Acceso a comunicaciones entre España y Andorra sobre la interpretación del artículo 13.5 del CDI

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 9 de marzo de 2026 la reclamante solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (nº ES_E04996103_2026_EXP_AC2000000577602):

«copia de las comunicaciones y de la correspondencia oficiales realizadas entre el Ministro de Hacienda -Dirección General de Tributos y el Ministre de Finances, respectivamente, durante el período transcurrido entre septiembre de 2018 y septiembre de 2019, relativas únicamente a la interpretación de la cláusula de participación sustancial contenida en el artículo 13.5 del citado convenio. Esta parte entiende que: i) La información solicitada no contiene elementos de carácter secreto o confidencial y, al tratarse de comunicaciones oficiales destinadas exclusivamente a la interpretación de la cláusula precedente, debe ser puesta a disposición del contribuyente y ii) La información solicitada reviste un interés público, en tanto que permite a los contribuyentes conocer la interpretación de la cláusula que realiza la propia Administración tributaria, proporcionándoles así una mayor seguridad jurídica».

2. Mediante resolución de 17 de junio de 2026 el Ministerio responde lo siguiente:

«En relación con su solicitud de comunicaciones y correspondencia oficial a los efectos de la interpretación de la cláusula de participación sustancial que se contiene en el artículo 13.5 del Convenio entre el Reino de España y el Principado de Andorra para evitar la doble imposición en materia de impuestos sobre la renta y prevenir la evasión fiscal y su Protocolo, hecho "Ad Referéndum" en Andorra la Vella el 8 de enero de 2015 (BOE de 7 de diciembre de 2015), en adelante CDI, los artículos 3.1.i) y 13.5 del citado Convenio establecen, respectivamente: [reproduce su contenido].

Por otro lado, la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece [reproduce su contenido].

En este sentido, el artículo 24 del CDI dispone respecto del intercambio de información lo siguiente: [reproduce su contenido].

De lo anterior se desprende que la información intercambiada entre las autoridades competentes en el marco de su aplicación tendrá carácter secreto, en los mismos términos que la información obtenida conforme al derecho interno del Estado receptor, limitando su utilización a fines estrictamente vinculados a la gestión, aplicación y control de los tributos.

Desde esta perspectiva, las comunicaciones entre autoridades competentes relativas a la interpretación del Convenio deben entenderse comprendidas en el ámbito de las actuaciones que integran su aplicación y desarrollo, por lo que participan del régimen de confidencialidad previsto en dicho precepto del Convenio.

Lo anterior es conforme con la doctrina expresada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la Resolución R/0073/2016, de 9 de mayo, (…) que, precisamente, afectaba a una solicitud de información análoga a la ahora discutida que se efectuó a esta Dirección General de Tributos. [reproduce su fundamentación]

Por otro lado, cabe recordarse el principio general de confidencialidad en las relaciones internacionales plenamente consolidado en el Derecho internacional público.

Debe asimismo tenerse en cuenta el principio de prevalencia de los tratados internacionales válidamente celebrados, consagrado en nuestro ordenamiento jurídico y desarrollado, entre otras normas, en los artículos 29 y 31 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales (BOE de 28 de noviembre), que establecen lo siguiente: [reproduce su contenido].

En virtud de dicho principio, las obligaciones asumidas por el Reino de España en el marco de los convenios internacionales prevalecen sobre las disposiciones del ordenamiento interno en caso de conflicto, debiendo ser respetadas y aplicadas por todos los poderes públicos.

Desde esta perspectiva, el régimen de confidencialidad previsto en el convenio internacional aplicable constituye una norma específica de directa aplicación que condiciona y limita el ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013, que únicamente resulta aplicable con carácter supletorio en este ámbito.

En conclusión, se considera que la información solicitada se encuentra sujeta a un régimen específico de confidencialidad derivado del Convenio hispano-andorrano aplicable, que prevalece sobre el régimen general de acceso a la información pública previsto en la Ley 19/2013, de conformidad con su disposición adicional primera y con el principio de prevalencia de los tratados internacionales válidamente celebrados.

Asimismo, concurren en el presente supuesto límites legales suficientes al derecho de acceso, en particular los relativativos a la protección de las relaciones exteriores y a la garantía de la confidencialidad en los procesos de toma de decisión, previstos en el artículo 14 de la citada Ley 19/2013.

En consecuencia, este Centro Directivo estima que estando en vigor el citado CDI, y siendo confidencial la información que, en todo caso, se intercambian las partes en el marco de su aplicación, procedería inadmitir su solicitud, al poderse subsumir la información solicitada en la reproducida disposición adicional primera, apartado 2, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. (…)»

3. Mediante escrito registrado el 30 de junio de 2026, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que puso de manifiesto que:

AUSENCIA DE MOTIVACIÓN Y LA INADECUADA INTERPRETACIÓN DE LOS LÍMITES DEL ARTÍCULO 14 LTAIBG

La DGT deniega el acceso a la información pública requerida desoyendo el mandato legal de motivación adecuada de todo acto administrativo.

En efecto, la reducida fundamentación que emplea la Resolución se limita a una mera invocación de forma genérica al perjuicio a las relaciones exteriores y la confidencialidad en los procesos de toma de decisión. Ambas invocaciones no sólo resultan insuficientes desde los estándares de motivación que debe guiar toda actuación administrativa, sino que, además, su insuficiencia está expresamente reconocida por el Tribunal Supremo en la STS núm. 301/2026, de 11 de marzo. (…) Sobre el límite de confidencialidad en procesos de toma de decisión del artículo 14.1.k) de la LTAIBG, el Tribunal Supremo señala en la misma sentencia: [reproduce su contenido].

En virtud de todo lo anterior, los argumentos aducidos por la DGT no pueden servir de fundamento válido para denegar el acceso a la información solicitada por esta parte, por las razones que se exponen a continuación.

En primer lugar, desde un plano formal, la Resolución impugnada reproduce fielmente el patrón argumental que el Tribunal Supremo ha calificado de modo expreso como insuficiente para justificar la denegación del acceso a la información pública. La doctrina emanada del Tribunal Supremo es vinculante para la Administración en virtud del principio de legalidad y del deber de sujeción al ordenamiento jurídico, de modo que su incumplimiento constituye, por sí solo, motivo bastante para la estimación del presente recurso.

En segundo lugar, la petición de esta parte se circunscribe de manera precisa y acotada a la información relativa a un único precepto convencional, sin que en ningún caso abarque la totalidad del proceso negociador. Esta limitación objetiva hace que la invocación genérica a la confidencialidad de las relaciones exteriores resulte manifiestamente desproporcionada respecto del alcance real de lo solicitado. La denegación, tal y como ha sido formulada, infringe el principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 14.2 de la LTAIBG y en la medida en que no existe correspondencia razonable entre la restricción impuesta y el hipotético perjuicio invocado.

En un plano sustantivo, la DGT no ha identificado razón concreta alguna que acredite la existencia de un perjuicio real, actual y específico para las relaciones exteriores derivado de la divulgación de las comunicaciones solicitadas. Esta omisión resulta especialmente llamativa si se atiende a la naturaleza del objeto de la solicitud: se trata de comunicaciones de contenido exclusivamente interpretativo, relativas a un precepto que se encuentra actualmente en vigor y cuya negociación ha concluido.

En estas circunstancias, el recurso a una cláusula de confidencialidad genérica, sin exteriorización del razonamiento que vincula la divulgación con el daño alegado, no satisface las exigencias de motivación reforzada que la jurisprudencia del Tribunal Supremo exige cuando se restringe el ejercicio de un derecho fundamental como el de acceso a la información pública.

LA INFORMACIÓN SOLICITADA TIENE RELEVANCIA PÚBLICA SEGÚN EL ARTÍCULO 7.A) LTAIBG

La información requerida no es solo accesible a instancia de parte, sino que su divulgación resulta jurídicamente exigible con carácter proactivo en virtud del régimen de publicidad activa establecido por la LTAIBG.

Las comunicaciones entre las autoridades competentes relativas a la interpretación del artículo 13.5 del CDI contienen el criterio interpretativo adoptado por las autoridades competentes respecto de un precepto vigente cuyos efectos inciden directamente sobre los obligados tributarios. Este criterio no constituye un mero intercambio de posiciones de la Administración, sino que determina la aplicación en la práctica del precepto, con eficacia jurídica real sobre terceros.

Por tanto, las referidas comunicaciones constituyen una interpretación del Derecho con efectos jurídicos en los términos del artículo 7.a) de la LTAIBG (...)

SOBRE LA IMPROCEDENTE INVOCACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 24 DEL CDI Y 29 Y 31 DE LA LEY 25/2014

La DGT invoca los artículos 24 de CDI y los artículos 29 y 31 de la Ley 25/2014 para justificar su decisión cuando dichos preceptos están concebidos para situaciones de hecho totalmente distintas a la actual.

La cláusula de confidencialidad del artículo 24 del CDI, así como la observancia y la prevalencia de los tratados de la Ley 25/2014, no impiden la aplicación de los principios de transparencia y publicidad establecidos en la LTAIBG.

El acceso al contenido de las negociaciones que permitieron modular el artículo 13 del CDI debe regirse, al menos en la esfera nacional, por lo dispuesto en la norma doméstica prevista a tal efecto, es decir la LTAIBG, sin que tal contenido pueda calificarse como confidencial o protegido por el secreto de las comunicaciones entre ambas autoridades ex artículo 24 del CDI; y sin que pueda invocarse una supuesta prevalencia del Tratado ya que para ello debería existir un conflicto normativo, cosa que no sucede. La DGT confunde el derecho a acceder a las conversaciones que permiten mejorar la interpretación de la norma por parte del contribuyente con una supuesta conflictividad, tratando de agarrarse a un secreto entre Estados. Sea en estrictos términos de defensa: no puede pretenderse que el contribuyente aplique correctamente la norma cuando se le veta el acceso a las instrucciones para su interpretación.

En suma, el deber de secreto o confidencialidad que afecta a los Estados en sus relaciones recíprocas no prejuzga la aplicación de las normas domésticas de transparencia ni restrinja el derecho de acceso reconocido en la LTAIBG.

EL CONSEJO HA RESUELTO PREVIAMENTE RECONOCIENDO EL DERECHO A ACCEDER A LA INFORMACIÓN SOLICITADA

Este mismo Consejo se pronunció sobre una reclamación de objeto estrictamente idéntico a la presente, dirigida también contra el Ministerio de Hacienda, en la Resolución 2025-0354. [reproduce sus argumentos].

Las conclusiones alcanzadas en la Resolución 2025-0354 son plenamente trasladables al presente expediente, toda vez que el argumento denegatorio invocado por la DGT es materialmente coincidente con el ya examinado y rechazado por este Consejo, y la naturaleza de la información solicitada es sustancialmente la misma. En consecuencia, la doctrina allí establecida debe ser aplicada con coherencia, en aras de la igualdad en la aplicación de la ley y de la seguridad jurídica de los administrados (...).

4. Con fecha 28 de julio de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. En el momento de elaborarse la resolución no se ha recibido respuesta.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.3, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 125 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud formulada en los términos que figuran en el antecedente 1 de esta resolución.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

No obstante, aún de forma extemporánea, el Ministerio dictó resolución expresa denegatoria de la información, al señalar que la información solicitada se encontraba sujeta a un régimen específico de confidencialidad derivado del Convenio hispano-andorrano aplicable, por lo que existía un régimen especial de acceso -ex disposición adicional primera 1.2 LTAIBG- (artículos 29 y 31 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales), siendo de aplicación también la garantía de la confidencialidad de la información prevista en el artículo 14.1 LTAIBG; todo ello, según los términos contenidos en el antecedente 3 de esta resolución.

Disconforme con la respuesta recibida la interesada interpuso reclamación ante este Consejo solicitando la entrega de la información esgrimiendo la aplicación al caso del precedente de la Resolución R CTBG 0354/2025, como precedente administrativo.

Reclamado el expediente administrativo en fase de alegaciones de esta reclamación, el Ministerio no ha formulado alegación alguna ni ha remitido el referido expediente.

A los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar si el contenido de las referidas comunicaciones oficiales entre ambos Estados (España y Andorra) respecto a la interpretación del artículo 13.5 CDI se ubica en el ámbito objetivo del meritado artículo 24 CDI o fuera de él, lo que da respuesta a su vez a la aplicación o no al caso de la Disposición Adicional Primera 2 LTAIBG.

Este Consejo ya ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto en un asunto similar -invocado por la interesada en su reclamación- en la Resolución RCTBG 0354/2025, cuya fundamentación jurídica conviene trae al caso.

En ese caso este Consejo señaló que los Convenios para evitar la doble imposición internacional en materia de renta y patrimonio y prevenir la evasión fiscal (CDI) son tratados internacionales que regulan las relaciones fiscales entre dos países, distribuyendo la potestad tributaria entre ellos, con el objeto de eliminar la doble imposición internacional, prevenir la evasión fiscal, garantizar la seguridad jurídica a los contribuyentes y a los Estados y asegurar una aplicación uniforme de la legislación fiscal en ambos. Los convenios firmados por España están basados en el Modelo de Convenio OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico). Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno (artículo 96.1 de la Constitución Española).

El Convenio entre el Reino de España y el Principado de Andorra para evitar la doble imposición en materia de impuestos sobre la renta y prevenir la evasión fiscal y su Protocolo, hecho "Ad Referéndum" en Andorra la Vella el 8 de enero de 2015 (BOE de 7 de diciembre de 2015) dispone en su artículo 24 -bajo la rúbrica Intercambio de Información- lo siguiente:

«1. Las autoridades competentes de los Estados contratantes intercambiarán la información previsiblemente relevante para aplicar lo dispuesto en este Convenio, o para la administración o la aplicación del derecho interno relativo a los impuestos de toda naturaleza o denominación exigibles por los Estados contratantes, sus subdivisiones políticas o entidades locales, en la medida en que la imposición así exigida no sea contraria al Convenio. El intercambio de información no está limitado por los artículos 1 y 2.

2. La información recibida por un Estado contratante en virtud del apartado 1 se mantendrá en secreto de la misma forma que la información obtenida en virtud del derecho interno de ese Estado, y sólo se comunicará a las personas o autoridades (incluidos los tribunales y órganos administrativos) encargadas de la gestión o recaudación de los impuestos a los que se hace referencia en el apartado 1, de su aplicación efectiva o de la persecución del incumplimiento relativo a dichos impuestos, de la resolución de los recursos relativos a los mismos, o de la supervisión de tales actividades. Estas personas o autoridades sólo utilizarán esta información para dichos fines. Podrán revelar la información en las audiencias públicas de los tribunales o en las sentencias judiciales. No obstante lo anterior, la información recibida por un Estado contratante puede utilizarse para otros fines cuando, conforme al derecho de ambos Estados pueda utilizarse para dichos otros fines y la autoridad competente del Estado que proporciona la información autorice dicho uso.

3. En ningún caso las disposiciones de los párrafos 1 y 2 pueden interpretarse en el sentido de obligar a un Estado contratante a: a) Adoptar medidas administrativas contrarias a su legislación o práctica administrativa o a las del otro Estado contratante; b) suministrar información que no se pueda obtener sobre la base de su propia legislación o en el ejercicio de su práctica administrativa normal o de las del otro Estado contratante; y c) suministrar información que revele un secreto empresarial, industrial, comercial o profesional o un proceso industrial, o información cuya comunicación sea contraria al orden público («ordre public»).

4. Cuando un Estado contratante solicite información conforme al presente artículo, el otro Estado contratante utilizará las medidas para recabar información de que disponga con el fin de obtener la información solicitada, aun cuando ese otro Estado pueda no necesitar dicha información para sus propios fines tributarios. La obligación precedente está limitada por lo dispuesto en el apartado 3, pero en ningún caso los Estados contratantes podrán interpretar tales limitaciones como base para denegar el intercambio de información exclusivamente por la ausencia de interés nacional en la misma.

5. En ningún caso las disposiciones del apartado 3 se interpretarán en el sentido de permitir a un Estado contratante denegar el intercambio de información únicamente porque ésta obre en poder de bancos, otras instituciones financieras, o de cualquier persona que actúe en calidad representativa o fiduciaria, incluidos los agentes designados, o porque esté relacionada con derechos de propiedad en una persona».

En primer término, del propio tenor literal del artículo 24 se deriva claramente que éste no establece propiamente una regulación especial del derecho de acceso a la información pública de los ciudadanos que desplace el régimen general establecido en la LTAIBG en virtud de lo previsto en su Disposición adicional primera, sino que disciplina o regula los términos en que se ha de desarrollar el intercambio de la información previsiblemente relevante para aplicar lo dispuesto en el propio Convenio entre los Estados suscribientes y les impone un deber de secreto o confidencialidad de la información tanto recibida como enviada, con ciertas excepciones.

Ahora bien, un entendimiento cabal del contenido de dicho artículo no permite extender el deber de secreto a cualquier información intercambiada por los Estados en relación con el Convenio. Atendiendo a su sentido y finalidad, el carácter secreto se ha de proyectar sin duda sobre todos los datos e informaciones de contenido tributario comunicados a las autoridades del otro Estado que sean relevantes para el ejercicio de las respectivas potestades administrativas. Sin embargo, sería incompatible con los principios constitucionales de publicidad de las normas, de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad administrativa, considerar que el deber de secreto al que el mencionado artículo obliga abarca también las informaciones intercambiadas por los Estados sobre cuál es la interpretación de un determinado precepto del Convenio que van a aplicar a los sujetos obligados.

En consecuencia, este Consejo entiende que la información solicitada, referida a las comunicaciones relativas a la interpretación del artículo 13.5 del Convenio entre el Reino de España y el Principado de Andorra para evitar la doble imposición en materia de impuestos sobre la renta no se encuentra entre las afectadas por el deber de secreto establecido en su artículo 24.2.

Atendiendo a su naturaleza, estamos ante información pública en el sentido del artículo 13 LTAIBG, cuyo acceso reviste indudable interés público por cuanto permite a los destinatarios de la norma conocer la interpretación que de ella hace la administración tributaria y, de este modo, obtener seguridad jurídica. En este sentido, en la medida en que contenga una «interpretación del Derecho» que produce «efectos jurídicos», nos encontramos, además, ante una información de relevancia jurídica cuya publicación es obligatoria en virtud de lo dispuesto en el artículo 7. a) LTAIBG.

Finalmente, se ha de indicar que las razones expuestas, acerca del carácter interpretativo de una disposición jurídica actualmente en vigor de la información que aquí se solicita, y la relevancia de su conocimiento desde la perspectiva de los principios constitucionales que conforman un Estado de Derecho, justifican la revisión del lejano precedente invocado y que pudiera derivarse de la R/0073/2016, de 9 de mayo (referida strictu sensu a la documentación y antecedentes relativos a la tramitación del intercambio de cartas entre el Reino de España y el Gran Ducado de Luxemburgo en relación con el Convenio Internacional suscrito entre ambos países).

5. En definitiva, por las razones expuestas, se ha de estimar la presente reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE HACIENDA.

SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

copia de las comunicaciones y de la correspondencia oficiales realizadas entre el Ministro de Hacienda -Dirección General de Tributos y el Ministre de Finances, respectivamente, durante el período transcurrido entre septiembre de 2018 y septiembre de 2019, relativas únicamente a la interpretación de la cláusula de participación sustancial contenida en el artículo 13.5 del citado convenio.

TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.16, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.