Acceso a criterios e informes sobre la interpretación del efecto jurídico de las equivalencias de títulos al nivel de Grado

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 2 de febrero de 2026 el reclamante solicitó ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«(...) Que, en relación con la interpretación y aplicación práctica del artículo 18 del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, se ha constatado la existencia de criterios administrativos aparentemente no homogéneos respecto al efecto jurídico de las declaraciones oficiales de equivalencia al nivel académico de Grado universitario español.

Criterios interpretativos internos
Copia de:

• informes jurídicos
• notas internas
• dictámenes
• documentos de trabajo elaborados por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, la Secretaría General de Universidades o cualquier órgano dependiente, relativos a:
  • efectos de la equivalencia al nivel académico de Grado.
  • interpretación del concepto “título equivalente” del artículo 18 del RD 822/2021.
  • alcance académico y efectos prácticos de las credenciales oficiales de equivalencia al nivel de Grado

Instrucciones o comunicaciones a universidades
Copia de:

• instrucciones
• recomendaciones
• circulares
• comunicaciones oficiales dirigidas a universidades públicas o privadas relativas a:
  • interpretación del artículo 18 RD 822/2021
  • tratamiento académico de títulos con equivalencia al nivel de Grado
  • criterios generales sobre admisión a enseñanzas oficiales de Máster en presencia de equivalencia académica. Criterios limitativos no publicados en norma.

Documentación en la que conste:

• si existe criterio administrativo que limite los efectos de la equivalencia académica en el acceso a estudios oficiales concretos
• si existen exclusiones o restricciones sectoriales no recogidas expresamente en norma con rango reglamentario

Datos estadísticos disponibles
Información agregada existente en poder de la Administración sobre:

• solicitudes de acceso a Máster Universitario presentadas con títulos equivalentes al nivel académico de Grado
• resultados agregados de admisión / no admisión (si dicha información obra en poder de la Administración)

Existencia de divergencias interpretativas internas
Documentación relativa a:

• discrepancias interpretativas entre órganos administrativos consultas jurídicas internas sobre el alcance del concepto “equivalente” en el RD 822/2021.

La presente solicitud se formula al amparo de la Ley 19/2013, sin implicar valoración jurídica ni solicitud de elaboración de informes nuevos, sino únicamente acceso a documentación y criterios existentes en poder de la Administración (…)».

Este Consejo acordó el traslado de dicha solicitud al Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, competente por razón de la materia, que aceptó el traslado y notificó el inicio del cómputo del plazo de resolución con fecha 13 de febrero de 2026.

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 17 de marzo de 2026, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que, una vez transcurrido el plazo, no ha recibido respuesta a su petición cuyo contenido reitera.

4. Con fecha 19 de marzo de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 14 de abril de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito de la SGT del Ministerio, de 10 de abril de 2026, en el que se señala lo siguiente:

«Habiendo transcurrido el plazo de 15 días hábiles otorgado por ese Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) en su requerimiento de fecha 20-03-2026 relativo a la reclamación arriba indicada, una vez transcurrido el mencionado plazo, este Ministerio presenta los siguientes documentos con el propósito de atender con diligencia el requerimiento realizado por ese CTBG:

• Expediente de la solicitud de acceso a la información pública que motiva la reclamación: N.ºAC2000000477970
• El presente escrito.

Respecto al informe de alegaciones a la reclamación presentada, el centro directivo competente en la solicitud de acceso que trae causa de la presente reclamación, Secretaría General de Universidades (SGU), no ha remitido a fecha presente ninguna alegación. Si en fechas posteriores se emitiera por la SGU un informe en este sentido, procederemos a presentarlo en la sede electrónica de ese CTBG».

Formando parte de expediente se acompaña escrito de 14 de abril de 2026, de la Secretaría General de Universidades, en el que, tras efectuar un análisis del marco normativo en el que se encuadra la petición de acceso desde el punto de vista competencial, se informa:

«(...) A su vez, el Real Decreto 889/2022, de 18 de octubre, por el que se regulan las condiciones y procedimientos de homologación, declaración de equivalencia y convalidación de enseñanzas universitarias de sistemas educativos extranjeros, determina que la declaración de equivalencia constituye un reconocimiento oficial de la formación superada para la obtención de un título extranjero, equiparándola a la exigida para la obtención de un nivel académico de Grado, Máster Universitario o Doctorado, sin producir efectos profesionales en aquellos casos en los que exista la posibilidad de homologación específica. El artículo 5 de dicho Real Decreto precisa que los efectos de esta declaración, válidos en todo el territorio nacional desde la fecha de expedición del correspondiente certificado, comprenden todos los efectos académicos y administrativos vinculados al nivel académico reconocido.

Debe señalarse, no obstante, que, en el caso de títulos extranjeros relacionados con profesiones reguladas, será necesario cumplir además los requisitos específicos exigidos por cada país para el acceso a sus profesiones oficiales.

En España, estos requisitos incluyen también las exigencias derivadas de las directivas de la Unión Europea, incluidas aquellas de naturaleza no académica. Dichos requisitos se aplicarán conforme a la normativa sectorial correspondiente y, en ningún caso, podrán resultar más restrictivos para los titulados de universidades de otros Estados que para los titulados nacionales.

A este respecto, el acceso a determinados másteres habilitantes para el ejercicio de profesiones reguladas en España exige la posesión de un título de grado concreto que permita el acceso a los mismos. Este es el caso, por ejemplo, de la profesión de abogado, para cuyo ejercicio —tal y como se informa en la página web del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades— la normativa vigente establece cuatro etapas sucesivas:

1. Estar en posesión del Grado en Derecho español.
2. Cursar el Máster Universitario en Abogacía, cuyo acceso se encuentra regulado por el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio.
3. Superar el examen de acceso convocado anualmente por el Ministerio de Justicia.
4. Efectuar la colegiación en el Colegio de Abogados correspondiente al lugar de residencia.

En consecuencia, la mera declaración de equivalencia a nivel de Grado no habilita el acceso al máster profesionalizante que constituye requisito indispensable para el ejercicio de la profesión de abogado en España. (consulta de la guía para la profesión Abogado)

Finalmente, en relación con los datos estadísticos requeridos sobre el número de solicitudes de acceso a máster universitario mediante la presentación de un certificado de equivalencia, se informa de que este Ministerio no dispone de dicha información, dado que los procedimientos de admisión son competencia exclusiva de las universidades, conforme a lo indicado anteriormente.»

5. El 16 de abril de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el mismo día en el que señala:

PRIMERO. - Sobre el conocimiento previo de la Administración de la finalidad del solicitante. En las alegaciones del Ministerio se afirma que la "Equivalencia" tiene efectos meramente académicos de nivel. Sin embargo, consta en mi solicitud inicial presentada el 21/02/2023 (Justificante REGAGE23e00010764368) que mi petición se dirigía explícitamente al: "Título universitario oficial español que da acceso en España al ejercicio de la profesión regulada de (ANEXO del Real Decreto 889/2022): Abogado". Por tanto, cuando la Administración decidió tramitar y resolver mi expediente como una "Equivalencia", lo hizo con pleno conocimiento de que mi objetivo era el acceso a la profesión de Abogado. Aceptar el pago de una tasa y dilatar el procedimiento durante tres años para emitir un documento que, según sus propias alegaciones actuales, carece de validez para el fin solicitado, supone una vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima.

SEGUNDO. - Contradicción normativa e inseguridad jurídica. El Ministerio sostiene que la Equivalencia no permite el acceso al Máster de Acceso a la Abogacía. Esta interpretación choca frontalmente con el artículo 18.2.b) del Real Decreto 822/2021, que permite el acceso a másteres oficiales a quienes posean un título "declarado equivalente". Si, como afirma el Ministerio, existe un criterio interno que priva de efectos al término "equivalente" específicamente para el Grado en Derecho, dicho criterio debe ser público. La transparencia es la única vía para entender por qué un acto administrativo firme (la credencial de equivalencia) es vaciado de contenido en la práctica por las Universidades y el propio Ministerio.

TERCERO. - Necesidad de la información solicitada para evitar la indefensión. El Ministerio afirma no disponer de estadísticas sobre denegaciones de acceso a másteres, derivando la responsabilidad a la autonomía universitaria. No obstante, mi solicitud no se limita a datos estadísticos, sino a los criterios interpretativos, notas internas y dictámenes que sustentan esta dualidad (reconocer una equivalencia, pero negar su efecto habilitante para el estudio de posgrado).

CONCLUSIÓN: La Administración no puede ampararse en tecnicismos lingüísticos para justificar que un ciudadano pague por una "equivalencia" que la propia Administración sabe, desde el primer día, que no le servirá para el fin declarado en su solicitud. Por todo ello, solicito al Consejo de Transparencia que inste al Ministerio a entregar la documentación e informes jurídicos solicitados, por ser esenciales para garantizar la seguridad jurídica y el control de la actividad administrativa.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información relativa al efecto jurídico de las declaraciones oficiales de equivalencia al nivel académico de Grado universitario español, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 822/2021; en particular: instrucciones, criterios interpretativos, circulares, recomendaciones, dictámenes relativos al objeto y alcance de la declaración de equivalencia del título de grado universitario, así como de interpretación del artículo 18 del citado Real Decreto, sobre el tratamiento académico de títulos con equivalencia al nivel de grado, y criterios de admisión a enseñanzas oficiales de Máster en presencia de equivalencia académica, solicitando expresamente copia de dicha documentación así como de los criterios limitativos no publicados en norma. Asimismo solicita información estadística relativa a solicitudes de acceso a Máster Universitario presentadas con títulos equivalentes a nivel de grado, resultados agregados de admisión e inadmisión de dichas peticiones y documentación relativa a discrepancias interpretativas y consultas internas sobre el alcance del concepto “equivalente” en el RD 822/2021. El Ministerio no resolvió en el plazo legalmente establecido por lo que la petición se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de reclamación del artículo 24 de la LTAIBG. Durante la sustanciación de este procedimiento el órgano competente ha aportado informe de la Secretaría General de Universidades en el que se proporciona información general sobre la equivalencia de grado en los estudios de derecho y se afirma no disponer de información estadística.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 de la LTAIBG dispone que

   «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

   En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que

   «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. Sentado lo anterior, no puede desconocerse que, una vez recibida la tardía respuesta del Ministerio, el solicitante, manifestando que el interés derivado de su petición de declaración de equivalencia no fue otro que el acceso al ejercicio profesional de la abogacía, circunscribe su petición a la información relativa al criterio, dictamen o nota interior sobre la interpretación del artículo 18.2.b) del Real Decreto 822/2021 —según cuyo tenor «podrán acceder a un Máster Universitario del sistema universitario español personas en posesión de títulos procedentes de sistemas educativos que no formen parte del EEES, que equivalgan al título de Grado, sin necesidad de homologación del título, pero sí de comprobación por parte de la universidad del nivel de formación que implican, siempre y cuando en el país donde se haya expedido dicho título permita acceder a estudios de nivel de postgrado universitario»—, pues, a su entender se está realizando una interpretación que priva de tales efectos a la declaración de equivalencia, e impide el acceso al Máster indicado. Cabe señalar en este sentido que la naturaleza estrictamente revisora de la reclamación impide modificar el objeto de la solicitud salvo en aquellos casos en los que se acote la pretensión, tal como aquí ocurre, por lo que la reclamación queda circunscrita a este extremo: acceso a información o documentación sobre la interpretación y aplicación del citado artículo 18.2.b) del Real Decreto, dado que no ha cuestionado la inexistencia de información estadística sobre el acceso a los másteres oficiales alegada por el Ministerio. Sobre ese concreto particular, el órgano competente no se ha pronunciado de forma clara ni ha aportado documentación o información concreta referida a los criterios que determinan la admisibilidad en esos másteres; limitándose a realizar una serie de consideraciones generales y a afirmar que

   «[e]n consecuencia, la mera declaración de equivalencia a nivel de Grado no habilita el acceso al máster profesionalizante que constituye requisito indispensable para el ejercicio de la profesión de abogado en España. (consulta de la guía para la profesión Abogado)».

   Esta respuesta no satisface la pretensión ejercitada a través del ejercicio del derecho de acceso a la información pública en la medida en que no se ha puesto de manifiesto si existen o no criterios formales y documentados sobre esta cuestión, o informes jurídicos, instrucciones, circulares o recomendaciones.
6. En consecuencia, dado que la información solicitada tiene naturaleza de información pública de acuerdo con lo previsto en el transcrito artículo 13 de la LTAIBG y que el Ministerio no ha alegado la concurrencia de alguna causa de inadmisión de las previstas en el artículo 18 de la LTAIBG o de algún límite de los establecidos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG que impida o restrinja su entrega, procede la estimación de la reclamación a fin de que se entregue la documentación disponible sobre este particular o, en caso de no existir, se ponga de manifiesto esta circunstancia de forma expresa; todo ello sin entrar a valorar las cuestiones de fondo que, sobre la declaración de equivalencia y el acceso al máster, pone de manifiesto el reclamante en la medida en que se trata de cuestiones ajenas a la competencia de este Consejo.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

1. PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES.
2. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la información solicitada referida a la interpretación del artículo 18.2.b) del Real Decreto 822/2021, en los términos expresados en el FJ 6 de esta resolución.
3. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.