Acceso a actuaciones y resolución de expediente de denuncia en materia de consumo

ANTECEDENTES

Primero. Presentación de la reclamación

Mediante escrito presentado el 14 de mayo de 2025, la persona reclamante interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).

Segundo. Antecedentes a la reclamación

1. En relación con la denuncia en materia de consumo 11000-007441/23-D (Expte. ES-2023-281), la persona reclamante presentó el 20 de marzo de 2025 ante la entidad reclamada solicitud de acceso a información en los siguientes términos:

«(…) se nos remita informe en el que se detallen las actuaciones realizadas hasta la fecha en la tramitación de este expediente, así como copia de su resolución, si la hubiere.»

2. La entidad reclamada contestó la petición mediante Resolución de la Delegación Territorial de Salud y Consumo en Cádiz, de 12 de diciembre de 2025, con el siguiente contenido, en lo que ahora interesa:

Cuarto. Respuesta a las alegaciones del tercero.

Respecto a la limitación alegada en primer término, artículo 14.1.h) «Los intereses económicos y comerciales» de la Ley 19/2013, según el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre de 2019, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno vendrían a definirse como ventajas o situaciones beneficiosas para el sujeto o sujetos de los mismos que, de conocerse, comprometerían su posición en el mercado o en cualesquiera procesos negociadores de naturaleza económica. Este límite, como se ha dicho en el apartado Tercero, no opera de manera automática sino que debe ponderarse el caso concreto y debe quedar acreditado un perjuicio definido, indubitado y concreto: este daño debe ser sustancial, real, manifiesto y directamente relacionado con la divulgación de la información (Resoluciones 81/2016, 120/2016, 31/2017 y 52/2017 del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía); es la Administración la que debe contrastar los intereses que se presentan y que deben prevalecer, y en todo caso si la documentación obrante en el expediente de referencia contiene información susceptible de causar ese perjuicio o, por contra, no tendría tal trascendencia.

En el caso presente, aun estando ante un panorama de competitividad empresarial, hay que tener bien presente que la «estrategia comercial innovadora» que alega el tercero, sin negar su carácter innovador del que se presume, es evidente que es fácilmente accesible al conocimiento de la competencia pues es público el modelo de negocio que constituye esa «estrategia comercial innovadora», y el cálculo de la rentabilidad va de suyo. Además, dado que se trata de una actividad comercial con una amplia y variada clientela, es de rigor inferir el interés público de la información solicitada en tanto pondría en conocimiento la posible existencia de prácticas empresariales o comerciales dudosas. A resultas de lo cual no cabría aplicar el límite del artículo 14.1.h).

En cuanto a lo alegado en segundo lugar, artículo 14.1.f) «La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva», habría que ajustarse a la doctrina que de manera reiterada ha fijado el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía en sus resoluciones (Resolución 31/2017, Resolución 341/2022, Resolución 685/2023…) y que viene a interpretar los términos en la aplicación de este límite:

«Pues bien, al afrontar el análisis del alcance material de este precepto, puede ser conveniente aproximarse al Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos, de 18 de junio de 2009, toda vez que su influencia en la conformación del sistema de límites establecido en el art. 14 LTAIBG está fuera de toda duda. Y, ciertamente, se aprecia la existencia de un claro paralelismo entre el límite que nos ocupa y el establecido en el art. 3.1 i) del Convenio, precepto este último que permite restringir el acceso a los documentos para proteger “la igualdad de las partes en los procedimientos judiciales y la administración eficaz de la justicia”. El art. 14.1 f) LTAIBG asume, pues, en términos prácticamente literales el límite de la igualdad de las partes en los procedimientos judiciales, aunque sustituye el inciso relativo a la administración eficaz de la justicia por la referencia a la “tutela judicial efectiva”; modificación probablemente derivada de la circunstancia de que la LTAIBG rehusase extender su ámbito de cobertura al ejercicio de la función jurisdiccional, posibilidad que, sin embargo, sí contempla expresamente el Convenio [art. 1.2) a) ii) 2)]. Sea como fuere, el límite del art. 14.1 f) LTAIBG se incardina directamente a la protección del principio de igualdad de armas procesales, inherente al derecho a un proceso con todas las garantías consagrado en el art. 24.2 CE; principio de igualdad que, como tantas veces ha reiterado el Tribunal Constitucional, aun contando con sustantividad propia, está estrechamente relacionado con el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión ex art. 24.1 CE, de tal suerte que su eventual quebrantamiento puede entrañar también la vulneración de este derecho fundamental (baste citar las SSTC 184/2005, FJ 3º; 53/2010, FJ 4º y 128/2014, FJ 4º).

Dada la inequívoca influencia del Convenio en el listado contenido en el art. 14.1 LTAIBG, la Memoria Explicativa del mismo resulta un instrumento de gran utilidad para interpretar el propio alcance de nuestros límites del derecho de acceso a la información pública. Y, por lo que hace al que ahora nos ocupa, la referida Memoria señala lo siguiente: “Este límite tiene por objeto garantizar la igualdad de las partes en los procedimientos judiciales tanto ante los tribunales nacionales como internacionales, y puede, por ejemplo, autorizar a una autoridad pública a denegar el acceso a los documentos elaborados o recibidos (por ejemplo, de su abogado) en relación con procedimientos judiciales en los que sea parte. Se deriva del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que garantiza el derecho a un juicio justo. Los documentos que no se creen en función de procedimientos judiciales como tales no pueden ser denegados bajo este límite” (§ 31).

Así pues, en línea de principio, el límite del art. 14.1 f) LTAIBG está llamado a operar esencialmente respecto de los documentos generados específicamente con ocasión del procedimiento judicial de que se trate (en esta línea, Resolución 31/2017, FJ 4º)”.

Igualmente, podría señalarse el pronunciamiento del Tribunal Supremo en su Sentencia 645/2022, de 31 de mayo (núm. rec.7844/2020), al fijar como doctrina casacional que:

“2- El límite al derecho de acceso a la información pública previsto en el artículo 14.1.f) de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, referido a que el acceso suponga un perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, resulta aplicable a las solicitudes de información respecto de contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados en el ámbito de la mencionada Ley elaborados para ser presentados ante un órgano jurisdiccional (y por ende ante el Tribunal de Cuentas, cuando ejerza funciones jurisdiccionales de enjuiciamiento de la responsabilidad contable), correspondiendo a estas Entidades de Derecho Público ponderar en cada caso concreto, atendiendo a las circunstancias concurrentes, si el principio de transparencia constituye un interés público superior capaz de superar la necesidad de proteger la documentación controvertida, y, en consecuencia, justificar la divulgación de esta”.

Así pues, si bien la información pública obrante en el expediente al que se pretende acceder tiene un contenido similar a al menos un procedimiento judicial en curso, que ha sido probado documentalmente por el tercero alegante, esta información pública, hasta donde ha demostrado el encartado, a la fecha no forma parte de ningún procedimiento judicial. Por tanto, siguiendo la doctrina reiterada por el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, y la doctrina casacional citada, el acceso a la información pública derivada de la actuación de la Inspección de Consumo en base al artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como en su caso a la información pública de procedimiento sancionador y su resolución, al tratarse de denuncia y expediente sancionador que no forman parte de ningún sumario judicial, no resultaría justificada la aplicación del límite del artículo 14.1.f) que se alega.

Sobre el interés público o privado que legitime el acceso y que el requerimiento no tiene en cuenta el régimen jurídico aplicable a las sociedades mercantiles privadas, hay que recordar que no es preciso motivar la solicitud de información pública (art. 17.2 de la Ley 19/2013). No obstante es indudable el interés público existente en la aplicación por parte de la Administración de la potestad sancionadora en los términos reconocidos en la Ley 40/2015 y según el procedimiento de la Ley 39/2015, en un contexto de una actividad mercantil cuya desarrollo puede afectar a los derechos de la ciudadanía como consumidores: en puridad, tal y como se plasma en el Antecedente Primero, no se ha solicitado información de ningún tercero, sino la información pública precisa para conocer cómo ha procedido esta Administración en la tramitación, hasta su finalización, de la denuncia; y teniendo en cuenta que se trata del ejercicio de funciones inspectoras en materia de consumo, no cabe duda del interés público en conocer efectivamente cual ha sido la actuación de los órganos competentes en el ejercicio de estas competencias de forma que exista constancia efectiva de su sometimiento a la ley y al derecho, así como para poder controlar el ejercicio de la potestad sancionadora y evitar la desviación de poder, actuación plasmada en la información pública que pudiera obrar en la denuncia de referencia, todo lo cual se atiene al principio constitucional del artículo 103 “1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

Quinto. Sobre la concurrencia de límites al acceso a la información solicitada.

Una vez analizada la solicitud y las comprobaciones necesarias, estudiadas las alegaciones del tercero y realizando el test de daños y el test de interés, al objeto de establecer si le son aplicables los límites al derecho de acceso establecidos en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y lo establecido en los artículos 25 y 26 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, así como si procediera imputar causa de inadmisión del artículo 18 de la Ley 19/2013 y artículo 30 de la Ley 1/2014, se indica que no concurren los mismos en la información solicitada.

RESUELVE

Conceder el acceso a la información solicitada, en relación con la solicitud de información pública de 03 de septiembre de 2025, SOL-2025/00184288-PID@ (expediente EXP-2025/00003233-PID@), de acuerdo con lo dispuesto en los antecedentes y en los fundamentos de derecho de la presente resolución, haciéndose saber en relación con lo solicitado como «… copia de su resolución» que la resolución de procedimiento sancionador no pone fin a la vía administrativa pues cabe interponer recurso de alzada”.

La anterior resolución fue recepcionada por la entidad reclamada el día 23 de diciembre de 2025.

2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada.

Tercero. Tramitación de la reclamación

1. El 23 de mayo de 2025 el Consejo pone a disposición de la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El 29 de agosto de 2025 se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.

2. El 4 de agosto de 2025 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución.

Dicho acuerdo es enviado a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 5 de agosto de 2025.

3. El 4 de septiembre de 2025 la entidad reclamada remite a este Consejo un escrito mediante el que informa que había procedido a comunicar la solicitud a la Unidad de Transparencia de la Consejería de Salud y Consumo, a los efectos de su alta en la aplicación PID@, y a notificar a las partes la apertura de trámite de alegaciones.

4. El 8 de enero de 2026 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación

1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3. 1.a) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad de la Administración de la Junta de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.

2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.

3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, «[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad», con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.

Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de veinte días hábiles desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver.

Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.

2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 20 de marzo de 2025, y la reclamación fue presentada el 14 de mayo de 2025. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.

Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública

1. Constituye «información pública» a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones» [art. 2 a) LTPA].

Según establece el artículo 24 LTPA, «[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley». Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el «principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley».

La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.

2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º).

Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):

«La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...» (Fundamento de Derecho Sexto).

3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.

Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación

1. El objeto de la solicitud de información fue que se remitiese a la entidad reclamada un informe en el que se detallen las actuaciones realizadas hasta la fecha en la tramitación del expediente de denuncia en materia de consumo que había formulado contra una determinada empresa este expediente, así como copia de su resolución, si la hubiere.

Respecto a la primera petición (informe en el que se detallen las actuaciones realizadas hasta la fecha en la tramitación de un expediente) debemos indicar que concurre una circunstancia que impide que este Consejo pueda entrar a resolver el fondo del asunto. Según establece el artículo 24 LTPA, todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública sin más limitaciones que las contempladas en la Ley. Esto supone que rige una regla general de acceso a la información pública que sólo puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten dicha limitación.

Sin embargo, resulta imprescindible que la petición constituya «información pública» a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia. Concepto que, según establece el artículo 2 a) LTPA, se circunscribe a «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

Pues bien, a la vista de la solicitud de información y de la anterior definición, es indudable que la pretensión de la persona reclamante resulta por completo ajena a esta noción de «información pública». Y es que con la misma no se persigue acceder a documentos o contenidos que previamente obren en poder de la entidad reclamada -como exige el transcrito artículo 2 a) LTPA-, sino que esta realice una específica actuación (elaborar un informe sobre las actuaciones realizadas en la tramitación de una determinada denuncia en materia de consumo).

Pese a ello, y como se indica a continuación, la entidad reclamada ha concedido el acceso «a la información solicitada» en su totalidad.

2. En el que caso que nos ocupa existe una tercera entidad afectada, la empresa contra la que se formuló la denuncia de consumo, la cual, durante el trámite de audiencia otorgado al amparo del artículo 19.3 de la LTAIBG, alegó que conceder el acceso a lo solicitado supondría un perjuicio para sus intereses económicos y comerciales (artículo 14.1.h) de la citada ley), y también para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, por la existencia de varios procesos judiciales pendientes que versaban sobre el mismo asunto tratado en el expediente de consumo (art. 14.1.f) de la LTAIBG). Asimismo se alega por el tercero afectado la ausencia de un interés legítimo y la no debida consideración al marco jurídico aplicable a la sociedad afectada.

La entidad reclamada, en la Resolución dictada el 12 de diciembre de 2025, una vez analizada la solicitud y realizadas las comprobaciones necesarias, estudiadas las alegaciones del tercero y realizando el test de daños y el test de interés, al objeto de establecer si le son aplicables los límites al derecho de acceso o las causas de inadmisión establecidos en los artículos 14, 15 y 18 de la LTAIBG, y lo establecido en los artículos 25 y 26 de la LTPA, concluye que no concurren los mismos en la información solicitada por los argumentos reproducidos en el apartado 2 del antecedente segundo de esta Resolución, los cuales son compartidos por esta autoridad independiente en materia de control de transparencia.

Y como consecuencia de todo ello, acuerda dar acceso a la información solicitada, haciendo saber en relación con lo solicitado como «… copia de su resolución», que la resolución de procedimiento sancionador no pone fin a la vía administrativa pues cabe interponer contra la misma recurso de alzada.

Debemos concluir por tanto que entre la documentación aportada por la entidad reclamada a este Consejo consta la acreditación de la notificación practicada a la persona reclamante de la resolución que concede el acceso a la información, una vez presentada la reclamación, sin que esta haya puesto en nuestro conocimiento ninguna disconformidad respecto de la respuesta proporcionada. Este Consejo ha analizado el contenido de la respuesta ofrecida, estimando que el propósito de la petición ha sido satisfecho y que se ha visto cumplida la finalidad de la transparencia prevista en la LTPA.

Procede por tanto declarar la terminación del procedimiento de la reclamación por desaparición sobrevenida de su objeto.

No obstante lo anterior, debemos recordar que al haber existido oposición de tercero, el órgano o entidad que ha concedido el acceso sólo podrá materializarlo cuando transcurra el plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso administrativo frente a esta resolución de la reclamación, o en su caso, cuando el órgano jurisdiccional competente resuelva con carácter firme el recurso contencioso administrativo que, en su caso, pueda formularse frente a la presente resolución.

En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente

RESOLUCIÓN

Único. Declarar la terminación del procedimiento al haberse concedido el acceso la información solicitada durante la tramitación del procedimiento.