Acceso al expediente de consulta pública y al expediente del Acuerdo del Consejo de Ministros sobre la concentración económica BBVA-Banco Sabadell

Mediante resolución de la Dirección General de Política Económica, de 29 de julio de 2025, se acuerda la inadmisión con fundamento, de un lado, en la causa prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG; y, por otro lado, en lo dispuesto en la Disposición adicional primera, segundo apartado, y, supletoriamente, en el artículo 14 LTAIBG, en los siguientes términos:

«(...) El acceso a la información previsto en el artículo 13 tiene una serie de limitaciones, entre ellas las causas de inadmisión de aquellas solicitudes que se refieran a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas de acuerdo con el artículo 18.1.b) de la Ley. De acuerdo con el criterio interpretativo 006/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, se entiende que la información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de una serie de circunstancias entre las que se cita “Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final”. Nos encontramos en este caso con un trámite no preceptivo, como es la Consulta desarrollada en el marco de este procedimiento de concentración económica, al no figurar en el procedimiento previsto en la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC). Debe señalarse, además, que los resultados de esta Consulta no han sido incorporados como una motivación de las decisiones finales adoptadas. Por ello, se entiende que la documentación derivada de esta Consulta es información auxiliar o de apoyo. Cabe igualmente tener en cuenta que dicha Consulta se realizó en un momento inicial del procedimiento de concentraciones en tercera fase descrito en el artículo 60 de la LDC y que se realizó sin un borrador de texto articulado de decisión que sirviera de referencia. Así, podría considerarse que la naturaleza o carácter de esta consulta resulta similar a la consulta pública previa que se lleva a cabo para el procedimiento de elaboración normativa de acuerdo con el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En este sentido, el Consejo de Transparencia se ha pronunciado en la R/70/2021, de 25 de mayo, interpretando el criterio anteriormente mencionado en relación con las consultas. De esta interpretación resulta que este trámite de consulta tiene por objeto recabar la opinión de ciudadanos, organizaciones y asociaciones con carácter previo a la resolución del procedimiento. Se trata, en consecuencia, de opiniones, aportaciones, ideas y sugerencias a título particular o profesional, que pueden llegar a integrarse o no de manera más o menos literal en la decisión final. Ello convierte a esta información en auxiliar puesto que no manifiesta necesariamente la posición de un órgano o entidad, no sirviendo, en consecuencia, para el control de la actividad pública perseguido por la LTAIBG. Al tratarse de información auxiliar o de apoyo, y de acuerdo con el artículo 18.1.b) de la LTAIBG se inadmite esta solicitud. En relación con el acceso al expediente completo de la concentración económica: Hay que tener en cuenta que el acceso a la información se rige como hemos mencionado por la LTAIBG salvo que exista un procedimiento de acceso específico a la información según se deriva de la Disposición Adicional Primera, apartado 2, de la propia LTAIBG según el cual Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. Este precepto ha de interpretarse de conformidad con lo establecido en el Criterio Interpretativo Cl/008/2015, de 12 de noviembre: (...) La Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC) prevé un régimen específico de acceso a la información, distinto del derecho general de acceso a la información pública, archivos y registros, previsto en el artículo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el cual está sujeto a criterios y excepciones diferentes y tiene una finalidad también diferente. En este sentido, el artículo 42 la LDC relativo al Tratamiento de la información confidencial dispone que: "En cualquier momento del procedimiento, se podrá ordenar, de oficio o a instancia de parte, que se mantengan secretos los datos o documentos que se consideren confidenciales, formando con ellos pieza separada, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 18 y en el Reglamento (CE) n.º 1/2003, de 16 de diciembre de 2002. Adicionalmente, el artículo 43 de la LDC relativo al deber de secreto señala que "1. Todos los que tomen parte en la tramitación de expedientes previstos en esta Ley o que conozcan tales expedientes por razón de profesión, cargo o intervención como parte, deberán guardar secreto sobre los hechos de que hayan tenido conocimiento a través de ellos y de cuantas informaciones de naturaleza confidencial hayan tenido conocimiento en el ejercicio de sus cargos, incluso después de cesar en sus funciones. 2. Sin perjuicio de las responsabilidades penales y civiles que pudieran corresponder, la violación del deber de secreto se considerará siempre falta disciplinaria muy grave " El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en sus resoluciones 0147/2015 y 255/2017 viene interpretando esta DA1ª para considerar que la LDC es normativa específica en materia de tratamiento de la información pública para los procedimientos regulados por la misma. Por lo tanto, el procedimiento de concentración económica que nos ocupa, y por la información contenida en él, recibe un régimen de acceso a la información, también específico, en el sentido de salvaguardar, como sería en este caso, el acceso a informaciones que sean declaradas, en aplicación de una previsión legal, reservadas. En este sentido, es necesario por lo tanto analizar el carácter de la intervención del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, así como del Consejo de Ministros en el procedimiento de concentración económica. El procedimiento de control de concentraciones económicas viene regulado en la LDC particularmente en el capítulo II del Título I, los artículos 36 y 37 relativo a los plazos, 38 y el Capítulo III del Título IV. La ley prevé por lo tanto un único procedimiento de control que se aplica a las concentraciones económicas de acuerdo con su definición en el artículo 7 de acuerdo con las circunstancias recogidas en el artículo 8. Este único procedimiento se entiende dividido en dos fases en las que participa la CNMC, como reflejan varios artículos, como son por ejemplo el 36, 38 o la sección 2ª del mencionado Capítulo III del Título IV, y también una posible intervención del Consejo de Ministros de acuerdo con los artículos 14 y 60 (comúnmente denominada 3ª fase). Esta tercera fase sólo puede iniciarse bajo determinadas circunstancias una vez finalizada la segunda fase. Se trata por lo tanto de un único procedimiento de concentraciones económicas. Hay que entender, por tanto, que los aspectos de confidencialidad de los datos y el régimen específico de acceso a la información comentado han de afectar a todo el procedimiento, incluyendo la fase de intervención del Ministro de Economía, Comercio y Empresa y, en su caso, del Consejo de Ministros. En relación con la petición de acceso al expediente por lo tanto hay que atender al régimen especial previsto en la LDC ya que la información contenida en el mismo, aún la no declarada confidencial, sólo es accesible a los interesados en dicho expediente, y todos aquellos que tengan acceso a la totalidad de la información contenida en el expediente están sometidos al deber de secreto establecido en su artículo 43, no pudiéndose dar acceso libremente a la información contenida en el mismo. Debe tenerse en cuenta también, en aplicación supletoria de la LTAIBG, los límites al derecho de acceso a la información pública recogidos en el artículo 14 de la norma. En particular el acceso al expediente podría afectar a la igualdad de las partes en los procesos judiciales y a la tutela judicial efectiva así como a los intereses económicos y comerciales de las partes involucradas en el procedimiento de concentración económica.(...)»

Mediante escrito registrado el 31 de julio de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que la información solicitada no está incursa en ninguna causa de inadmisión o límite de los previstos en la LTAIBG y que «[e]n el acceso a los documentos solicitados es evidente que concurre un interés público superior (artículo 14.2 de la Ley de Transparencia)».

Solicita la estimación de la reclamación alegando lo siguiente:

«(...) En relación con el acceso al expediente relativo a la consulta pública. Se había anunciado por el mismo ministro de Economía que el resultado de la referida consulta se haría público. Así (La razón, 27/05/2025): “Cuerpo publicará el resultado de la consulta de la OPA de BBVA antes de elevar su decisión al Gobierno y pese a la denuncia en la Audiencia Nacional”. (...) En ningún caso puede considerarse como información auxiliar o de apoyo el documento que contenga un resumen y análisis del resultado de la consulta pública. Resulta obvio que el conocimiento de dicho documento tiene gran relevancia para el control o escrutinio de la actividad pública perseguido por la Ley de Transparencia. Y debe tenerse en cuenta que el ministro anunció que haría público el resultado de la consulta. Dice la resolución que “los resultados de esta Consulta no han sido incorporados como una motivación de las decisiones finales adoptadas”. Si la consulta se dirigió a la generalidad de los ciudadanos, parece de evidente interés público conocer sus resultados. TERCERO.- En relación con el acceso al expediente completo de la concentración económica. La fase de intervención del ministro de Economía y, en su caso, del Consejo de ministros, en el control de concentraciones, no puede equipararse a las fases anteriores en las que interviene la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, entre otras cuestiones relevantes: - Porque es potestativa, según el artículo 60 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (“Artículo 60. Intervención del Consejo de Ministros. 1. El Ministro de Economía y Hacienda podrá elevar la decisión sobre la concentración al Consejo de Ministros por razones de interés general…”). - No intervienen en esta fase las partes afectadas, principalmente BBVA y Banco Sabadell. Al ser potestativa, resulta evidente que conocer la actuación del Gobierno es de gran interés público. Como prueba de que no existe impedimento alguno para dar acceso a la documentación solicitada se pone como ejemplo análogo el acceso a “Todos y cada uno de los documentos, incluida la Orden, que constituyen el expediente de tramitación de la Orden ministerial de marzo de 2021 por la que se autoriza la fusión de CaixaBank y Bankia, exceptuando los informes del Banco de España, del SEPBLAC, de la CNMV y de la CNMC”, otorgado por el mismo Ministerio de Economía, Comercio y Empresa; como consta en la Resolución de ese Consejo de Transparencia nº 1399/2024, del 1 de noviembre de 2024 (consta, además, que “dado el volumen de la información, esta se proporciona mediante el enlace a un almacén temporal de datos enviado a la dirección de correo electrónico del reclamante”). CUARTO.- En relación tanto con el expediente de la consulta pública como con el de la concentración económica. Parece obvio que nos encontramos con un asunto de especial trascendencia para la economía española de la cuestión de fondo y la intensidad del debate público generado en relación con la operación que ha dado lugar a la solicitud de la información y que resulta indudable que el conocimiento por la ciudadanía de lo actuado por el Gobierno reviste un claro interés público y sirve a los fines de la transparencia pública al permitir un mejor escrutinio ciudadano de las decisiones que les afectan. Por ello, procede traer a colación la Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 11 de enero de 2024 (Expte. 1725/2023): (...) “(...) La aplicación de los parámetros expuestos al presente caso evidencia que no cabe entender que un documento elaborado o adquirido por el Ministerio en ejercicio de su funciones, que contenga un análisis técnico especializado en relación con los «obstáculos o indicios de su existencia para la admisión a negociación directa de acciones de una sociedad española cotizada en España en los Estados Unidos» (en palabras del propio reclamante), tenga carácter auxiliar o de apoyo a los efectos previstos en el artículo 18.1.b) LTAIBG. (...) Por otra parte, dada la especial trascendencia para la economía española de la cuestión de fondo y la intensidad del debate público generado en relación con la operación que ha dado lugar a la solicitud de la información, resulta indudable que el conocimiento por la ciudadanía del criterio técnico utilizado reviste un claro interés público y sirve a los fines de la transparencia pública al permitir un mejor escrutinio ciudadano de las decisiones que les afectan”. Así como la precedente Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 10 de enero de 2024 (Expte. 1548/2023), en este caso respecto a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, en el mismo asunto. El 24 de enero de 2024, dando cumplimiento a las resoluciones de 10 y 11 de enero del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, tanto el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital como la Comisión Nacional del Mercado de Valores dieron acceso a los documentos solicitados. QUINTO.- También en relación tanto con el expediente de la consulta pública como con el de la concentración económica debe señalarse que la actuación de la Administración en estos casos, para motivar debidamente su resolución y siguiendo las mejores prácticas y estándares internacionales en materia de transparencia, debe identificar cada uno de los documentos que componen el expediente y respecto a cada documento debe decidir si concede el acceso solicitado, si lo concede de forma parcial o si existe (respecto a cada documento) una causa de inadmisión o un límite al derecho de acceso y motivar su existencia. Por ejemplo, respecto al expediente de la consulta pública parece obvio, como se ha indicado, que no todos los documentos que componen el expediente estarían incursos en causa de inadmisión. (...)»

Con fecha 31 de julio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes, sin recibirse respuesta alguna en el plazo establecido.

El 20 de agosto de 2025 el reclamante aporta al procedimiento un escrito en el que traslada «dos recientes precedentes sobre las mejores prácticas en transparencia en cuanto al acceso a los documentos relacionados con las consultas públicas, sean éstas obligatorias o voluntarias», por lo que entiende que no existe impedimento legal en hacer públicas las aportaciones de la consulta pública y recuerda el compromiso del Gobierno de hacer públicas las aportaciones de la consulta sobre la OPA. En particular, pone en conocimiento de este Consejo los siguientes ejemplos:

• «-Decisión de la Defensora del Pueblo Europeo de 13 de agosto de 2025 (Cómo tramitó la Comisión Europea una solicitud de acceso público a las contribuciones que recibió a una consulta pública sobre la base de datos de transparencia en virtud de la Ley de Servicios Digitales), en la que se pone de manifiesto que la Comisión Europea da acceso a todas las contribuciones recibidas en las consultas públicas que promueve.»

• «-Antecedente español: Publicadas las aportaciones recibidas en la consulta pública "Consenso por una Administración Abierta". (...) Una vez analizadas, clasificadas y anonimizadas todas las aportaciones recibidas (con la única exclusión de aquellas que resultaran ofensivas, vulneraran el marco legal vigente o no guardaran relación con la consulta), se presentan en dos documentos, según la naturaleza, física o jurídica, de las personas que las formularon.»

El escrito fue remitido al Ministerio requerido con nuevo plazo para realizar las alegaciones complementarias que considerase oportunas.

Con fecha 26 de agosto de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se reiteran los argumentos de la resolución remarcando que, por lo que concierne al expediente de la consulta pública, se trata de un trámite no preceptivo, cuyos resultados no fueron incorporados como motivación en la resolución final. En este sentido se alega que:

«(...) Ni la Orden de 27 de mayo de 2025, de elevar la decisión sobre la concentración al Consejo de 3 Ministros por razones de interés general distintas a la defensa de la competencia, ni el Acuerdo de Consejo de Ministros sobre la Operación de Concentración Económica BBVA-Banco Sabadell de fecha 24 de junio de 2025 motivaron sus decisiones en los resultados de la Consulta. De hecho, el propio Acuerdo recoge explícitamente que la consulta pública no identificó criterios de interés general potencialmente afectados distintos de los señalados por los departamentos ministeriales. Por ello, sus resultados no fueron incorporados como una motivación o fundamentación de las decisiones finales adoptadas. (...) Cabe igualmente tener en cuenta que dicha Consulta se realizó en un momento inicial del procedimiento de concentraciones en tercera fase descrito en el artículo 60 de la Ley 15/2007, de 3 de junio y que se realizó sin un borrador de texto articulado de decisión que sirviera de referencia. Así, podría considerarse que la naturaleza o carácter de esta consulta resulta similar a la consulta pública previa que se lleva a cabo para el procedimiento de elaboración normativa de acuerdo con el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En este sentido, el Consejo de Transparencia se ha pronunciado en la R/70/2021, de 25 de mayo, interpretando el criterio anteriormente mencionado en relación con las consultas. De esta interpretación resulta que este trámite de consulta tiene por objeto recabar la opinión de ciudadanos, organizaciones y asociaciones con carácter previo a la resolución del procedimiento. Se trata, en consecuencia, de opiniones, aportaciones, ideas y sugerencias a título particular o profesional, que pueden llegar a integrarse o no de manera más o menos literal en la decisión final. Y tal y como se ha comentado, el propio Acuerdo estableció que sus resultados no fueron incorporados al mismo como motivación adicional a la decisión adoptada y señala textualmente el carácter de la consulta “fuente de información auxiliar y adicional”.»

Por lo que concierne al acceso al expediente de concentración económica se reitera la aplicabilidad del régimen jurídico específico establecido, a juicio del Ministerio, en los artículos 42 y 43 LDC, remarcando, frente a las alegaciones del reclamante, que «la decisión de intervenir por parte tanto del Ministro como del Consejo de Ministros es una clara continuación del procedimiento llevado a cabo por la propia CNMC (algo evidente de la lectura del artículo 10 y 60 de la LDC).» En este sentido pone de manifiesto que:

«La existencia de distintos órganos no afecta a la consideración de un único procedimiento continuado, regulado en distintos artículos de la misma Ley y cuyo resultado debe regirse por los mismos principios y gozar de las mismas protecciones y garantías que el resto de las fases del procedimiento, garantizando además así la continuidad de la confidencialidad de las fases anteriores. Es por ello que todo el procedimiento, y por lo tanto el expediente al completo, en cuanto regido por la LDC como legislación especial de acuerdo con la DA 1ª de la LDC, se ve sometido al mismo criterio de confidencialidad. A este respecto simplemente destacar que este ejemplo señalado por el interesado nada tiene de análogo pues no es un expediente en el marco de la Ley de Defensa de la Competencia. La Orden ministerial a la que hace referencia que autoriza la fusión de dos entidades bancarias no es una intervención en tercera fase del control de concentraciones de la Ley de defensa de la competencia. Esta autorización se enmarca en la Disposición adicional decimosegunda. Autorización de operaciones de modificación estructurales de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito. Es decir, no es una autorización de una concentración o toma de control sujeta a la Ley de defensa de la competencia sino una autorización de modificación estructural bancaria que se enmarca en otro procedimiento totalmente diferenciado y que, en consecuencia, no se rige por la LDC ni se sujeta al régimen jurídico específico de acceso a la información de esta. Por último, en aplicación supletoria de la comentada Disposición Adicional primera apartado 2, de la LTAIBG, deben tenerse en cuenta, los límites al derecho de acceso a la información pública recogidos en el artículo 14 de dicha norma. En particular, el acceso al expediente podría afectar a la igualdad de las partes en los procesos judiciales y a la tutela judicial efectiva así como a los intereses económicos y comerciales de las partes involucradas en el procedimiento de concentración económica. En este sentido cabe tener en cuenta que en el mes de julio la Comisión Europea ha abierto un procedimiento de infracción (remisión de Carta de Emplazamiento) a raíz de la adopción del Acuerdo de Consejo de Ministros y que éste ha sido ya recurrido ante el Tribunal Supremo por una de las partes. En todo caso, en este sentido, precisamente cabe señalar que este Departamento Ministerial ya ha publicado en su página web el Acuerdo de Consejo de Ministros en su totalidad. En este Acuerdo figuran los argumentos que han motivado la resolución incluyendo la apreciación de los criterios de interés general a proteger. Ello permite el conocimiento por la ciudadanía del criterio técnico utilizado y de la literalidad de la decisión final adoptada sirviendo, por tanto, a los fines de transparencia pública. A través de la publicación de este Acuerdo de Consejo de Ministros que pone fin al procedimiento administrativo se da por tanto acceso a la documentación que se considera de interés público del expediente de conformidad con el artículo 14.2 de la Ley de Transparencia. Esta información es accesible a través del siguiente enlace directo: [625%20ACM%20Concentraci%C3%B3n%20BBVA%20SABADELL.pdf] (…)»

Por lo que concierne al acceso al expediente de concentración económica se reitera la aplicabilidad del régimen jurídico específico establecido, a juicio del Ministerio, en los artículos 42 y 43 LDC, remarcando, frente a las alegaciones del reclamante, que «la decisión de intervenir por parte tanto del Ministro como del Consejo de Ministros es una clara continuación del procedimiento llevado a cabo por la propia CNMC (algo evidente de la lectura del artículo 10 y 60 de la LDC).» En este sentido pone de manifiesto que:

«La existencia de distintos órganos no afecta a la consideración de un único procedimiento continuado, regulado en distintos artículos de la misma Ley y cuyo resultado debe regirse por los mismos principios y gozar de las mismas protecciones y garantías que el resto de las fases del procedimiento, garantizando además así la continuidad de la confidencialidad de las fases anteriores. Es por ello que todo el procedimiento, y por lo tanto el expediente al completo, en cuanto regido por la LDC como legislación especial de acuerdo con la DA 1ª de la LDC, se ve sometido al mismo criterio de confidencialidad. A este respecto simplemente destacar que este ejemplo señalado por el interesado nada tiene de análogo pues no es un expediente en el marco de la Ley de Defensa de la Competencia. La Orden ministerial a la que hace referencia que autoriza la fusión de dos entidades bancarias no es una intervención en tercera fase del control de concentraciones de la Ley de defensa de la competencia. Esta autorización se enmarca en la Disposición adicional decimosegunda. Autorización de operaciones de modificación estructurales de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito. Es decir, no es una autorización de una concentración o toma de control sujeta a la Ley de defensa de la competencia sino una autorización de modificación estructural bancaria que se enmarca en otro procedimiento totalmente diferenciado y que, en consecuencia, no se rige por la LDC ni se sujeta al régimen jurídico específico de acceso a la información de esta. Por último, en aplicación supletoria de la comentada Disposición Adicional primera apartado 2, de la LTAIBG, deben tenerse en cuenta, los límites al derecho de acceso a la información pública recogidos en el artículo 14 de dicha norma. En particular, el acceso al expediente podría afectar a la igualdad de las partes en los procesos judiciales y a la tutela judicial efectiva así como a los intereses económicos y comerciales de las partes involucradas en el procedimiento de concentración económica. En este sentido cabe tener en cuenta que en el mes de julio la Comisión Europea ha abierto un procedimiento de infracción (remisión de Carta de Emplazamiento) a raíz de la adopción del Acuerdo de Consejo de Ministros y que éste ha sido ya recurrido ante el Tribunal Supremo por una de las partes. En todo caso, en este sentido, precisamente cabe señalar que este Departamento Ministerial ya ha publicado en su página web el Acuerdo de Consejo de Ministros en su totalidad. En este Acuerdo figuran los argumentos que han motivado la resolución incluyendo la apreciación de los criterios de interés general a proteger. Ello permite el conocimiento por la ciudadanía del criterio técnico utilizado y de la literalidad de la decisión final adoptada sirviendo, por tanto, a los fines de transparencia pública. A través de la publicación de este Acuerdo de Consejo de Ministros que pone fin al procedimiento administrativo se da por tanto acceso a la documentación que se considera de interés público del expediente de conformidad con el artículo 14.2 de la Ley de Transparencia. Esta información es accesible a través del siguiente enlace directo: [625%20ACM%20Concentraci%C3%B3n%20BBVA%20SABADELL.pdf] (…)»

El 27 de agosto se solicita al Ministerio datos de los posibles terceros afectados para realizar el trámite de audiencia previsto en el artículo 24.3 LTAIBG.

El 28 de agosto de 2025 se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito ese mismo día en el que señala que «respecto a las alegaciones del Ministerio de Economía, notificadas el 28 de agosto de 2025 al reclamante y dado que no aportan nada nuevo al expediente, el que suscribe se reitera en las argumentaciones expuestas en los escritos de reclamación obrantes en el expediente.»

En esa misma fecha, 28 de agosto de 2025, se recibe respuesta del Ministerio sobre los datos de terceras personas afectadas, concediéndose trámite para alegaciones al BBVA y al Banco Sabadell —que fue comunicado al interesado—; recibiéndose escrito del Banco Sabadell el siguiente 10 de septiembre de 2025 en el que se pone de manifiesto lo siguiente:

«(...) Por ello, no queda claro si la solicitud se limita a la parte del procedimiento de control de concentraciones que tramita y resuelve el Consejo de Ministros, comúnmente conocida como “fase 3”, relativa a la concentración propuesta entre Banco Sabadell y Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, S.A. (“BBVA”), o si también se extiende a la parte del procedimiento seguido ante la CNMC -las denominadas, “fase 1” y “fase 2”-. Por las razones que siguen, Banco Sabadell considera que la Resolución del Director General de Política Económica rechazó correctamente la solicitud de transparencia, y, por tanto, solicitará respetuosamente la desestimación de la reclamación del Solicitante. (...) la estimación de la reclamación implicaría la publicación indiscriminada de cientos de documentos enviados por Banco Sabadell y terceras entidades en la confianza de que esa información se mantendría de forma confidencial al tratarse de un expediente de control de concentraciones sujeto a un régimen de confidencialidad general que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha confirmado a nivel europeo. Por lo tanto, como ha reconocido dicho Tribunal, de aceptarse la petición en bloque y sin particularizar de documentos objeto de esta reclamación, se comprometería gravemente la capacidad de las autoridades encargadas del control de concentraciones (CNMC y Gobierno) de desempeñar sus importantes funciones) (A) El régimen especial previsto en la LDC. Como destaca el escrito de alegaciones del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, al que nos remitimos para evitar reiteraciones, los documentos que obran en el expediente de referencia quedan cubiertos por el régimen específico previsto en la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC) y las normas reglamentarias que lo desarrollan, todo ello de conformidad con el apartado segundo de la DA 1.ª de la Ley de Transparencia. (...) (...) Es decir, según el régimen específico de la LDC (i) las partes a las que se refiere el procedimiento pueden acceder a los documentos que, dado su carácter confidencial, obran en pieza separada; (ii) el resto de los interesados pueden acceder a los documentos que no revisten carácter confidencial (aunque sí carácter secreto); mientras que (iii) los terceros que no ostentan la condición de interesados no pueden acceder a ningún documento obrante en el expediente. En consecuencia, la presente solicitud de acceso completo a la documentación del expediente de referencia por parte de un tercero que no ha ostentado en ningún momento la consideración de interesado desvirtúa el contenido y finalidad del régimen específico que la LDC previene. Y, por ello, la reclamación debe ser desestimada sin más consideraciones. (B) El Derecho de la Unión Europea prevé la aplicación de una presunción general de no accesibilidad en los casos de control de concentraciones. La cuestión que nos ocupa ha sido resuelta específicamente por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en una sentencia que se refiere a una situación idéntica a la presente: la solicitud indiscriminada de numerosa documentación obrante en un expediente de control de concentraciones. En efecto, en el asunto Comisión c. Éditions Odile Jacob el Tribunal reconoció: “... la existencia de una presunción general de que la divulgación de los documentos intercambiados entre la Comisión y las empresas en el curso de un procedimiento de control de las operaciones de concentración entre empresas perjudicaría, en principio, tanto la protección de los objetivos de las actividades de investigación como la de los intereses comerciales de las empresas implicadas en dicho procedimiento” 2. Es importante destacar que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es relevante no solo por la autoridad especial de este Tribunal en Derecho de la Unión o por interpretar y aplicar una norma europea (el Reglamento n.º 1049/2001) en la que se basa la Ley de Transparencia. Esta jurisprudencia es de aplicación directa porque los procedimientos de control de concentraciones nacionales (como el que regula la LDC y nos ocupa en este caso) “forma[n] parte de un conjunto de medidas legislativas destinadas a aplicar los artículos 101 TFUE y 102 TFUE” 3. Es decir, al tratarse de un procedimiento que desarrolla preceptos básicos de los tratados constitutivos de la Unión, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es directamente aplicable. Pues bien, en la citada sentencia Odile Jacobs, el Tribunal de Justicia hizo una serie de apreciaciones directamente relevantes para nuestro caso: (i) En primer lugar, el Tribunal de Justicia confirmó que es de aplicación el límite de la protección del “objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría” (párr. 105). (ii) En segundo lugar, el Tribunal también señaló que “el acceso a los documentos del citado procedimiento de control puede perjudicar a la protección de los intereses comerciales de las ... empresas” (párr. 115); “En consecuencia, las excepciones relativas a la protección de los intereses comerciales y a la de los objetivos de las actividades de investigación están, en el presente asunto, estrechamente relacionadas” (párr. 115). (iii) En tercer lugar, el Tribunal enfatizó que los procedimientos de control de concentraciones se rigen por normas que limitan el acceso al expediente a determinadas empresas que son partes interesadas. En consecuencia, “un acceso generalizado, sobre la base del Reglamento nº 1049/2001, a los documentos intercambiados, en el marco de dicho procedimiento entre la Comisión y las partes notificantes o los terceros puede ... poner en peligro el equilibrio que el legislador de la Unión ha querido garantizar, en el Reglamento sobre las concentraciones, entre la obligación de las empresas afectadas de comunicar a la Comisión la información comercial que pueda ser sensible para permitirle valorar la compatibilidad de la operación de concentración prevista con el mercado común, por un lado, y la garantía de protección reforzada asociada, en virtud del secreto profesional y del secreto comercial, a la información transmitida de ese modo a la Comisión, por otro lado” (párr. 121, los destacados son nuestros). Este razonamiento es directamente trasladable al sistema español de control de concentraciones. (...) (...) SEGUNDA. En cualquier caso, la solicitud debe desestimarse al ser de aplicación los límites al derecho de acceso previstos en el artículo 14 de la Ley de Transparencia. Subsidiariamente a lo anterior, el acceso también debería denegarse si el régimen aplicable fuese el de la Ley de Transparencia y no el de la LDC. (A) El acceso a toda la documentación obrante en el expediente puede perjudicar a los intereses económicos y comerciales de Banco Sabadell y del resto de entidades partícipes El artículo 14.1.h) de la Ley de Transparencia prevé la limitación del derecho de acceso cuando este pueda perjudicar a los “intereses económicos y comerciales” de las entidades —públicas o privadas— a las que se refiere la información solicitada. Sobre dicho precepto se ha pronunciado recientemente este Consejo de Transparencia al declarar que: (...) Pues bien, en el presente caso, la aplicación de este límite resulta evidente dado que la documentación del expediente contiene necesariamente información estratégica de máxima sensibilidad comercial relativa tanto a Banco Sabadell como a BBVA y otras entidades privadas. Así, esta documentación incluye análisis detallados de valoraciones empresariales, impacto de la concentración propuesta en todo tipo de intereses, proyecciones financieras, evaluaciones de sinergias, análisis de carteras de clientes, estudios de mercado, así como consideraciones estratégicas de ambas entidades. En este sentido, la revelación de esta información cumpliría todos los requisitos establecidos en el Criterio Interpretativo 1/2019 para configurar un perjuicio a los intereses económicos y comerciales (...) (C) La protección de los procedimientos judiciales en curso impide el acceso indiscriminado al expediente. La solicitud de acceso podría interferir con procesos judiciales en curso y afectar a los derechos procesales de las partes involucradas. No obstante lo anterior, también es cierto que este Consejo de Transparencia viene afirmando que hay algunos límites, como el límite previsto en el artículo 14.1.f), en los que por su propia naturaleza es más difícil apreciar la existencia de un interés superior. En este sentido, en referencia a la aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.f) de la Ley de Transparencia, declaró que: Por tanto, la doctrina del Consejo de Transparencia es clara al establecer que cuando existe un procedimiento judicial en curso que cuestiona precisamente la tramitación de un procedimiento administrativo, la documentación de dicho expediente adquiere una relevancia procesal directa que justifica la aplicación del límite de protección de la igualdad procesal. Pues es bien, en el presente caso, la documentación solicitada se refiere al expediente administrativo del procedimiento de control de concentraciones. El citado expediente ha dado lugar a los siguientes procedimientos contenciosos: (i) El Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 24 de junio de 2025 por el que se autoriza la operación de concentración económica BBVA/Banco Sabadell (expediente C/1470/24 y CE/022/25) (el “Acuerdo del Consejo de Ministros”) ha sido objeto del recurso contencioso-administrativo (recurso n.º 002/0000213/2025) interpuesto por BBVA en fecha 15 de julio de 2025 ante el Tribunal Supremo, lo que implica necesariamente un examen judicial de la documentación, procedimientos y consideraciones que condujeron a dicha decisión, esto es, implica el examen judicial del expediente administrativo cuya divulgación ahora se solicita. (ii) La consulta pública objeto de esta reclamación fue recurrida, en tanto que posible vía de hecho, por un particular ante la Audiencia Nacional (Sección 3.ª de la Sala de lo contencioso-administrativo, recurso n.º 724/25). (iii) Las decisiones en materia de personación adoptadas por la CNMC en el expediente han sido objeto de nueve recursos paralelos que se encuentran pendientes de resolución por la Audiencia Nacional (Sección 6.ª de la Sala de lo contencioso-administrativo). Así las cosas, la concesión del acceso a esta documentación en el momento actual generaría una situación de desequilibrio procesal manifiesto, ya que permitiría a terceros conocer de antemano el contenido íntegro del expediente administrativo, esto es, les daría acceso a cientos de documentos, incluyendo los informes técnicos, análisis económicos, consideraciones de política de competencia y deliberaciones internas que fundamentaron la autorización de la concentración, mientras que las partes del proceso judicial tendrían que esperar a acceder a dicha información a través de los cauces procesales ordinarios establecidos para recursos contencioso-administrativos. Este acceso anticipado y selectivo comprometería gravemente la igualdad de armas procesales, principio fundamental del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE), al otorgar a quienes obtengan la documentación por vía de transparencia una ventaja estratégica sustancial para, en su caso, preparar recursos, identificar las fortalezas y debilidades del Acuerdo del Consejo de Ministros y desarrollar líneas de impugnación específicamente dirigidas a explotar la información privilegiada obtenida. Tal situación resulta incompatible con los principios que rigen el proceso contencioso-administrativo, donde todas las partes deben tener las mismas oportunidades de conocimiento y contradicción respecto de los elementos que sustentan la decisión impugnada. (D) El acceso podría afectar a las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control de las autoridades nacionales y comunitarias Además, este Consejo de Transparencia ha declarado que es condición indispensable para que resulte aplicable el límite del artículo 14.1.g) de la Ley de Transparencia que exista —o que pueda llegar a existir— un procedimiento previo de investigación o control: Pues bien, en el presente caso, tres son los procedimientos que diversas autoridades nacionales y europeas están desarrollando en relación con el expediente de control de concentraciones para el que se solicita el acceso: (i) el procedimiento de OPA por parte de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (“CNMV”); (ii) el procedimiento de vigilancia de la CNMC (exp. n.º VC/1470/2410); y (iii) el procedimiento de infracción de la Comisión Europea respecto de España iniciado por carta de emplazamiento de 17 de julio de 2025. La concurrencia de estos tres procedimientos administrativos de control y supervisión en curso configura un escenario donde la divulgación de la documentación del expediente de concentración podría comprometer gravemente la eficacia de las funciones de vigilancia que están ejerciendo estas autoridades:»

Se han sucedido diversos escritos del reclamante solicitando el impulso del procedimiento en febrero, junio y julio de 2026.