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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1675/2024
Fecha Firma: 10/09/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: RENFE OPERADORA EPE /MINISTERIO DE TRANSPORTES Y
MOVILIDAD SOSTENIBLE.
Número: 2025-1052 Fecha: 10/09/2025
Sentido de la resolución: Estimatoria parcial.
Palabras clave: contratos, costes, actividad promocional, art. 13, 18.1.e), 14.1.h) y
k) LTAIBG.
R CTBG
I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 11 de julio de
2024 la reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno 1 (en adelante,
LTAIBG), la siguiente información:
«Solicito los documentos que contengan la información acerca de la relación
comercial de Renfe Viajeros con Malinche, con el mayor desglose posible y
prolongado en el tiempo. Debe contener las cifras comerciales de esta colaboración,
tanto el beneficio como la actividad explícita que se desarrollaba.»
Consta asimismo en el expediente que, en esa misma fecha, presentó otra solicitud
de acceso con el siguiente contenido:
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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«Solicito la cantidad de dinero que han destinado Renfe, Adif y este Ministerio en el
marco del acuerdo de colaboración con MALINCHE THE MUSICAL SPAIN, S.L,
desglosado con las cantidades para cada concepto, y fechas, si es posible»
2. Mediante resolución de RENFE OPERADORA, de 26 de agosto de 2024, se acuerda
denegar el acceso a la información en aplicación de lo dispuesto en los artículos 13
y 18.1.e) LTAIBG, así como del artículo 14.1.h) y k) LTAIBG, en los siguientes términos:
«(…) 3º.- Teniendo en cuenta que se solicita información derivada de un contrato de
naturaleza comercial suscrito por Renfe Viajeros, S.M.E., S.A. y «Malinche the
Musical Spain, S.L.», se concedió trámite de audiencia a esta empresa, por plazo de
quince días, de conformidad con lo establecido en el artículo 19.3 de la Ley de
Transparencia.
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En dicho trámite de audiencia, «Malinche the Musical Spain, S.L.» se ha opuesto a
que se facilite lo pedido, advirtiendo que se trata de un contrato privado protegido
con cláusula de confidencialidad. Así, sostiene textualmente que: “no podemos
poner en conocimiento de terceras partes la información derivada de dicho acuerdo,
salvo con la expresa aprobación por ambas partes o en su caso solicitud o
requerimiento judicial.”
R CTBG
4º.- Es preciso señalar que el hecho de que Renfe Viajeros, S.M.E., S.A., se encuentre
incluida dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la meritada Ley de
Transparencia, no significa que toda la información que elabora o adquiere en el
desarrollo de su actividad empresarial, especialmente en mercados liberalizados y
sometidos a competencia, tenga carácter «público» a los efectos de lo establecido
en el artículo 13 de la citada ley.
En relación con el concepto de «información pública», la referencia a «funciones»
que se hace en el mencionado precepto no puede tener otro significado que el de
funciones o potestades públicas, toda vez que la actividad que se pretende
fiscalizar mediante la normativa de transparencia administrativa es la de los
responsables públicos, en concreto, la relativa al procedimiento de toma de
decisiones públicas, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios
actúan las Administraciones públicas. Así lo ha venido sosteniendo el propio
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), pudiéndose destacar, entre
otras, su Resolución n.º 816/2019, que sentó: (…)
Partiendo del referido criterio administrativo, cabe concluir que lo que se solicita en
el presente caso no es «información pública», esto es, vinculada al ejercicio de
funciones o potestades administrativas. Por el contrario, se pretende obtener
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información derivada contrato privado, de naturaleza comercial, que no se financia
con fondos públicos ni tiene vinculación alguna con el ejercicio de funciones o
potestades públicas. Lo que se pide tiene un valor empresarial real, resultando a los
objetivos y fines de fiscalización que persigue la normativa de transparencia
administrativa.
Se requiere además que se responda a algunas consultas, informando sobre
cuestiones atinentes a aspectos económicos del contrato (cantidad de dinero
destinado, cifras comerciales y beneficios) y actividad explicita que se desarrollaba.
Conviene recordar que el procedimiento de acceso a información pública no puede
convertirse en un trámite de consultas.
Teniendo en cuenta las circunstancias expuestas, procede acordar la inadmisión de
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la solicitud planteada en aplicación del artículo 13 de la Ley de Transparencia, al no
tener la misma por objeto el acceso a «información pública». Esta decisión es
conforme con el criterio sostenido por el CTBG, entre otras, en su Resolución n.º
R/0276/2018, que estableció: (…)
5º.- También resulta procedente la inadmisión de la solicitud en aplicación del
artículo 18.1 e) de la Ley de Transparencia, aplicable a las solicitudes no conformes
R CTBG
con los fines de dicha ley En relación con la referida causa de inadmisión, el CTBG
ha señalado en su Criterio Interpretativo CI/003/2016 que se ajustarán a la Ley de
Trasparencia las solicitudes que tengan por finalidad someter a escrutinio la acción
de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones públicas, cómo
se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan las instituciones
públicas, y, a contrario sensu, que no tienen encaje en la misma las solicitudes que
no puedan reconducirse a alguna de las finalidades anteriormente referidas, y así
resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores
objetivos.
Respecto a esta ponderación, como ya se ha referido, no es posible considerar que
la información solicitada guarde relación con la toma de decisiones públicas, el
manejo de fondos públicos o los criterios con los que actúan las instituciones
públicas. Al contrario, tiene por objeto decisiones empresariales vinculadas a la
promoción de servicios de transporte que se encuentran sometidos a fuerte
competencia.
Para poner en mayor contexto la decisión de inadmisión, debe tenerse en cuenta
que no es posible obtener información similar de empresas con las que Renfe
Viajeros, S.M.E., S.A., compite, como es el caso, por ejemplo, de Ouigo España,
S.A.U., e Intermodalidad de Levante, S.A., y ello a pesar de que están participadas
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o controladas por empresas públicas de otros Estados miembros de la Unión
Europea.
Las circunstancias expuestas ponen de manifiesto que lo que se pretende es una
utilización de la normativa de transparencia administrativa que cabe calificar como
instrumental, ajena a los objetivos y fines que la misma persigue, circunstancias que
justifican la aplicación de la referida causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1
e) de la Ley de Transparencia.
6º.- Sin perjuicio de que la información solicitada no goza de carácter público,
procede igualmente recordar los límites al derecho de acceso previstos en el artículo
14.1, apartados h) y k), de la Ley de Transparencia.
(…)
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En relación con el «test del daño», se debe partir de la premisa de que en un contexto
de liberalización y de plena competencia como en el que Renfe Viajeros, S.M.E., S.A.,
desarrolla su actividad, el hecho de facilitar o hacer públicos contratos de
naturaleza estrictamente comercial (o datos derivados de los mismos) puede alterar
las reglas de la sana competencia, afectando injustificadamente a la competitividad
de esta empresa en el mercado, siendo la publicidad de los servicios que presta
R CTBG
fruto de una estrategia comercial que sus competidores no explicitan.
Los motivos expuestos ponen de manifiesto que el «test del daño» arroja en el
presente caso un resultado negativo, toda vez que el acceso y la divulgación de la
información solicitada podría causar a dicha mercantil y a «Malinche the Musical
Spain, S.L.» un daño real y manifiesto, situando a dichas empresas en una situación
de injustificada inferioridad frente a sus competidores y proveedores.
De ello da cuenta la cláusula de confidencialidad del contrato, que debe ser
respetada por ambas partes. Por otro lado, teniendo en cuenta la ponderación que
debe realizarse con el denominado «test del interés público», tratándose de
información sensible y privilegiada, ajena a los objetivos y fines de fiscalización que
persigue la normativa de transparencia administrativa, no se aprecia la
concurrencia de ningún motivo o razón, de naturaleza pública o privada, que
permita concluir que deba prevalecer sobre la protección de los legítimos intereses
económicos y comerciales de las empresas afectadas.
En lo que respecta al límite al derecho de acceso previsto en el artículo 14.1 k) de la
citada ley, es preciso señalar que en el contrato comercial formalizado ambas
partes regularon expresamente obligaciones de confidencialidad con la finalidad de
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garantizar sus legítimos intereses económicos y comerciales. Al respecto, la
cláusula «UNDÉCIMA.– CONFIDENCIALIDAD» del contrato, establece lo siguiente:
“La información perteneciente a cualquiera de las partes a las que la otra pudiera
ocasionalmente tener acceso en virtud del presente Acuerdo Comercial tiene
carácter estrictamente confidencial. Las partes se obligan a mantener en secreto
dicha información, tanto durante el plazo de vigencia del presente Acuerdo
Comercial como despuesta de su expiración, salvo en aquellos aspectos que
hubiera pasado al dominio público o fuera notoria por medios ajenos a las partes.
Asimismo, y con excepción, en su caso, de lo establecido expresamente en el
presente Acuerdo Comercial, las partes se obligan a mantener la más estricta
confidencialidad respecto al contenido del presente Acuerdo, comprometiéndose
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a adoptar todas las medidas que sean necesaria para asegurar el cumplimiento
de esta obligación por sus respectivos empleados o colaboradores.
En particular, y salvo que ello sea estrictamente indispensable para la ejecución
del presente Acuerdo, queda expresamente prohibido por las partes intercambias
cualquier información comercial que pudiera ser considerada sensible a los
efectos de aplicación del Derecho de la competencia, y más concretamente
R CTBG
información sobre variables estratégicas como precios, capacidad, costes, ventas,
planes de entrada o salida del mercado o sobre cualquier otro elemento
importante de la estrategia de la empresa y toda aquella que puedan constituir
secreto de negocio, entre otro:
- la información técnica o financiera relativa a los conocimientos técnicos de una
empresa - los métodos de evaluación de costes,
- los procesos, métodos o activos de producción, - las cantidades producidas y
vendidas,
- las estimaciones de cuotas de mercado no basadas en datos públicos o
fácilmente accesibles
- los ficheros, listados o datos concretos de clientes, distribuidores y proveedores,
la estrategia comercial y de ventas,
- la estructuras, listados o datos concretos de costes y precios,
- los volúmenes de negocio que no obren en las cuentas anuales de la empresa
Consecuentemente, atendiendo a la motivación que antecede, que asume la
doctrina sentada por el propio CTBG y los tribunales, debe prevalecer el derecho
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de las partes del contrato, en cuanto lo solicitado no es información pública,
estando también plenamente justificada la denegación de la solicitud de acceso
planteada en aplicación de los límites al derecho de acceso previstos en el artículo
14.1, apartados h) y k), de la Ley de Transparencia, sin que proceda tampoco
evacuar informe adicional sobre la ejecución del contrato.
(…)
8º.- Sin perjuicio de lo que antecede, de forma graciable, se pone en conocimiento
del solicitante que el contrato tenía por objeto promocionar la imagen de Renfe
Viajeros, S.M.E., S.A., como «Tren Oficial» del denominado «MALINCHE EL
MUSICAL». Así, ambas partes acordaron la realización de diferentes acciones
publicitarias y de comunicación, en interés mutuo, tales como la inclusión de
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soportes informativos y publicitarios en los asientos de los trenes, la emisión de
vídeos promocionales a bordo, descuentos para los viajeros y asistentes al
musical, etc., que debían finalizar antes del 31 de diciembre de 2026. Dada la
naturaleza del contrato, ambas partes quedaron facultadas para desistir de forma
unilateral y anticipada del mismo, en el momento en el que entendiesen que la
ejecución fuese susceptible de causarles un perjuicio reputacional. A esta
posibilidad de desistimiento unilateral y anticipado se acogió Renfe Viajeros,
R CTBG
S.M.E., S.A. »
3. Mediante escrito registrado el 27 de septiembre de 2024, la solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su
disconformidad con la denegación de acceso, subrayando que se está pidiendo
información de una empresa pública.
4. Con fecha 30 de septiembre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
pertinentes. El 11 de octubre de 2024 tuvo entrada en este Consejo, junto al
expediente, escrito de RENFE OPERADORA en el que reitera los argumentos dados
en la resolución, recuerda la oposición de la empresa Malinche a proporcionar la
información e insiste en que no se trata de información pública al referirse a
actividades comerciales:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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«(…) Esta referencia a «funciones» no puede tener otro significado que el de
funciones públicas (no comerciales) estrechamente relacionadas con el ámbito
jurídico-público, teniendo en cuenta que la actividad que se pretende fiscalizar
mediante la normativa de transparencia administrativa es la de los responsables
públicos, concretamente, la relativa al procedimiento de toma de decisiones
públicas, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan las
Administraciones públicas. La propia palabra «función», que emplea el legislador,
difícilmente aceptaría en este contexto el adjetivo «comercial».
En este sentido, procede insistir en la doctrina sentada en la Resolución 816/2019
del CTBG, relativa a la desestimación de aquellas solicitudes no circunscritas al
ejercicio de funciones públicas (énfasis añadido): (…)
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Respecto a esta ponderación, no es posible considerar que la información solicitada
guarde relación con la toma de decisiones públicas, el manejo de fondos públicos o
los criterios con los que actúan las instituciones públicas. Es claro que este contrato
publicitario típico no involucra fondos públicos. Al contrario, sirve a la promoción de
servicios de transporte que se encuentran sometidos a fuerte competencia. Es claro
que no es posible obtener información similar de empresas con las que Renfe
Viajeros compite, como es el caso, por ejemplo, de «Ouigo España, S.A.U.», e
R CTBG
«Intermodalidad de Levante, S.A.», y ello a pesar de que están participadas o
controladas por empresas públicas de otros Estados miembros de la Unión
Europea. »
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
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2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
específicos y O: :UP?:H9: 5 PJ9J P?LJ 9: ªformato o soporte«. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
ªpública« 9: F5O ?H<JNG58?JH:O ¤5¥ MQ: O: :H8Q:HPN:H ªen poder« 9: 5F=QHJ de los
sujetos obligados• V ¤7¥ MQ: >5V5H O?9J :F57JN595O Q J7P:H?95O ªen el ejercicio de sus
funciones«
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Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información sobre
R CTBG
la relación comercial entre Renfe Viajeros y la empresa Malinche The Musical Spain
(en adelante, Malinche), así como las cantidades invertidas en dicha relación.
Renfe Operadora dictó resolución en la que acuerda denegar la información por
considerar que no se trata de información pública (artículo 13 LTAIBG), que no se
persiguen las finalidades de la Ley de Transparencia (artículo 18.1.e) LTAIBG) y que,
en todo caso, concurren los límites previstos en el artículo 14.1.h) y k) LTAIBG.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1
LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso
deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado
en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano
competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que
el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario
y previa notificación al solicitante».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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En este caso, la entidad competente no respondió al solicitante en el plazo máximo
legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de
ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo
de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de
acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de
subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar
el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un
procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5. El punto de partida de esta resolución ha de ser que, a pesar del sentido denegatorio
de la resolución, Renfe aporta de forma graciable cierta información sobre la relación
comercial de Renfe Viajeros y Malinche; en particular, que el contrato tenía como
objeto promocionar a Renfe como tren oficial de Malinche realizándose diversas
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acciones publicitarias y promocionales (vídeos, descuentos para viajeros asistentes
al musical, inclusión de publicidad en los trenes, etc.) y que, de acuerdo con las
propias previsiones del contrato, Renfe Viajeros desistió de forma unilateral del
contrato por entender que su ejecución podría causarle un daño reputacional.
No obstante, dado que la reclamante no ha considerado satisfecha su petición, debe
R CTBG
entrarse a valorar la procedencia de las restricciones alegadas por Renfe para no
proporcionar más detalles y su conformidad con el alcance del derecho de acceso a
la información pública; tomando en consideración otros pronunciamientos de este
Consejo que ya han abordado las mismas cuestiones.
6. A, conviene recordar, en primer lugar, que el artículo 13 LTAIBG incluye una noción
amplia de información pública que se refiere a documentos y contenidos en todo
formato o soporte determinándose la naturaleza pública de las informaciones por la
concurrencia de dos requisitos: (a) que se encuentren en poder de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas en el ejercicio de sus
funciones. Circunstancias que, sin lugar a duda, concurren en el presente supuesto..
En efecto, establece el artículo 2.1.c) LTAIBG que las disposiciones del Título I de la
G?OG5 ´5P?H:HP:O 5F 8QGLF?G?:HPJ 9: F5O J7F?=58?JH:O 9: LQ7F?8?959 58P?S5 V 5F
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autónomos, las Agencias estatales, las entidades públicas empresariales y las
entidades de Derecho Público que, con independencia funcional o con una especial
autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o
supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad». Por su
parte, y en lo que aquí interesa, en la medida en que la información solicitada
concierne directamente a Renfe Viajeros, el artículo 2.1.g) LTAIBG incluye en su
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ámbito de aplicación a «[l]as sociedades mercantiles en cuyo capital social la
participación, directa o indirecta, de las entidades previstas en este artículo sea
superior al 50 por 100».
Por otro lado, desde la perspectiva de la concreta información solicitada ©referida a
la relación comercial promocional entre Renfe Viajeros y Malinche© resulta también
claro que se trata de una información que obra en poder del sujeto obligado (que,
además, no ha controvertido este extremo) por haber sido elaborada en ejercicio de
sus funciones ©en la medida en que es una herramienta para promocionar la propia
actividad ferroviaria de Renfe Viajeros©. En este sentido debe remarcarse que los
elementos que definen la naturaleza de una información como «información pública»
(sobre la que cabe proyectar el ejercicio del derecho de acceso reconocido a todas
las personas) son únicamente los establecidos en la LTAIBG; elementos que pivotan
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sobre la naturaleza del órgano o la entidad de que se trate y el hecho de que la
información cuyo acceso se pretende exista y obre en poder del sujeto obligado como
consecuencia del ejercicio sus funciones, sin haber añadido el legislador calificativo
alguno sobre el concreto tipo de funciones que se realizan.
La anterior conclusión no se ve alterada por la invocación de la resolución de este
R CTBG
Consejo que cita la resolución impugnada (R 816/2019, de 11 de febrero de 2020)
puesto que no resulta aplicable al caso ahora examinado al versar sobre el acceso a
unas actas de una Corporación de Derecho Público (Comunidad de regantes),
entidades que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 2.1.e) LTAIBG, únicamente
quedan incluidas en el ámbito de aplicación de la misma en lo que atañe a sus
actividades sujetas a Derecho Administrativo, acotación que la LTAIBG no prevé
para el caso de las entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles
estatales para las que, como se ha expuesto, el legislador ha dispuesto la aplicación
plena de la LTAIBG en los apartados del artículo 2.1 antes reproducidos.
7. Sentado lo anterior, debe descartarse asimismo la concurrencia de la causa de
inadmisión del artículo 18.1 e) LTAIBG -referida al carácter abusivo de la petición no
justificado con la finalidad de transparencia de la LTAIBG Ley- en la medida en que
dicha invocación se fundamenta, precisamente, en el hecho de que RENFE entiende
que la información solicitada no guarda relación con la toma de decisiones públicas,
el manejo de fondos públicos o el conocimiento de los criterios con los que actúan las
instituciones pública, sino con decisiones empresariales. Esta argumentación no
puede acogerse pues, tal como se acaba de referir, la noción de información pública
sobre la que se proyecta el derecho pivota sobre la disponibilidad de esa información
en el sujeto obligado sin añadir calificativo alguno at tales funciones en el caso de las
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empresas públicas. No cabe, por tanto, entender abusiva la petición sin que, por otro
lado, se haya realizado esfuerzo alguno en sostener tal carácter abusivo de la
petición desde la vertiente subjetiva (intencionalidad de causar perjuicio).
Conviene recordar en este punto que la formulación amplia en el reconocimiento
legal del derecho obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto
los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de
inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar
limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del
derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo
(STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530), requiriéndose en todo caso
una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y
proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020
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(ECLI:ES:TS:2020:1558)]; exigencia ésta que no concurre en este caso.
8. Constatado el carácter de información pública de lo solicitado y la improcedencia de
la aplicación de la causa de inadmisión invocada, corresponde verificar ahora si
proporcionar la información relativa a la relación comercial entre Renfe y Malinche,
supone un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de la entidad, tal
como se alega invocando el límite del artículo 14.1.h) LTAIBG en relación con el
R CTBG
artículo 14.1.k) LTAIBG -al incorporar el contrato suscrito entre ambas partes una
cláusula de confidencialidad-.
Debe precisarse, con carácter previo, que en ninguna de las solicitudes de acceso se
alude expresamente al contrato firmado entre Renfe Viajeros y Malinche; pues lo que
se solicita son los documentos que contengan información sobre esa relación
comercial con especificación de las cifras comerciales y la actividad (o formulado en
otros términos por la propia interesada: la cantidad de dinero invertida en esa
colaboración empresarial desglosada por conceptos y fechas). Esto es, si bien en la
resolución y en las alegaciones de Renfe se parte de que la pretensión de acceso se
proyecta sobre el contrato, reclamándose su entrega, lo cierto es que la lectura de
ambas solicitudes evidencia que lo que se quiere conocer es cuánto dinero se ha
abonado por parte de la empresa pública a la empresa Malinche, desglosado por
concepto, cantidades concretas y fechas.
La precisión anterior es relevante pues tiene efectos sobre la ejecución o
formalización del derecho de acceso a la información ejercido. En efecto, entendida
en esos términos la petición, no puede sustentarse ya la denegación total del acceso
con fundamento en la cláusula de confidencialidad de contrato, que no resulta
operativa al no solicitarse copia del mismo -sin que pueda desconocerse que este
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Consejo ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el carácter relativo (no
absoluto) de estas cláusulas de confidencialidad incluidas en los contratos y la
necesidad de tomar en consideración la posibilidad de conceder un acceso parcial de
acuerdo con lo establecido en los artículos 14.2 y 16 LTAIBG; posibilidad que aquí no
se ha valorado.
Por otro lado, de la precisión que se acaba de realizar entiende este Consejo, a pesar
de la disconformidad manifestada por la reclamante, que la información
proporcionada por RENFE en su resolución, a la que se hecho referencia en el
fundamento jurídico 5, sí satisface la parte de la solicitud de acceso relativa a la
actividad o conceptos que sustentan la relación comercial: así, resulta evidente que
el acuerdo o contrato entre ambas partes es la realización de diferentes acciones
publicitarias y de comunicación, en interés de ambas partes (para promocionar de un
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lado a la empresa ferroviaria y, de otro, el espectáculo musical) de la que se ofrecen
varios ejemplos (soportes informativos y publicitarios en asientos de trenes,
descuentos a viajeros en la adquisición de entradas, vídeos promocionales etc.)
Por tanto, resta analizar si procede la entrega de la información referida al coste de
dicha actividad promocional desglosado por cantidades, conceptos y fechas de
R CTBG
abono, desde la perspectiva del límite previsto en el artículo 14.1.h) LTAIBG teniendo
en cuenta, además, que las previsiones de la cláusula de confidencialidad del
contrato [«información sobre variables estratégicas como precios, capacidad, costes,
ventas, planes de entrada o salida del mercado o sobre cualquier otro elemento
importante de la estrategia de la empresa y toda aquella que puedan constituir
secreto de negocio (entre otros, la información técnica o financiera relativa a los
conocimientos técnicos de una empresa, los métodos de evaluación de costes, los
procesos, métodos o activos de producción, las cantidades producidas y vendidas,
las estimaciones de cuotas de mercado no basadas en datos públicos o fácilmente
accesibles los ficheros, listados o datos concretos de clientes, distribuidores y
proveedores, la estrategia comercial y de ventas, la estructuras, listados o datos
concretos de costes y precios, los volúmenes de negocio que no obren en las cuentas
anuales de la empresa)] tienen mejor encaje en bien jurídico protegido por dicho
límite: los intereses económicos y comerciales de las empresas.
9. Desde la perspectiva apuntada cabe reiterar que, de acuerdo con lo manifestado en
el Criterio Interpretativo de este Consejo CI/02/2015, de 24 de junio, que la aplicación
de cualquiera de los límites previstos en el artículo 14 LTAIBG no supondrá, en ningún
caso, una exclusión automática del derecho a la información, siendo necesario
realizar la ponderación de los diversos intereses presentes y motivar de forma
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expresa la restricción al ejercicio del derecho. A lo anterior se añade que la aplicación
de los límites debe realizarse de forma justificada y proporcionada, tal como exige el
artículo 14.2 LTAIBG, según cuyo tenor «2. La aplicación de los límites será justificada
y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias
del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado
superior que justifique el acceso». Por tanto, como ha reiterado el Tribunal Supremo
en su jurisprudencia, «la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información
no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible
cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca
debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por
su objeto y finalidad.» ©STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558).
En particular, respecto del límite contemplado en el artículo 14.1.h) LTAIBG (intereses
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económicos y comerciales) debe reiterarse que la delimitación de qué haya de
entenderse por perjuicio a estos intereses ha quedado establecida en el Criterio
Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre, elaborado por este Consejo, en el que se
pone de manifiesto que «por “intereses económicos” se entienden las “conveniencias,
posiciones ventajosas o de importancia de un sujeto individual o colectivo en el
terreno de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios” y por
R CTBG
“intereses comerciales” las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia
en el materias relativas al ámbito del intercambio de mercancías o servicios en un
ámbito de mercado«¯
En esta línea, para calificar una información como confidencial por afectar a tales
intereses, debe constatarse que se trata de una información relativa a circunstancias
u operaciones que guarden conexión directa con la actividad económica propia de la
empresa; que no se trate de una información fácilmente accesible o conocida y que
exista una voluntad de mantenerla alejada del conocimiento público ©lo que debe
obedecer a «un legítimo interés objetivo que debe tener naturaleza económica, y que
cabrá identificar. Por ejemplo, cuando la revelación de la información produzca el
detrimento de la competitividad de la empresa titular del secreto frente a sus
competidores, debilite la posición de esta en el mercado o le cause un daño
económico al hacer accesible a los competidores conocimientos exclusivos de
carácter técnico o comercial»©.
A los efectos que aquí interesan, es importante destacar que, con arreglo al citado
criterio y a fin de evitar una aplicación automática del límite, no resulta suficiente
argumentar sobre la posibilidad incierta de que se pueda producir un daño sobre los
intereses económicos y comerciales; el perjuicio debe ser definido indubitado y
concreto y el daño debe ser sustancial, real, manifiesto y directamente relacionado
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con la divulgación de la información. Además, constatada la existencia del daño y su
impacto, el criterio interpretativo establece que siempre «deberá procederse a la
ponderación de la existencia de un interés prevalente que marcará, en última
instancia, el peso de dicho daño en los intereses económicos y comerciales frente al
interés legítimo existente en conocer la información concreta a divulgar».
10. En este análisis debe, asimismo, tomarse en consideración la conclusión de este
Consejo en la resolución R CTBG 574/2025, de 6 de junio -en la que se pretendía el
acceso a la información referida a los costes de la campaña tren oficial de la gira de
Estopa con un contenido similar, pues, a lo que ahora se resuelve)-, en los siguientes
términos:
«Ciertamente, el diseño y ejecución de campañas de publicidad de productos y
Número: 2025-1052 Fecha: 10/09/2025
servicios de una empresa constituyen una parte esencial de su estrategia para
posicionarse en el mercado frente a otros competidores. Desde esta perspectiva
divulgar el diseño de una campaña publicitaria no solo supondría una afectación
directa a los intereses comerciales de dicha empresa (en la medida en que supone
dar a conocer un factor estratégico clave que determina la percepción de esa
empresa por parte de consumidores y usuarios), sino que podría causar perjuicios,
R CTBG
asimismo, al derecho a la propiedad intelectual de las personas encargadas de
dicho diseño. En la misma línea, proporcionar acceso a los gastos totales en que
incurre una empresa para el diseño y ejecución de esas campañas de publicidad
implica un perjuicio a sus intereses económicos al desvelar factores económicos que
indican a las empresas competidoras el nivel de inversión de la empresa en un
determinado ámbito y las prioridades comerciales establecidas. Ambos aspectos,
pues, pueden considerarse secretos comerciales tal como vienen definidos por la
citada Ley 1/2019, de 20 de febrero.
Ahora bien, en este caso ni se solicita el acceso al diseño de la campaña de
publicidad, ni se pretende conocer el presupuesto que dedica RENFE a la creación
y ejecución de este tipo de campañas. No se pide, en definitiva, el acceso a modelos,
procesos o diseño de markéting y publicidad que constituiría objeto de protección
del secreto comercial. Tampoco puede considerarse como una divulgación de
costes que pueda afectar a la competencia entre operadores pues los intercambios
de información prohibidos por el derecho de la competencia, en los términos
previstos por los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea —concretados en la Comunicación
de la Comisión Europea Directrices sobre la aplicabilidad del artículo 101 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a los acuerdos de cooperación
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horizontal— son aquellos que puedan dar lugar a prácticas anticompetitivas (como
acuerdos entre empresas, prácticas concertadas o una decisión de una asociación
de empresas, ex Capítulo 6.1 Decisión Comisión), lo que, evidentemente no
acontece en este caso.
La información confidencial, o potencialmente confidencial, cuyo intercambio entre
operadores puede suponer una práctica contraria a la competencia suele ser la
información sobre precios o la información sobre los costes, la capacidad, la
producción, las cantidades, las cuotas de mercado, los clientes, los planes para
entrar o salir de los mercados, o sobre otros elementos importantes de la estrategia
de una empresa que las empresas que operan en un mercado realmente
competitivo no tendrían un incentivo para intercambiar entre sí (capítulo 6.2.3.1 de
las citadas Directrices). Sin embargo, tal como se ha apuntado, ni concurre aquí el
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contexto en que ese aplican tales disposiciones, ni se pretende el acceso a los costes
que supone la contratación de campañas publicitarias por parte de RENFE en su
totalidad (pues únicamente se demanda el coste de una concreta campaña de
publicidad). »
11. En este caso, tal como ha quedado reflejado en los antecedentes, entiende RENFE
R CTBG
que facilitar la información solicitada causaría un daño real a la posición competitiva
de la empresa frente a otras empresas de transportes de viajeros, afectando a la
posición competitiva de Renfe Viajeros y no constatando la existencia de un interés
público prevalente en el acceso.
Sin embargo, teniendo en cuenta la doctrina y jurisprudencia expuestas en los
precedentes fundamentos jurídicos -y tomando en consideración, asimismo, que
Renfe dio cumplimiento a la citada R CTBG 574/2025- entiende este Consejo que
procede estimar la reclamación a fin de que se proporcione a la reclamante la
información referida a la cuantía total empleada por la mercantil en dicha actividad
promocional, pues ello permite conocer cómo se toman decisiones y se gestionan los
recursos por las empresas públicas, sin necesidad de proporcionar mayor desglase
puesto que con este reconocimiento se satisface el interés público que se acaba de
identificar, sin que resulte preciso una ulterior concreción sobre qué cuantía concreta
se asigna a cada uno de los conceptos y en qué fechas se abonaron tales cantidades,
cuestiones que no aportan valor añadido relevante al interés público en acceder a la
información.
12. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar parcialmente la
reclamación en los términos del fundamento jurídico 11 de esta resolución.
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III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente a la resolución
de RENFE OPERADORA EPE /MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD
SOSTENIBLE.
SEGUNDO: INSTAR a RENFE OPERADORA EPE /MINISTERIO DE TRANSPORTES Y
MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la
reclamante la siguiente información en los términos expresados en el fundamento
jurídico 11 de esta resolución:
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• cantidad de dinero que han destinado Renfe, Adif y este Ministerio en
el marco del acuerdo de colaboración con MALINCHE THE MUSICAL
SPAIN, S.L.
TERCERO: INSTAR a RENFE OPERADORA EPE /MINISTERIO DE TRANSPORTES Y
MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo
de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante.
R CTBG
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
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