Acceso a copia íntegra de expediente derivado de denuncia y solicitud de medidas de protección

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el día 20 de febrero de 2025 la persona reclamante solicitó al Sistema Interno de Información del Consell Insular de Mallorca (Comisión del SII), el día 20 de febrero de 2025, la siguiente información:

En relación al "el expediente 01/2025/CIM, de la Comisión del sistema interno de información, y teniendo en cuenta que en fecha 11/02/2025 se ha emitido informe definitivo (SEFYCU 3818830): Copia íntegra de todo el expediente derivado de la denuncia, con toda la documentación que se tenga, para poder ejercer, si se considera oportuno, las acciones legales pertinentes. Que el mencionado expediente se remita conforme al artículo 70 de la Ley 39/2015 para considerar toda la documentación válida y con todas las garantías. La mencionada copia se solicita como interesado en el procedimiento y también en virtud de la Ley 19/2013. Que dado que he sido informado de comentarios contra mi persona y mi trabajo, así como de las declaraciones en prensa en las cuales se afirma que los hechos denunciados, y en consecuencia mi declaración de los hechos, son falsos, se informe y asesore a los implicados sobre el deber de cumplimiento del artículo 36 de la Ley 2/2023. Así como las consecuencias derivadas de estos hechos y cualquiera que pueda considerarse una represalia contra mi persona, previstas en la mencionada ley. Asimismo, también que se les comunique el régimen de infracciones y sanciones regulados en el Título IX de la ley 2/2023. Que informe por parte de la Comisión a las personas implicadas en la denuncia de las medidas de protección y apoyo previstas en el Título VII de la Ley 2/2023, las cuales debe cumplir el Consell Insular de Mallorca."

2. Mediante informe de la Comisión del Sistema Interno de Información (SII), de 2 de junio de 2025, se da respuesta a la solicitud de acceso, en los siguientes términos:

«En relación con el escrito que habéis presentado (NRE 12427) sobre el informe de la Comisión del Sistema Interno de Información (expediente 01/2025/CUMBRE) os comunicamos que el expediente al cual os referís ya está cerrado.

A este expediente es de aplicación una normativa específica, la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de personas que informan sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción. Así lo han reconocido varias resoluciones judiciales, como es el caso de la Sentencia de la Audiencia Nacional de día 4 de marzo de 2025 que expresamente reconoce que: “el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en resoluciones recientes, como la Resolución 311/2024, de 8 de mayo de 2024 ha resuelto que no resulta de aplicación la Ley 19/2013, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, dado que existe una normativa específica, la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora del acceso a las denuncias presentadas a través de los correspondientes canales de denuncias, por lo que en ningún caso se comunicará a los sujetos afectados la identidad del informante ni se dará acceso a la comunicación.
(...)
En el marco de las actuaciones de comprobación, se practicaron las pruebas que se consideraron adecuadas por parte de la Comisión para comprobar la verosimilitud de los hechos, y se hizo una valoración conjunta de la prueba practicada, con el resultado que se hizo constar al informe final que obra dentro del expediente, el cual, por cierto, como ya se ha dicho, tiene carácter confidencial como principio que rige todas las actuaciones que se llevan a cabo en el marco de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, antes mencionada, y en el Acuerdo del Consejo Ejecutivo de día 11 de septiembre de 2024 por el cual se implanta el sistema interno de información previsto en la ley, se crea el órgano colegiado responsable y se aprueba el procedimiento y los principios de actuación (BOIB n.º 104, de día 21 de septiembre de 2024). Confidencialidad, por cierto, avalada por la jurisprudencia y por Sentencias como la mencionada en este escrito».

3. Disconforme con la respuesta, el 1 de julio de 2025 la persona solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), registrada con el número de expediente 1411/2025.

4. Con fecha 15 de julio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración demandada requiriendo la remisión en el plazo de 15 días del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y las alegaciones que se consideren pertinentes.

Con fecha 31 de julio de 2025 se recibe en este Consejo contestación al requerimiento efectuado, que incluye un informe de alegaciones de la Comisión del Sistema Interno de Información (SII), de esta misma fecha, en el que se hace constar lo siguiente:

«Interesa destacar en este punto que el Sr (…) compareció en las actuaciones llevadas a cabo por la comisión como testigo, en ningún caso como denunciante.

...

Por ello, la prueba practicada (documental y testifical) tenía que ver con todos esos hechos relacionados en la denuncia de manera, en ocasiones, indistinta, por lo que, además de haber implicadas muchas otras personas, se ponen de manifiesto datos sensibles que afectan a datos de carácter personal de otros funcionarios y trabajadores públicos, a los que también debe proteger el Sistema Interno de Información del Consell Insular de Mallorca. Y es que la Ley 2/2023 tiene como objetivo proteger a las personas que mantienen una actitud cívica y de respeto democrático al alertar sobre infracciones graves que malogran el interés general. Pero, como también destaca la exposición de motivos de la Ley, las medidas de protección no se dirigen solo a favor de los informantes. También aquellas personas a las cuales se refieran los hechos relatados en la comunicación, en el sentido de que tienen que contar con una singular protección ante el riesgo que la información, incluso con aparentes visos de veracidad, haya sido manipulada, sea falsa o responda a motivaciones que el derecho no puede amparar.

Como explicábamos, se decidió denegar el acceso al expediente solicitado por estricta aplicación del régimen específico previsto por la Ley. Y es que lo realmente determinante es que el acceso a la documentación confidencial que compone la instrucción del expediente al que se pretende acceder está prohibida por la Ley. Tampoco está permitido ese acceso disociando datos, como se pretende, puesto que ello no salvaguarda en modo alguno la protección de datos de carácter personal y sensible ni tampoco la identidad de las personas afectadas, fácilmente identificables al hilo de las declaraciones y de los datos y documentos obrantes en el expediente administrativo.

...

En definitiva, en estos casos, la aplicación del régimen específico está justificada y es proporcional a su objeto y finalidad de protección, atendiendo a las circunstancias del caso y especialmente al deber de confidencialidad que debe cumplirse por la Comisión del SII.
Procede denegar la petición de acceso formulada al resultar de aplicación un régimen específico constituido por la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informan sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, y la jurisprudencia que la interpreta, y que obliga a mantener un régimen de confidencialidad que impide el acceso con el fin de proteger datos sensibles y de carácter personal que concurren en el expediente, y que en caso de incumplirse tiene previsto un régimen de sanciones exigibles a título personal a aquellos funcionarios que conforman el Sistema Interno de Información».

5. En el trámite de audiencia concedido al efecto, la persona reclamante se reitera en los términos de su reclamación.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

3

La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas en el ejercicio de sus funciones.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

4

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la copia íntegra de un expediente incoado con base en una denuncia presentada por el canal de denuncia previsto en la Ley 2/2023, de 20 de febrero en la que el reclamante compareció en las actuaciones llevadas a cabo por la comisión como testigo.

5

En primer lugar, y a la vista de lo requerido por la persona reclamante en los dos últimos apartados de su solicitud, se ha de advertir que las reclamaciones interpuestas en aplicación del artículo 24 LTAIBG tienen por finalidad tutelar el derecho de acceso a la información pública de la persona reclamante cuando se den los presupuestos establecidos en la LTAIBG, por lo que este Consejo carece de competencia para entrar a conocer cuestiones que no forman parte del ámbito material de dicho derecho.

En este caso, lo pretendido, en los apartados segundo y tercero de la solicitud, no es acceder a contenidos o documentos que obren en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, sino, de un lado que se informe y asesore a los implicados del deber de cumplimiento del artículo 36 de la Ley 2/2023 y, de otro, que se informe por parte de la Comisión a las personas implicadas en la denuncia de las medidas de protección y apoyo previstas en el Título VII de la Ley 2/2023, las cuales debe cumplir el Consell Insular de Mallorca, cuestiones ambas que resultan ajenas al objeto del derecho de acceso a la información pública, tal y como se determina en el artículo 13 LTAIBG anteriormente reproducido.

En consecuencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 116.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, procede inadmitir la presente reclamación, en lo referente a las peticiones manifestadas en los apartados de la solicitud antes mencionados.

6

Por otra parte, centrándonos en la petición que consta en el primer apartado de la solicitud, como se hace constar en los antecedentes, la entidad concernida deniega el acceso basándose en el régimen de confidencialidad previsto en la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, que impide el acceso con el fin de proteger datos sensibles y de carácter personal que concurren en el expediente.

En este sentido, cabe resaltar que, este tipo de actuaciones siempre se ha tenido en cuenta la especial protección que debe tener la persona o personas denunciantes, para evitar que puedan ser objeto de represalias que puedan condicionar, entre otras cuestiones, la revelación de comportamientos de carácter delictivo.

Esa protección ha quedado reforzada recientemente con la aprobación de la citada Ley 2/2023, de 20 de febrero que constituye un régimen específico propio que desplaza la aplicación de la LTAIBG, cuyo Título VII, se dedica al establecimiento de medidas de protección para las personas denunciantes, el cual regula, entre otros temas, las condiciones de protección, la prohibición de represalias, las medidas de protección, las medidas de apoyo, etc.

Sobre peticiones como la que está en el origen de la reclamación que aquí se resuelve se ha pronunciado con anterioridad este Consejo, entre otras en la RA CTBG 2024-0311 de 8 de mayo de 2024 en cuyo fundamento jurídico cuarto, en relación a la aplicación de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción se decía:

"Así, en su preámbulo ya se indica que "La preservación de la identidad del informante es una de las premisas esenciales para garantizar la efectividad de la protección que persigue esta ley. De ahí que se exija que en todo momento deba ser garantizada. En esta línea se dispone que el dato de la identidad del informante nunca será objeto del derecho de acceso a datos personales y se limita la posibilidad de comunicación de dicha identidad sólo a la autoridad judicial, el Ministerio Fiscal o la autoridad administrativa competente exigiendo que en todo caso se impida el acceso por terceros a la misma". Por su parte, el artículo 1 de esta norma dispone que ella "tiene por finalidad otorgar una protección adecuada frente a las represalias que puedan sufrir las personas físicas que informen sobre alguna de las acciones u omisiones a que se refiere el artículo 2, a través de los procedimientos previstos en la misma". De igual modo, la Ley 2/2023, de 20 de febrero, dedica un título propio y de manera exclusiva, el Título VII, al establecimiento de medidas de protección para las personas denunciantes, el cual regula, entre otros temas, las condiciones de protección, la prohibición de represalias, las medidas de protección, las medidas de apoyo, etc."

No obstante, ello no significa que la persona denunciada quede desprotegida al desconocer el contenido exacto de la denuncia, de manera que se le impida defenderse de las acusaciones frente a ella vertidas. Es responsabilidad del órgano instructor que la persona afectada por la información tenga noticia de ella, así como de los hechos relatados de manera sucinta, como establece el artículo 19 de la Ley 2/2023, de 20 de febrero. Este artículo regula en detalle la instrucción que debe llevarse a cabo tras la presentación de determinada información referida a la comisión de cualesquiera acciones u omisiones incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley y en él se dispone lo siguiente:

"En ningún caso se comunicará a los sujetos afectados la identidad del informante ni se dará acceso a la comunicación".

Este criterio fue expresamente refrendado por la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, sección 7ª, en su sentencia de 4 de marzo de 2025 - recurso de apelación 2/2024, que en su epígrafe 27 dice:

"27. Por último debemos resaltar que el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en resoluciones recientes, como la Resolución 311/2024, de 8 de mayo de 2024 ha resuelto que no resulta de aplicación la Ley 19/2013, de Transparencia acceso a la información pública y buen gobierno, dado que existe una normativa específica, la Ley 2/2023, 20 Feb., reguladora del acceso a las denuncias presentadas a través de los correspondientes canales de denuncias, por la que en ningún caso se comunicará a los sujetos afectados la identidad del informante ni se dará acceso a la comunicación".

Queda por tanto claro que, salvaguardar la identidad de las personas denunciantes, es un principio básico de actuación en este ámbito.

En definitiva, en estos casos, al resultar de aplicación un régimen específico constituido por la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informan sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, y la jurisprudencia que la interpreta, que obliga a mantener un régimen de confidencialidad que impide el acceso con el fin de proteger datos sensibles y de carácter personal que concurren en el expediente, y que en caso de incumplirse tiene previsto un régimen de sanciones exigibles a título personal a aquellos funcionarios que conforman el Sistema Interno de Información.

A tal efecto tampoco resulta factible el acceso parcial disociando datos, puesto que ello no garantiza la protección de datos de carácter personal y sensible ni tampoco la identidad de las personas afectadas, fácilmente identificables al hilo de las declaraciones y de los datos y documentos obrantes en el expediente administrativo.

Por lo expuesto, procede desestimar la reclamación interpuesta frente al Consell Insular de Mallorca.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente al Consell Insular de Mallorca.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.