Acceso a expedientes de licencia y disciplina urbanística

Acuerdo de la Comisión para las reclamaciones de acceso a la información pública por el que se estima la reclamación formulada por MI

Antecedentes

1. El 10 de junio de 2019 tuvo entrada en esta Comisión una reclamación formulada por MI, en la que alega que el Ayuntamiento de Llucmajor le ha denegado parcialmente el acceso a la información pública solicitada. A dicho efecto acompaña la resolución de estimación parcial dictada por la entidad local.

2. El 28 de junio de 2019 esta Comisión acordó admitir a trámite la reclamación y requerir al Ayuntamiento la remisión de una copia del expediente incoado con motivo de la solicitud de acceso; copia que fue remitida y registrada el pasado 11 de octubre. Consta así que el 7 de marzo de este mismo año MI solicitó copia completa de dos expedientes administrativos: uno de concesión de licencia urbanística y otro de disciplina urbanística.

Fundamentos de derecho

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), en relación con el art. 2 del Decreto 1/2019, de 11 de enero, regulador de la Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública, dicha Comisión es la competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo y potestativo a un eventual recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información, incluyéndose entre sus funciones las correspondientes a reclamaciones interpuestas contra las desestimaciones presuntas dictadas por la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, los consejos insulares, los ayuntamientos y el resto de entidades del sector público dependientes o vinculadas a estas administraciones de las Illes Balears comprendidos en el ámbito de aplicación de la autonómica, insular y local, por los organismos y las entidades del sector público dependientes o vinculados a cualquiera de estas administraciones de las Illes Balears comprendidos en el ámbito de aplicación de la LTAIBG.

2. El 7 de marzo de 2019 MI presentó una instancia ante el Ayuntamiento de Llucmajor en la que, tras identificar un expediente de concesión de licencia urbanística de obras y otro de disciplina homónima, solicitó copia completa de los mismos. A dicha solicitud dio respuesta el decreto n.º 1.441/2019, de 6 de mayo, dictado por un/a concejal delegado/a que no aparece identificado en la resolución.

El decreto ahora recurrido, que se ampara en un informe emitido por los Servicios Jurídicos municipales, resuelve entregar a MI los folios 1-10, 13 y 15-16 del expediente de licencia urbanística y denegar el resto contenido en el mismo, así como la totalidad de la documentación obrante en el expediente de disciplina urbanística. La motivación de la resolución se basa inicialmente en la condición de interesada de MI, condición reconocida únicamente en el expediente de licencia urbanística, al identificarse como promotora de las obras. Respecto del expediente de disciplina se señala que únicamente se puede informar del concepto por el que se incoó. Seguidamente el informe que motiva la estimación parcial de la solicitud hace una genérica invocación de los apartados b) y e) del artículo 18.1 LTAIBG, en virtud de los cuales se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como aquellas que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de la transparencia de la Ley. En relación con el apartado b), se trae a colación el Criterio Interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, adoptado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, según el cual podrá ser declarada inadmitida a trámite la solicitud al amparo del referido apartado cuando se trate de informes no preceptivos que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

3. La única documentación entregada a MI se corresponde parcialmente con un expediente de licencia urbanística en el que ostenta la condición de interesada; una condición que le confiere, entre otros, el derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en el referido expediente, ex artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), sin las limitaciones establecidas en la LTAIBG.

Nótese asimismo que en el informe que motiva la resolución se señala que MI presentó una comunicación previa para realizar ciertas obras en el edificio situado en la calle Sant Bartomeu, 24, y que el Ayuntamiento advirtió deficiencias consistentes en la necesidad de que previamente se resolviera el expediente de disciplina urbanística IU 036/1988. Sin embargo, los Servicios Jurídicos municipales señalan a continuación que MI no tiene la condición de interesada en el expediente de disciplina urbanística IU 06/1988, por lo que no puede solicitar copia del mismo, aunque sí puede ser informada del concepto por el que fue incoado, refiriendo la realización de obras en la misma calle Sant Bartomeu, 24, sin ajustarse a las condiciones de la licencia concedida.

4. Conforme a la disposición adicional primera de la LTAIBG, la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo. Tratándose de procedimientos conclusos, el artículo 15.1 de la LTAIBG únicamente permite acceder a información pública que contenga datos relativos a la comisión de infracciones administrativas que no conlleven amonestación pública al infractor cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado.

Los expedientes de disciplina urbanística referidos en la resolución están identificados como 06/1988 y 36/1988, y versan sobre infracciones cometidas en un mismo inmueble, desconociéndose si hay un error numérico, si se trata del mismo expediente y si efectivamente se incoó o incoaron en 1988. Si bien no compete a esta Comisión resolver los recursos formulados frente a la denegación expresa o presunta de acceso a un expediente administrativo en curso, en atención a lo expuesto procede considerar la reclamación como referida a un expediente ya concluso —a los únicos efectos de indicar a la Administración los términos en que debe concederse la información, de confirmarse dicho extremo— y desde la óptica de la LTAIBG, pues la Administración no podría ampararse en una hipotética falta de declaración de la caducidad ya producida para alterar el régimen de acceso previsto en la referida ley. Y, puesto que esta Comisión sólo puede entrar en el fondo de la reclamación desde la óptica de la LTAIBG, únicamente podemos advertir que el acceso a dicho expediente de disciplina urbanística no puede venir motivado por el hecho de que MI no ostente la condición de interesada; pues, como señalábamos, tratándose de expedientes sancionadores conclusos, la autorización de acceso está condicionada al consentimiento expreso del sancionado, siempre que se trate de una persona física, pues dicha limitación se incardina en la protección de datos personales.

5. Respecto del expediente de licencia urbanística, sin perjuicio de lo ya señalado respecto del derecho de acceso reconocido por la LPACAP a quien ostenta la condición de interesado en el procedimiento, debemos hacer las siguientes consideraciones:

a)

Conforme a los apartados 1 y 4 del artículo 70 de la LPACAP, se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

En este sentido, ex artículo 164 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.

Dicho esto, la resolución recurrida por MI no motiva la denegación parcial del acceso solicitado al expediente de licencia urbanística, en contravención de los artículos 14.2 y 18.1 de la LTAIBG. Así, el decreto señala que la ley permite denegar el acceso a informes internos no preceptivos y que no motiven la resolución final, pero no identifica ni justifica los documentos afectados por dicha limitación. Tampoco niega que la documentación omitida integre el expediente administrativo. Asimismo, considera que la solicitud es manifiestamente repetitiva o abusiva, cuando únicamente consta una solicitud de 7 de marzo de 2019, que a mayor abundamiento fue resuelta extemporáneamente, ex artículo 20.1 de la LTAIBG.

El Criterio Interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, adoptado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que ya hemos aludido y que refiere la propia resolución, nos recuerda cómo la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) de la LTAIBG requiere una justificación, legal o material, aplicable al caso concreto. En definitiva, la motivación exigida trata de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo.

Sentado lo anterior, en una decisión reglada por excelencia como es la concesión de una licencia urbanística de obras, difícilmente puede considerarse que un informe técnico obrante en el expediente no ha tenido relevancia alguna en la tramitación ni ha conformado la resolución final. Por lo demás, como avanzábamos, la propia Administración señala que ostenta la condición de interesada en el expediente, por lo debemos advertir, una vez más, que los límites de acceso señalados en la LTAIBG no aparecen recogidos en la LPACAP.

b)

La resolución señala asimismo que “la copia de los informes técnicos deberá omitir aquella información referente al técnico que suscribe el informe atendidas las disposiciones contenidas en la Ley orgánica de Protección de Datos.”

Sobre este punto debemos advertir que el artículo 15.2 de la LTAIBG señala que, con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano. Tal y como señala el Criterio Interpretativo CI/004/2015, de 23 de julio, adoptado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno,

“si bien no existe una definición clara de qué datos tendrían esta consideración, podría defenderse la interpretación de que se trataría del nombre, apellidos, dirección o teléfono. Tal interpretación sería respaldada por el artículo 2.2 del Reglamento de desarrollo de la LOPD que, al excluir su aplicación a determinados ficheros que recojan datos de trabajadores de personas jurídicas, menciona expresamente ‘nombre y apellidos, las funciones o puestos desempeñados, así como la dirección postal o electrónica, teléfono y número de fax profesionales’. Igualmente, podría incorporar otros datos que identifican la posición del afectado dentro de la organización administrativa, como los relacionados con la Identificación de su cargo o puesto de trabajo... Tanto el número de DNI como la firma manuscrita tienen la consideración de dato de carácter personal y, por lo tanto, sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.”

Por todo cuanto se ha expuesto, y conforme a lo dispuesto en los artículos 13, 15 y 24 de la LTAIBG, se adopta el siguiente acuerdo:

Resolución

Acuerdo

1. Estimar la reclamación presentada por MI frente al decreto 1.441/2019, de 6 de mayo, dictado por el/la concejal delegado/a del Ayuntamiento de Llucmajor.
2. Instar al Ayuntamiento de Llucmajor a que, en el plazo máximo de diez días hábiles, proporcione a MI toda la documentación que solicite e integre el expediente de licencia urbanística al que solicita acceso, debiendo tener en cuenta que los límites de acceso deben aplicarse e interpretarse en los términos señalados y que los mismos no son aplicables cuando el solicitante tiene la condición de interesado en el expediente administrativo objeto de acceso.
3. Instar al Ayuntamiento de Llucmajor a que, en el plazo máximo de diez días hábiles, proporcione a MI toda la documentación que solicite e integre el expediente de disciplina urbanística, ya concluso o resultando procedente su archivo por caducidad; si bien dicho acceso queda condicionado, en caso de que el sancionado sea una persona física, a la previa obtención de su consentimiento.
4. Instar al Ayuntamiento de Llucmajor a que, en el plazo de diez días hábiles, remita a esta Comisión copia de la comunicación remitida al reclamante.
5. Notificar este acuerdo a los interesados.

Interposición de recursos

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo que dispone el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Contra esta Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears en el plazo de dos meses contados desde la recepción de la notificación, de conformidad con los artículos 10.1 a y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, de conformidad con lo que dispone el artículo 29.2 del mismo texto legal, cuando la Administración no ejecute el acto firme, el afectado podrá solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde su petición, el solicitante podrá formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.

En Palma, a 15 de noviembre de 2019

La presidenta de la Comisión,
María del Carmen Fernández González