Acceso a los informes anuales de seguimiento de los protocolos de acoso sexual de la Dirección General de la Policía (2023 y 2024)

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente el 4 de noviembre de 2025 la reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º GESAT 00001-00110232):

«Comisión Seguimiento Protocolo Acoso Sexual
Información que solicita:
La Comisión Central de Seguimiento de protocolos de acoso sexual de la DGP, se reunirá, al menos, una vez al año y emitirá un informe sobre el grado de aplicación y resultados del presente protocolo, limitándose a expresar el número de denuncias presentadas y los trámites realizados, pero sin identificar de ningún modo a las personas implicadas, o los hechos concretos de que se traten. De los resultados de dicho informe se dará cuenta a las organizaciones sindicales con representación en el Consejo de la Policía. A tal efecto, serán convocadas con carácter anual, sin perjuicio de que puedan celebrarse reuniones adicionales si las circunstancias lo aconsejaran.
Solicito dicho informe de los años 2023, 2024».

2. Mediante resolución de 19 de diciembre de 2025, el Ministerio deniega el acceso en los siguientes términos:

«Una vez analizada la petición, este Centro Directivo informa de que no se puede acceder a la información solicitada en base al artículo 14.1.j) y k) de la Ley 19/2013, 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, (…).
En este sentido, el capítulo 7 del Protocolo de actuación ante situaciones de acoso sexual, acoso por razón de sexo, género, orientación o de identidad sexual en la Dirección General de la Policía, expone que “(...) La Comisión Nacional se reunirá, al menos, una vez al año y emitirá un informe sobre el grado de aplicación y resultados del presente protocolo, (...)” y que “(...) el contenido de las reuniones es confidencial y a tal efecto, las personas expertas cuya participación eventualmente pueda requerirse deberán firmar un acuerdo de confidencialidad”.
Por consiguiente, dichos informes que son elaborados como consecuencia de esas reuniones anuales, forman parte de la esfera de información sensible y no pública, y aunque se pudiera desprender que no se identifica de ningún modo a las personas implicadas, para garantizar el buen desempeño de las funciones encomendadas y garantizar los derechos y protección de las víctimas, el mismo reviste de carácter confidencial, por lo que este Centro Directivo considera que no se puede proporcionar la información solicitada.
Los informes elaborados por la Comisión Nacional de Seguimiento tienen un tratamiento reservado y confidencial, es decir, los datos que se tratan no se pueden transmitir, ni divulgar y por ello serán tratados con la máxima confidencialidad.
Asimismo, la información que versa en estos informes puede estar en proceso de investigación o puede estar ya resuelta, por lo que facilitar cualquier tipo de información por mínima que sea puede poner en peligro la investigación pertinente.
Por consiguiente, del contenido de la presente solicitud de información no se desprende elementos que puedan ser reconducidos a los fines establecidos en la LTAIBG, entendiéndose, por tanto, que es de aplicación el criterio interpretativo CI/003/2016 de la LTAIBG que considera que una “solicitud no estará justificada con la finalidad de la Ley: (...) Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG”.»

3. Mediante escrito registrado el 7 de enero de 2026, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto:

«(…) La Administración fundamenta la negativa en la supuesta confidencialidad de los informes de seguimiento, pese a tratarse de información de carácter meramente numérico, no identificativa y prevista expresamente en la normativa como instrumento de evaluación y control de la política pública. Se considera, por tanto, que la denegación no resulta conforme con la Ley 19/2013, al no concurrir de forma justificada los límites invocados al derecho de acceso a la información».

4. Con fecha 7 de enero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 22 de enero tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«Una vez recibida y analizada la correspondiente reclamación, este Centro Directivo se ratifica en lo informado, añadiendo que si bien la reclamante considera que el contenido de los informes elaborados por la Comisión Nacional de Seguimiento consisten en “datos estadísticos” y que se trata de “información de carácter meramente numérico, no identificativa”, esto no es correcto, incluyéndose en los mismos no sólo el número de denuncias presentadas, sino los trámites realizados, el grado de aplicación y los resultados obtenidos, considerándose todo ello información confidencial, sensible y no una mera estadística.
No obstante, si lo que la reclamante quiere obtener es únicamente el dato estadístico sobre el número de denuncias, señalar que el Real Decreto 247/2024, de 8 de marzo, por el que se aprueba el Protocolo de actuación frente al acoso sexual y al acoso por razón de sexo en el ámbito de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos, contempla en su apartado III. Medidas preventivas frente al acoso sexual y por razón de sexo, la “elaboración de estadísticas con datos numéricos, desagregados por sexo, así como publicación periódica de estos datos, manteniendo siempre el anonimato de las personas implicadas, (…)”, encontrándose, actualmente, esta información en curso de elaboración, para su posterior publicación, que se llevará a cabo por el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública.»

5. El 27 de enero de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 12 de agosto en el que señala que la denegación carece de fundamento legal ya que los límites invocados — relativos al secreto profesional y a la confidencialidad de los procesos de toma de decisiones—, no resultan aplicables a unos informes que, según el propio Protocolo, contienen únicamente datos estadísticos agregados y anonimizados, sin identificación de personas ni hechos concretos, por lo que la confidencialidad de las deliberaciones internas no puede extenderse al informe final de resultados.

Alega además, que la negativa contradice el propio Protocolo, que prevé dichos informes como medida para evaluar la aplicación de las medidas contra el acoso y promover la transparencia y la sensibilización, por lo que resulta incoherente considerar reservada una información que la propia norma interna concibe como instrumento de seguimiento y rendición de cuentas.

Asimismo, indica que la DGP no acredita ningún perjuicio real y concreto derivado de la divulgación de los datos solicitados, limitándose a formular hipótesis genéricas sobre posibles investigaciones en curso, y considera improcedente la invocación del criterio interpretativo CI/003/2016, de este Consejo, ya que los informes anuales de seguimiento de un protocolo institucional constituyen información pública relevante para la evaluación de políticas públicas y no simples documentos auxiliares o de trabajo.

Por último, pone de relieve que concurre un evidente interés público en conocer el grado de aplicación y eficacia de las medidas contra el acoso sexual en la Policía Nacional, por lo que el principio de transparencia y rendición de cuentas debe prevalecer sobre unos perjuicios meramente hipotéticos y no acreditados.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a los informes anuales de la Comisión Central de Seguimiento, sobre los protocolos de acoso sexual de la DGP, correspondientes a los años 2023 y 2024.

El Ministerio deniega el acceso en aplicación de los límites previstos en el artículo 14.1 j) y k) LTAIBG.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, el órgano competente no respondió a la solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. A continuación, procede recordar que la valoración de este Consejo debe partir necesariamente de la formulación amplia en el reconocimiento y la regulación del derecho de acceso a la información, que obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites a este derecho que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG; sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho, tal como señala en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530). Esta doctrina ha sido reiterada con posterioridad, por ejemplo, en las SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272) en las que se remarca que «la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida».

A lo anterior se añade que la aplicación de los límites legales «será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso», tal como exige el artículo 14.2 LTAIBG. Por tanto, como ha subrayado el Tribunal Supremo,

«la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecidos, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.» (STS de 11 de junio de 2020 -ECLI:ES:TS: 2020:1558).

Finalmente, de las exigencias de interpretación estricta, proporcionalidad y justificación suficiente de la aplicación de los límites se deriva la obligación de que, antes de acordar una denegación íntegra de la información solicitada, se deba valorar la posibilidad de conceder un acceso parcial a la no afectada por el límite en los términos previstos en el artículo 16 LTAIBG y el artículo 6 del Convenio de Tromsø.

Como ha dictaminado el Tribunal Supremo, el «juicio de proporcionalidad requerido por el articulo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé como se ha indicado la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG no afecte a la totalidad de la información solicitada» (STS de 21 de enero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:574). Esta exigencia de proporcionalidad en el alcance de la denegación del acceso responde en último término a la necesidad de que toda limitación del ejercicio de un derecho debe ceñirse a lo estrictamente necesario para preservar los demás derechos o intereses en conflicto, estableciendo un equilibrio que permita conceder el máximo grado de eficacia a todos ellos.

Sentado lo anterior, procede verificar la concurrencia al caso de los límites del artículo 14.1.j) LTAIBG y artículo 14.1. k) LTAIBG invocados de forma conjunta por el Ministerio para denegar el acceso.

Por lo que respecta a la invocación del límite previsto en el artículo 14.1.j) LTAIBG, que recoge dos supuestos -a saber, el secreto profesional y propiedad intelectual e industrial- procede aclarar, en primer lugar, que el Ministerio no identificó en cuál de ellos se insertaba la información solicitada, limitándose a citar el mismo con fundamento en la previsión contenida en el capítulo 7 del Protocolo de actuación ante situaciones de acoso sexual, acoso por razón de sexo, género, orientación o de identidad sexual, de la Dirección General de la Policía, señalando que los informes interesados «son elaborados como consecuencia de esas reuniones anuales, forman parte de la esfera de información sensible y no pública», de forma que «aunque se pudiera desprender que no se identifica de ningún modo a las personas implicadas, para garantizar el buen desempeño de las funciones encomendadas y garantizar los derechos y protección de las víctimas» revisten carácter confidencial no pudiendo ser divulgados los datos que se tratan en ellos, e indicando que «la información que versa en estos informes puede estar en proceso de investigación o puede estar ya resuelta, por lo que facilitar cualquier tipo de información por mínima que sea puede poner en peligro la investigación».

El Protocolo indicado -que consta en el expediente- dispone literalmente en su punto 9.1 que:

«(…) La Comisión Central se reunirá, al menos, una vez al año y emitirá un informe sobre el grado de aplicación y resultados del presente protocolo, limitándose a expresar el número de denuncias presentadas y los trámites realizados, pero sin identificar de ningún modo a las personas implicadas, o los hechos concretos de que se traten. De los resultados de dicho informe se dará cuenta a las organizaciones sindicales con representación en el Consejo de la Policía. A tal efecto, serán convocadas con carácter anual, sin perjuicio de que puedan celebrarse reuniones adicionales si las circunstancias lo aconsejaran (…)

Las convocatorias de las reuniones, tanto la anual u ordinaria como las extraordinarias, serán realizadas desde el Área de Derechos Humanos e Igualdad que, además, será el órgano que reciba la información pertinente de las Comisiones Territoriales de Seguimiento. La Comisión Central de Seguimiento elaborará las recomendaciones generales que considere oportunas. A las reuniones de la Comisión Central de Seguimiento, podrán ser convocadas, a instancia del Área de Derechos Humanos e Igualdad, personas expertas cuya participación se considere conveniente para asesorar sobre aquellas materias afectadas por la aplicación del protocolo. El contenido de las reuniones es confidencial y a tal efecto, las personas expertas cuya participación eventualmente pueda requerirse deberán firmar un acuerdo de confidencialidad».

De la mera lectura del contenido del Protocolo se advierte que efectivamente una cosa son las reuniones que se celebren, cuyo contenido se ha de mantener, según prescribe, confidencial, al punto de que las personas expertas participantes han de firmar un acuerdo de confidencialidad, y otra, el informe anual que, es lo que se solicita en esta reclamación, que recoge el grado de aplicación del protocolo y los resultados dándose cuenta de los mismos a las organizaciones sindicales representadas en la DGP; informe que se limita a expresar el número de denuncias presentadas y los trámites realizados, pero sin identificar de ningún modo -según dispone- a las personas implicadas o los hechos concretos de que se traten.

Por consiguiente a la vista de lo expuesto, es claro que el Ministerio no ha justificado -según las exigencias de la LTAIBG- la concurrencia al caso del meritado límite del artículo 14.1.j) LTAIBG, ni en qué supuesto del mismo se inserta, ni ha realizado el test de daño, ni el test del interés público, sin que la mera afirmación del carácter confidencial de las reuniones a las que alude, haga deducir, directamente, el carácter confidencial de los informes solicitados. Confidencialidad por cierto, prevista en el artículo 14.1.k) LTAIBG, lo que conduce a verificar su concurrencia al caso.

6. Precisa aclarar, como se ha indicado en numerosas ocasiones por este Consejo, que el límite previsto en el artículo 14.1.k) LTAIBG no ampara la denegación de la totalidad de un informe por el mero hecho de que haya sido elaborado en el marco de un proceso de toma de decisiones, como pueden considerarse, en este caso, los informes surgidos de las reuniones anuales de la Comisión Central de Seguimiento de protocolos de acoso sexual de la DGP, objeto de esta reclamación. La protección de la confidencialidad a que se refiere el artículo 14.1.k) LTAIBG se proyecta sobre los elementos de naturaleza deliberativa, como valoraciones, recomendaciones, análisis de opciones, propuestas -que es el contenido de la reunión- pero no necesariamente sobre los resultados de la misma -elementos puramente fácticos o técnicos objetivos, - sobre el grado de aplicación y resultados del protocolo, con expresión del número de denuncias presentadas y los trámites realizados; salvo que se justifique adecuadamente esa afectación.

En este caso, el Ministerio se limita a afirmar que el carácter confidencial del contenido de las reuniones de la Comisión se hace extensivo a las reuniones anuales [«(...) el contenido de las reuniones es confidencial (…). Por consiguiente, dichos informes que son elaborados como consecuencia de esas reuniones anuales, forman parte de la esfera de información sensible y no pública, y aunque se pudiera desprender que no se identifica de ningún modo a las personas implicadas, para garantizar el buen desempeño de las funciones encomendadas y garantizar los derechos y protección de las víctimas, el mismo reviste de carácter confidencial (…) Los informes elaborados por la Comisión Nacional de Seguimiento tienen un tratamiento reservado y confidencial, es decir, los datos que se tratan no se pueden transmitir, ni divulgar y por ello serán tratados con la máxima confidencialidad»]. Afirmación ésta sobre la que no ofrece la justificación legalmente exigible -ex artículo 14.2 LTAIBG- para su consideración, esto es, previa identificación con precisión de las partes del informe que, en este caso, tendrían carácter confidencial (y cuya denegación quedaría, por tanto, amparada por el límite) test del daño y su justificación objetiva, y la debida ponderación conforme al test del interés público. Extremos que no han quedado acreditados en este procedimiento y por consiguiente no puede tenerse en consideración.

A mayor abundamiento, se insiste en que, de acuerdo con la previsión del propio Protocolo, los informes interesados se limitan a recoger datos numéricos — «número de denuncias presentadas»— y trámites realizados, sin identificar en modo alguno personas implicadas, ni hechos concretos, lo que, coadyuva a su consideración como información pública y su vinculación con los fines de la LTAIBG a fin de conocer la eficacia de las medidas contempladas en el referido Protocolo ante situaciones de acoso sexual, acoso por razón de sexo, género, orientación o identidad sexual en la Dirección General de la Policía; lo que se refuerza con la obligada puesta a disposición de los informes a las organizaciones sindicales con representación en el Consejo de la Policía.

7. En consecuencia, de acuerdo con todo lo expuesto, la reclamación debe ser estimada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO

ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.

SEGUNDO

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información:

«La Comisión Central de Seguimiento de protocolos de acoso sexual de la DGP, se reunirá, al menos, una vez al año y emitirá un informe sobre el grado de aplicación y resultados del presente protocolo, limitándose a expresar el número de denuncias presentadas y los trámites realizados, pero sin identificar de ningún modo a las personas implicadas, o los hechos concretos de que se traten. De los resultados de dicho informe se dará cuenta a las organizaciones sindicales con representación en el Consejo de la Policía. A tal efecto, serán convocadas con carácter anual, sin perjuicio de que puedan celebrarse reuniones adicionales si las circunstancias lo aconsejaran. Solicito dicho informe de los años 2023, 2024»

TERCERO

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.