Acceso a información sobre el Máster de Acceso a la Abogacía y el funcionamiento de las comisiones del ICAC

Resolución RT 0739/2019

Fecha: S de marzo de 2020

Administración/Organismo: Ilustre Colegio de Abogados de Cantabria

Información solicitada: Información relacionada con Máster de Acceso a la Abogacía y Comisiones y Subcomisiones del Ilustre Colegio de Abogados de Cantabria.

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 4 de septiembre de 2019 la siguiente información:

"SEGUNDO: (... ) En virtud de lo anterior, solicita se le facilite lo siguiente:

- Copia de la Resolución conjunta del Secretario de Estado de Justicia y el de Universidades, de fecha 29 de julio de 2014 que otorgó la acreditación del "Curso de acceso a la profesión de abogado de la Escuela de Práctica Jurídica del ilustre Colegio de Abogados de Cantabria" como curso habilitante para la posterior evaluación final del Ministerio de Justicia.

- Copia de todos los documentos actualmente en vigor en los que se plasme la colaboración entre la UC y la EPJ o el ICAC.

- Personas no pertenecientes a la plantilla de la UC en calidad de funcionarios de carrera que hayan impartido clases en el citado máster desde la promoción 2014-2015, incluidos los cursos que comenzarán en 2019, con indicación del órgano que haya tomado la decisión de incorporar a cada uno al profesorado, fecha de tal decisión y entrega de copia de la misma.

- Forma y criterios de selección de las personas a que se refiere el punto anterior, con indicación del órgano que haya aprobado cada uno de los referidos criterios, fecha de adopción y entrega de copia de la misma (ya sean criterios generales para todas ellas o para un grupo o bien para una en concreto).

- Organigrama del Máster (desde el curso 2014-2015) y de la EPJ (desde 2002), con indicación de las competencias/atribuciones de cada una de las personas que integren referido organigrama, órgano y fecha en que se creó cada puesto en el organigrama y conferieron cada una de las atribuciones, y entrega de copia de cada uno de dichos actos.

- Relación de tutores de las prácticas externas del Máster desde el curso 2014-2015, forma y criterios de selección de cada uno de ellos, con indicación del órgano que haya aprobado (i) la elección de cada uno de dichos tutores y de los referidos criterios, (ii) cada uno de los referidos criterios (ya sean criterios generales para todas ellas o para un grupo o bien para una en concreto) (iii) fecha de aprobación de la elección de cada uno de los tutores y de la adopción de dichos criterios y (iv) entrega de copia de cada uno de dichos actos jurídicos.

- Copia del Reglamento de la EPJ actual, con indicación de la forma jurídica bajo la cual está actuando.

TERCERO: Salvo error u omisión, el ICAC tiene un organigrama compuesto por las personas siguientes: (...) Solicito que se me informe de las competencias y/o atribuciones que tenga cada una de ellas.

CUARTO: El ICAC y/o su Junta de Gobierno tienen formadas varias comisiones, que, salvo error u omisión son las siguientes: (...) Solicito que se me informe y/o se me entregue copia de lo siguiente:

• Se me informe si existe alguna Comisión y Subcomisión más en el ICAC.
• Se me informe de quienes sean las personas que hayan formado una de las comisiones y subcomisiones del ICAC desde 2010.
• Se me entregue copia de los actos de creación y regulación de cada una de las comisiones y subcomisiones del ICAC.
• Se me informe acerca de si existe o no turno para la realización de los proyectos o borradores de informes, ponencias o actos que deban aprobar o proponer cada una de las comisiones y subcomisiones.
• Caso de no existir tal turno, se me informe acerca de los criterios con los cuales se asigna la realización de los referidos proyectos o borradores de informes, ponencias o actos que deban aprobar o proponer cada una de dichas comisiones y subcomisiones, con indicación del órgano que haya aprobado/adoptado cada uno de los referidos criterios, (iii) fecha de aprobación/adopción de cada uno de dichos criterios, y (iv) entrega de copia de cada uno de dichos actos jurídicos de aprobación/adopción.

"

2. Al no estar conforme con la respuesta del Ilustre Colegio de Abogados de Cantabria, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 6 de noviembre de 2019, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 20 de noviembre de 2019 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Dirección General de Servicios y Atención a la Ciudadanía de la Consejería de Presidencia y Justicia y a la Gerencia del Ilustre Colegio de Abogados de Cantabria, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 16 de diciembre de 2019 se reciben las alegaciones que indican que se ratifican en el informe emitido a dicho letrado en fecha 30 de septiembre de 2019.

A dicho informe el reclamante se oponía alegando los siguientes argumentos, que son base de la presente reclamación:

"TERCERO: Denegación relacionada con el Máster. La denegación de la información solicitada respecto del Máster pretende justificarse en que la impartición de tal máster (o la intervención del ICAC en tal Máster) "no estamos en presencia de una actividad sujeta al Derecho Administrativo, por lo que queda al margen de las obligaciones que impone la LTAIBG". Sin embargo, esta justificación es absolutamente errónea por lo siguiente:

En primer lugar los párrafos I y II del apartado I de la Exposición de Motivos de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, califican a los abogados y procuradores como colaboradores fundamentales en la impartición de justicia" para seguidamente establecer que citada Ley 34/2006 "constituye, por tanto, complemento de lo dispuesto al efecto en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial y en la Ley 1/1996 de 10 de enero, de Asistencia jurídica gratuita" (...).

La actividad de las Escuelas de Práctica Jurídica y las actividades formativas del ICAC se encuadran en los apartados b), f), j) y r) del artículo 5 de la LCP, hasta el punto de que el Reglamento de la Escuela en su artículo 1 establece que "la Escuela de práctica Jurídica es el servicio de formación del Colegio de Abogados de Cantabria (...).

Por su parte el artículo 4.1 del Estatuto General de la Abogacía establece en su apartado g) como función de los Colegios de Abogados "crear, mantener y proponer al Consejo General de la Abogacía Española la homologación de Escuelas de práctica Jurídica y otros medios para facilitar el acceso a la vida profesional de los nuevos titulados, y organizar cursos para la formación y perfeccionamiento profesional..."

Y dicho EGA en su artículo 68.d) establece como función del Consejo General de la Abogacía Española "Autorizar la creación de Escuelas de Práctica Jurídica de los Colegios de Abogados y homologar cualesquiera de ellas, así como coordinar y supervisar su funcionamiento de acuerdo con las previsiones legales, todo ello previo informe del Consejo respectivo" (...).

Por si esto fuera poco para entender que la actividad realizada por el ICAC para la impartición del Máster es una actividad administrativa (encuadrable dentro de la actividad de fomento en la definición clásica de Jordana de Pozas) resulta que el convenio de colaboración suscrito el 09/07/15 entre la UC y el ICAC no atribuye a dicha Escuela una personalidad jurídica propia y que en su cláusula undécima se expresa: "Este Convenio tiene naturaleza administrativa, síndole de aplicación el régimen jurídico establecido en el Título I de la Ley 30/1992" (hoy los arts. 140 y ss. de la Ley 40/2015).

Y esto, así como la propia celebración del convenio de colaboración, es consecuencia de la obligación de colaboración institucional establecida en el artículo 5 del Real Decreto 775/2011, por el que se aprueba el reglamento de la Ley 34/2006. (...)

Y a esto se añade que según anexo presupuestario, los fondos aplicados por el ICAC a tal máster proceden de una subvención del Gobierno de Cantabria por importe de 42.000 euros.

CUARTO. DENEGACIÓN SOLICITADA EN RELACIÓN CON LAS COMISIONES Y SUBCOMISIONES. Lo solicitado y denegado fue: Que se le informe acerca de si existe o no turno para la realización de los proyectos o borradores de informes, ponencias o actos que deban aprobar o proponer cada una de las comisiones y subcomisiones.

La denegación se pretende amparar en relación con el régimen de funcionamiento de las Comisiones y Subcomisiones por dos motivos: Por un lado que la información relativa a algunas comisiones no se refieren a actuaciones de la Corporación sujetas al Derecho Administrativo. Y por otro, por considerar que la petición "tiene un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia amparada por la Ley" (...). Respecto de las que se denomina "comisiones transversales" (...), pone en duda que se encuentren sujetas al Derecho Administrativo, cuando resulta claro que las mismas sí lo están y ello precisamente porque están sustentando la actividad de la propia Corporación de derecho público. Seguidamente se pretende que otras comisiones (como las de mediación y la de formación) no cumplirían el requisito de que su actuación se encuentre sujeta al derecho administrativo, pero sin justificar en modo alguno su afirmación o apreciación. Esto resulta particularmente flagrante en lo que se refiere a la comisión de formación, porque ya hemos visto que una de las funciones de los Colegios de Abogados es procurar la formación continua de los colegiados. (...) A este respecto, resulta importante poner de manifiesto que la información solicitada tiene relevancia en tanto en cuanto los miembros de las Comisiones pueden ser objeto de recusación y particularmente en lo que se refiere a las Comisiones de deontología, honorarios, formación, etc... (...)."

4. [Contenido omitido/no relevante en el texto original para la estructura]

5. [Contenido omitido/no relevante en el texto original para la estructura]

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Comunidades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 "reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la 'información pública', en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido obtenidos o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que éste en posesión del organismo al que se dirige debe ser próximo él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4. A estos efectos resulta conveniente recordar que la LTAIBG al definir su ámbito subjetivo de aplicación incluye en su artículo 2.1.e) a "Las Corporaciones de Derecho Público, en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo".

En este sentido, cabe recordar que están sujetos a Derecho Administrativo los actos relativos a la organización y funcionamiento de las Corporaciones y el ejercicio de las funciones administrativas que tienen atribuidas por la legislación que les rige o que les han sido delegadas por otras Administraciones Públicas. A estos efectos, el artículo 2.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, prevé que "Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por esta Ley".

Así, a título de ejemplo se considera que entre las actividades sujetas a Derecho Administrativo por parte de los Colegios Profesionales se encuentran las siguientes: las funciones que el Estado encomienda o delega en los Colegios, como son la representación y defensa de los intereses del sector ante las diferentes Administraciones con competencias en la materia; la regulación de la profesión; la verificación de requisitos de acceso a la profesión y, en su caso, la colegiación obligatoria, las actuaciones relativas a la deontología profesional, redacción de normas o códigos deontológicos; su régimen electoral, el régimen disciplinario; el visado colegial de los trabajos profesionales de los colegiados, cuando así lo exijan los respectivos Estatutos; el régimen de recursos contra los actos administrativos dictados por los distintos órganos colegiales, en el ámbito de sus competencias, respecto de sus colegiados, etcétera. En consecuencia y vistos los argumentos de los párrafos anteriores procede estimar la reclamación presentada, en este punto concreto, al tratarse la información correspondiente al Máster de Acceso a la Abogacía de información pública a los efectos de la LTAIBG.

5. Con respecto a la información referente a las Comisiones y Subcomisiones, el ICAC en la resolución recurrida por el actor reclamante y que dicha institución da por reproducida a efectos de alegaciones indica que:

"Esta solicitud se refiere al funcionamiento interno de las Comisiones que incluso para el supuesto de aquellas que realicen funciones administrativas (como la Comisión de asistencia gratuita) por lo que entendemos que no puede facilitar la información interesada por otra causa de inadmisibilidad prevista en el art 12.e) de la LTC en cuanto la solicitud tiene un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia amparado por la Ley. [...] Sin perjuicio de ello y respecto de las Comisiones y Subcomisiones que desarrollan funciones públicas, nos encontramos con el límite previsto en el art. 14.1.k de la LTAIBG respecto de la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión..."

La causa alegada por el ICAC, en relación a la solicitud tiene un carácter abusivo, no justificado con la finalidad de la Ley, recogido en el artículo 12. e) de la Ley 1/2018 de Transparencia de la Actividad Pública de Cantabria se corresponde con el artículo 18.1.e) de la LTAIBG.

A este respecto indicar que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo 3/2016, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley".

De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:
A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo...
B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos: [...]
2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:
— Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
— Conocer cómo se toman las decisiones públicas
— Conocer cómo se manejan los fondos públicos
— Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando: [...] Como conclusión a todo lo anterior, las solicitudes planteadas deben analizarse desde la perspectiva del control de la acción y la rendición de cuentas por las decisiones públicas, toda vez que atendiendo al tipo de información requerida [...] se pretende conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas. Consecuentemente, en la medida en que la solicitud se refiere a pilares fundamentales y ratio juris de la LTAIBG, como garantizar el interés común en la actuación pública, la solicitud no debe considerarse como abusiva.

6. A continuación el ICAC alega que no cabría facilitar la información respecto de las Comisiones y Subcomisiones que desarrollan funciones públicas al considerar de aplicación el límite previsto en el art. 14.1k de la LTAIBG, referente a la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. A este respecto, el Consejo ha declarado en el criterio interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio, que los límites previstos en el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de lo que sucede con el relativo a la protección de datos, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con el apartado 1 de dicho precepto, no "podrán" ser aplicados por el órgano administrativo que tramita la solicitud de acceso a la información y bajo cuya responsabilidad ha de dictarse la correspondiente Resolución. Este modo se indica en dicho Criterio, en primer lugar, que "los límites no operan automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos". En segundo lugar, la invocación de los motivos de interés público para limitar el acceso a la información debe estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En tercer lugar, su aplicación no será en ningún caso automática; por el contrario, "deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable".

En este mismo sentido, se ha declarado la jurisdicción contencioso-administrativa al delimitar el alcance y naturaleza de los límites del artículo 14 de la LTAIBG, "la ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho..." - Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº. 6, de 18 de mayo de 2016, F.D. Cuarto.

7. El ICAC considera que debe aplicarse el límite del artículo 14.1 k) relativo a la confidencialidad y para ello alega "máxime si se tiene en cuenta la ponderación que hay que realizar entre el interés público en conseguir la información (inexistente en este supuesto) y el daño que se puede producir al interés protegido por el límite aplicable, que se refiere a la confidencialidad en la toma de decisiones por parte de las Comisiones y Subcomisiones".

Con relación a la confidencialidad como límite al ejercicio del derecho de acceso a la información, este Consejo ha declarado que puede entenderse correcto invocar este límite cuando se está en fase de tomar una decisión importante y su conocimiento público haría variar esa decisión o influir en ella de manera notoria y determinante... En el presente caso, este Consejo no aprecia la concurrencia del límite invocado respecto a la confidencialidad de la información, con respecto a conocer si existe o no un turno para la realización de los proyectos o borradores de informes, ponencias, actos que deban aprobar o proponer cada una de las comisiones y subcomisiones por lo que procede estimar la reclamación presentada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO: INSTAR al Ilustre Colegio de Abogados de Cantabria a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante, la siguiente información:

• Personas no pertenecientes a la plantilla de la UC en calidad de funcionarios de carrera que hayan impartido clases en el citado máster desde la promoción 2014-2015, incluidos los cursos que comenzarán en 2019, con indicación del órgano que haya tomado la decisión de incorporar a cada uno al profesorado, fecha de tal decisión y entrega de copia de la misma.
• Forma y criterios de selección de las personas a que se refiere el punto anterior, con indicación del órgano que haya aprobado cada uno de los referidos criterios, fecha de adopción y entrega de copia de la misma (ya sean criterios generales para todas ellas o para un grupo o bien para una en concreto).
• Organigrama del Máster (desde el curso 2014-2015) y de la EPJ (desde 2002), con indicación de las competencias/atribuciones de cada una de las personas que integren referido organigrama, órgano y fecha en que se creó cada puesto en el organigrama y conferieron cada una de las atribuciones, y entrega de copia de cada uno de dichos actos.
• Forma y criterios de selección de las personas a que se refiere el punto anterior, con indicación del órgano que haya aprobado cada uno de los referidos criterios, fecha de adopción y entrega de copia de la misma (ya sean criterios generales para todas ellas o para un grupo o bien para una en concreto).
• Relación de tutores de las prácticas externas del Máster desde el curso 2014-2015, forma y criterios de selección de cada uno de ellos, con indicación del órgano que haya aprobado (i) la elección de cada uno de dichos tutores y de los referidos criterios, (ii) cada uno de los referidos criterios (ya sean criterios generales para todas ellas o para un grupo o bien para una en concreto) (iii) fecha de aprobación de la elección de cada uno de los tutores y de la adopción de dichos criterios y (iv) entrega de copia de cada uno de dichos actos jurídicos.
• Que se le informe acerca de si existe o no turno para la realización de los proyectos o borradores de informes, ponencias o actos que deban aprobar o proponer cada una de las comisiones y subcomisiones.

TERCERO: INSTAR al Ilustre Colegio de Abogados de Cantabria a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia que acredite el cumplimiento de la presente resolución.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.