer de dicha información sin una necesidad de elaboración e inversión de tiempo y recursos humanos, de los que en la actualidad no dispone, dada la situación epidemiológica ocasionada por el COVID-19.

6. El 17 de septiembre de 2020, se da traslado al reclamante de las alegaciones remitidas y del documento aportado para que haga saber si está conforme con dicha documentación o no, y en caso afirmativo, confirme expresamente, el desistimiento de la reclamación.
   
   El reclamante mediante correo electrónico manifiesta expresamente su voluntad de mantener la reclamación y no desistir de la misma basándose en dos argumentos:
   • En primer lugar, se argumenta que las alegaciones afirman facilitar un documento Excel y han enviado la información en PDF.
   • En segundo lugar, se argumenta que no se ha aportado la información sobre el número de personas analizadas. Afirman que esta información ha sido facilitada por el resto de Comunidades Autónomas, que, por desgracia, cuentan con una situación igual o peor a la de Castilla-La Mancha. Además, afirman que el volumen o complejidad de los datos no implica incurrir en reelaboración, para lo cual se invoca el Criterio Interpretativo 007/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
   
   A esta reclamación le resulta de aplicación el Convenio entre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, para el traslado del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, publicado por Resolución de 17 de diciembre de 2019, de la Presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Ello hasta la puesta en funcionamiento del Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha previsto en el artículo 61 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de transparencia y buen gobierno de Castilla-La Mancha.
3. Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”. A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la “información pública”, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la “información pública” como:

   “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

   
   En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.
   
   El Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, en tanto que integrante de la administración autonómica, es un sujeto obligado a los efectos del derecho de acceso de acuerdo con los artículos 2.1.a) de la LTAIBG y 4.1.a) de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha.
   
   Por su parte, la información relativa a pruebas PCR y test anticuerpos desde enero de 2020 hasta el 26 de junio de 2020, constituye información pública a los efectos del artículo 13 de la LTAIBG puesto que, independientemente de su soporte, esta información habría sido elaborada o adquirida en el ejercicio de las funciones que el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha y la Dirección de Salud Pública ostentan en materia de salud pública, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha; y el Título II de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.
4. La controversia en la presente reclamación radica en la disconformidad del reclamante con la respuesta recibida por parte de la administración, de modo que deben examinarse tanto los argumentos de esa disconformidad, como las razones esgrimidas por el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha para no ofrecer toda la información solicitada.
   
   En la fase de alegaciones la administración ha ampliado la información facilitada, de forma que la disconformidad del reclamante se reduce a dos puntos. Por un lado, el formato en el que se le ha dado acceso al documento Información Pública Fundación Ciudadana Civio xlsx, que se le envió en fase de alegaciones. Por otro lado, se ha invocado causa de inadmisión por reelaboración respecto de la información sobre el número de personas analizadas por PCR y anticuerpos por semana.
   
   Por lo que se refiere al primero de los puntos, el propio Servicio de Salud de Castilla-La Mancha reconoce en su documento de alegaciones que envía el documento en formato en Excel. Sin embargo, el documento final que se envía con el nombre Información Pública Fundación Ciudadana Civio xlsx tenía formato PDF y se envía como copia electrónica auténtica por GEISER.
   
   Dado que el reclamante mostró desde el principio su preferencia por recibir esta información en formato reutilizable, y teniendo en cuenta que la administración ha reconocido tener este documento en formato Excel; este CTBG entiende que la pretensión del reclamante debe ser estimada para tener por cumplido el derecho de acceso en este punto garantizando la utilidad y finalidad de la información pública solicitada.
5. El segundo de los puntos que fundamenta la disconformidad del reclamante, es la falta de respuesta sobre la información sobre el número de personas analizadas por PCR y anticuerpos por semana.
   
   El Servicio de Salud de Castilla-La Mancha afirma literalmente que “no dispone de dicha información sin una necesidad de elaboración e inversión de tiempo y recursos humanos, de los que en la actualidad no dispone, dada la situación epidemiológica ocasionada por el COVID-19.” Aunque no lo expresa literalmente parece estar invocando la causa de inadmisión del 18.1.c) LTAIBG por reelaboración.
   
   Dicha causa de inadmisión ha sido objeto de Criterio Interpretativo CI/007/2015, aprobado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas en el art. 38.2 a) de la LTAIBG, en el que se señala lo siguiente:

   “En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: “volver a elaborar algo”. Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como . Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.”

   
   El hecho de que el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha tenga que dirigirse a la Dirección de Salud Pública para recabar la información, o la circunstancia de que la información se encuentre sin agregar hace más compleja la tarea de satisfacer el derecho de acceso e incluso podría justificar la ampliación del plazo para resolver de acuerdo con la normativa estatal y autonómica, pero no resulta suficiente para invocar la aplicación de la causa de inadmisión por reelaboración.
   
   En este sentido, la Sentencia 15/2018, de 14 de febrero de 2018, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 1 en el PO 33/2017 entendía que cuando “lo solicitado entra dentro del ámbito de aplicación de la ley y se trata de información que ya existe, es decir que no precisa ser reelaborada para proporcionar el acceso sin perjuicio de que pueda no existir un repositorio común a todos los órganos de contratación del grupo Fomento, aspecto que, como se ha expuesto, no guardaría relación con la causa de inadmisión, de forma que, a lo sumo, lo requerido supondría una labor de recopilación de datos con el alcance de agregar, tratar o adicionar los mismos pero sin que requiera una labor de elaboración o creación ad hoc a modo de informe, debiéndose reiterar que no cabe aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado o desproporcionado del derecho de acceso a la información que exista y esté disponible mediante una sola labor de agregación, siempre que se trate de información pública cuyo concepto se contiene en el art. 13 de la Ley.”
   
   En definitiva, el reclamante no está pidiendo la creación de un informe ad hoc, sino la recopilación de datos ya existentes de los que dispone el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha sobre una cuestión clave en materia de salud pública. De este modo, no se está ante un supuesto de reelaboración, puesto que la información ya existe aunque sea complejo recabarla para ofrecérsela al reclamante.
6. Cuestión distinta es que por el volumen o por otras razones, dicha labor de localización y acceso a la información pueda afectar al normal funcionamiento de los servicios públicos, como parece alegar el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha al señalar que la inversión de tiempo y recursos humanos para esta labor no es posible dada la situación epidemiológica ocasionada por el COVID-19. En este caso, la causa de inadmisión que procede examinar es la del 18.1 e) de la LTAIBG que se refiere a solicitudes de información “e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”.
   
   Al respecto, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno emitió, en fecha 14 de julio de 2016, en virtud de las prerrogativas concedidas por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG, el Criterio Interpretativo CI/003/2016, que delimita el alcance del concepto de solicitud de información que tenga carácter repetitivo o abusivo, en los siguientes términos:

   “2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información. El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”. De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:
   
   A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
   B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.
   
   1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:
   -Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.
   -Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
   -Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
   -Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.”

   
   Es decir, la paralización de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, puede justificar, en ocasiones, el carácter abusivo de una solicitud de información y en consecuencia la desestimación de la reclamación.
   
   Ahora bien, como se ha citado más arriba la aplicación de esta causa de inadmisión exige “una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos”. Por un lado, debe tenerse en cuenta que la información solicitada es reciente y directamente vinculada con la gestión de una situación de crisis sanitaria que ocupa una parte importante de la gestión pública, lo que refuerza la finalidad prevista en la LTAIBG de que los ciudadanos conozcan “cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones”.
   
   Por otro lado, el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha alega insuficiencia de recursos humanos y financieros, lo que tiene una justificación razonable teniendo en cuenta que se trata del organismo con competencias en materia de salud en el contexto epidemiológico más adverso que ha vivido nuestro Sistema Nacional de Salud. Este CTBG es sensible a las actuales circunstancias y en virtud del principio de lealtad institucional comprende que los recursos, siempre escasos, se prioricen para determinadas labores.
   
   Sin embargo, este CTBG le consta la circunstancia de que el reclamante ha pedido la misma información a otras CCAA que se le ha podido suministrársela en el actual contexto epidemiológico. Ahora bien, la situación de cada Administración Pública es distinta, y nadie mejor que la propia CCAA, en este caso el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, conoce su propia situación organizativa.
   
   En conclusión, la información sobre sobre el número de personas analizadas por PCR y anticuerpos por semana, es información pública a los efectos de la LTAIBG. El propio Servicio de Salud de Castilla-La Mancha ha reconocido su existencia, si bien manifestando la imposibilidad de facilitarla con los recursos humanos y el tiempo disponibles. Tras la ponderación de las diferentes circunstancias, este CTBG entiende las dificultades que está experimentando la administración, pero no considera justificado el carácter abusivo de la solicitud de información, ya que no es imposible su cumplimiento, sino más complejo que en circunstancias normales; de modo que la reclamación debe ser estimada en este punto.
   
   Teniendo en cuenta las especiales circunstancias alegadas por el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, este CTBG entiende que el cumplimiento debe ser sensible a la situación epidemiológica. De este modo, los plazos habituales para el cumplimiento de las resoluciones del CTBG se amplían en este supuesto hasta los treinta días hábiles.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO

ESTIMAR la reclamación de 25 de agosto de 2020 interpuesta contra la Resolución estimatoria parcial de 11 de agosto de 2020 del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha.

SEGUNDO

INSTAR al Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, a que en el plazo de treinta días hábiles, traslade al interesado la siguiente información:

• Documento en formato EXCEL denominado «Información Pública Fundación Ciudadana clvlo xlsx» que se le aportó en PDF en fase de alegaciones.
• Número de personas analizadas por prueba PCR por semana en Castilla-La Mancha para detectar casos de coronavirus desde enero de 2020 hasta la actualidad.
• Número de personas analizadas por test de anticuerpos por semana en Castilla-La Mancha para detectar casos de coronavirus desde enero de 2020 hasta la actualidad.

TERCERO

INSTAR al Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, a que en el mismo periodo de tiempo remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia que acredite el cumplimiento de la presente resolución.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.