Solicitud de expediente sobre espionaje Pegasus y documentos sobre cambios de posición política tras desclasificación del 23F

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Silencio, precedentes R CTBG 56/2023, R CTBG 78/2024 y R CTBG 114/2024.

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 26 de febrero de 2026 la reclamante solicitó al MINISTERIO DE DEFENSA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º GESAT 00001-00114249):

«Una vez que el Consejo de Ministros ha aprobado la desclasificación de los documentos existentes en los diversos departamentos del Gobierno acerca del 23F, la cual ya se ha llevado a efecto, y teniendo en cuenta que la ministra portavoz, Elma Sainz, considera que es positivo que decisiones como esta dejen de ser una excepción y se conviertan en la norma en aras de la transparencia gubernamental, solicito:

1.- Copia del expediente desclasificado del espionaje sufrido por el presidente del gobierno con la herramienta Pegasus. Incluyendo si estuvieran en él, o en caso de no quedar incluido en el mismo, de todos los documentos que justifiquen el cambio de posición adoptado por el presidente Sánchez de manera unilateralmente sin el concurso del Parlamento y conocimiento del Rey Felipe VI, dada la opacidad con la que actualmente se trata este asunto por el Gobierno».

2.

No consta respuesta de la Administración.

3.

Mediante escrito registrado el 24 de abril de 2026, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.

4.

Con fecha 30 de abril de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. En el momento de elaborarse la resolución no se ha recibido respuesta.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones". Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de la solicitud de acceso a la información formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución. El Ministerio requerido no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

   «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

   En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5. A lo anterior se suma que, en este caso, el Ministerio no ha contestado a la petición de alegaciones formulada en el marco de este procedimiento. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente al no comunicarle cuáles han sido los motivos en los que se sustenta la negativa a conceder el acceso a la información, de modo que pueda disponer de todos los elementos de juicio para valorar adecuadamente las circunstancias concurrentes y pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada. Ahora bien, esta falta de respuesta a la solicitud de acceso y al requerimiento de alegaciones de este Consejo no puede dejar sin eficacia el ejercicio de un derecho de rango constitucional, como es el derecho de acceso a la información pública. A estos efectos, es preciso tener en cuenta que se trata de un derecho que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como se ha encargado de recordar en su Sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:

   «La Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: “[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”. De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: “[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.»

6. Asimismo, se ha de tener presente que el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) consagra el derecho a una buena administración como derecho subjetivo autónomo, integrando entre sus manifestaciones el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados de forma imparcial, equitativa y dentro de un plazo razonable (art. 41.1), así como la obligación de la administración de motivar sus decisiones (art. 41.2, tercer guion). Esta doble exigencia —resolución en plazo y motivación efectiva— proyecta directamente su fuerza normativa sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública: la inactividad de la entidad obligada, lejos de ser una respuesta jurídicamente neutra, contraviene el estándar europeo de diligencia debida que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea viene aplicando desde los años 50 del pasado siglo y que ha reconocido como parte de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros (TJUE, MAX.MOBIL TELEKOMMUNIKATION SERVICE GMBH C. COMISIÓN, T-54/99). En España, el Tribunal Supremo ha trasladado este estándar a nuestro ordenamiento, afirmando que del principio de buena administración —positivizado en los arts. 41 y 42 CDFUE e implícito en los arts. 9.3, 103 y 106 de la Constitución— deriva un elenco de derechos con plasmación efectiva, entre ellos la resolución en plazo razonable y la motivación, que llevan aparejado un correlativo catálogo de deberes plenamente exigible por el ciudadano frente a los órganos públicos (STS de 15 de octubre de 2020, rec. 1652/2019). En consecuencia, tanto el silencio administrativo ante una solicitud de acceso a la información como la opacidad institucional no son meras irregularidades procedimentales, sino incumplimientos directos del estándar de buena administración que el art. 41 CDFUE eleva a derecho fundamental dentro del ordenamiento de la Unión. En consecuencia, solo la resolución expresa de las solicitudes de acceso a la información permite el control de la motivación de los límites o causas de inadmisión que, en su caso, invoque la entidad (art. 14 y 18 LTAIBG); el silencio impide estructuralmente ese control, vaciando de contenido el derecho a la tutela administrativa efectiva, por lo que debe ser objeto de censura y una práctica a eliminar en un Estado social y democrático de derecho.
7. No obstante lo anterior, que conduciría a la estimación de la reclamación por no haberse justificado la concurrencia de restricción legal alguna que impida el ejercicio del derecho, no puede desconocerse que este Consejo ya se ha pronunciado sobre cuestiones de naturaleza similar, considerando justificadas las limitaciones al acceso defendidas en aquellas ocasiones por la Administración. Así, en este caso solicita la reclamante «todos los documentos que justifiquen el cambio de posición adoptado por el presidente Sánchez de manera unilateralmente sin el concurso del Parlamento y conocimiento del Rey Felipe VI, dada la opacidad con la que actualmente se trata este asunto por el Gobierno», cuando mediante resolución R CTBG 114/2024, de 31 de enero, se desestimó idéntica pretensión de la interesada de acceder a la «[d]ocumentación que justifique que el cambio de postura referente a Marruecos tiene que ver con la información robada de su teléfono móvil» —confirmando la inadmisión acordada, entonces, por la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno—. La mencionada R CTBG 114/2024 fundamentó la desestimación en resoluciones precedentes, como la R CTBG 78/2024, de 24 de enero, en la que este Consejo se pronunció en los siguientes términos:

   «La improcedente invocación de la causa del artículo 18.1.c) LTAIBG, no conduce, sin embargo, a la estimación de la reclamación. En efecto, este Consejo ya se ha pronunciado en casos similares poniendo de relieve que la divulgación de información como la solicitada supone un perjuicio a las relaciones exteriores, por lo que en el caso de existir, no cabe desconocer que concurriría el límite del artículo 14.1.c) LTAIBG —entre otras resoluciones R/379/2022, de 20 de octubre y R/382/2022, de 21 de octubre—. En la última de las resoluciones citadas, este Consejo señaló “que la divulgación de valoraciones y posiciones políticas (no necesariamente estáticas, sino dinámicas o cambiantes) atendiendo al contexto complejo (y sensible) en el que se enmarca la política de España en el Sáhara y sus relaciones con Marruecos, supondría desvelar los concretos términos de estrategias y relaciones exteriores con posibilidad de afectar a su desarrollo futuro”. A esta conclusión se ha llegado también en la resolución R/390/2022 de este Consejo de conformidad con la doctrina sentada por la Audiencia Nacional en su Sentencia de 23 de octubre de 2020 (recurso de apelación n.º 34/2020) en la que se pone de manifiesto —respecto del acceso a las cartas intercambiadas entre el Presidente del Gobierno y el Vaticano concerniente a la exhumación de Francisco Franco del Valle de los Caídos— que “se encontraban en curso relaciones entre el Gobierno y la Santa Sede -el Vaticano-, ceñidas al ámbito diplomático, que exige cautela, prudencia y discreción, pudiendo afectar la información interesada, no cabe duda, a las relaciones bilaterales entre ambos Estados e incluso, como señala la Abogacía del Estado, a terceros Estados, en cuanto supondría desvelar los concretos términos de unas relaciones exteriores que se estaban desarrollando, frustrando acaso las mismas”».

   Por otro lado, en lo que concierne a la petición de «expediente desclasificado del espionaje sufrido por el presidente del gobierno con la herramienta Pegasus», este Consejo ha señalado en distintas ocasiones que carece de facultades para disponer que se conceda el acceso a la información relativa a las actividades del CNI. Así, ante una solicitud referida a la fecha en la que «se hizo la revisión del móvil, a qué alto cargo pertenecía y el resultado (si se dictaminó que no había sido infectado con Pegasus ni espiado en general o si la respuesta para una de las dos preguntas fue afirmativa y en qué fechas fueron víctimas de ese posible ataque)», la R CTBG 56/2023, de 3 de febrero, desestimó la reclamación con los siguientes razonamientos:

   «Por lo que concierne a la posible afectación de la seguridad nacional ex artículo 14.1.a) LTAIBG, no es posible obviar que este Consejo ya se ha pronunciado recientemente sobre un asunto sustancialmente idéntico (en lo relativo al contenido de la solicitud de acceso información que fue, también, denegada) en la resolución R CTBG 2022-0510, de 20 de diciembre. En la citada resolución se pone de manifiesto que la información solicitada, en la medida en que versa sobre actividades realizadas por el CNI —pues el organismo responsable de garantizar la seguridad de los servicios de tecnologías de la información y comunicaciones en las diferentes entidades de la Administración Pública, así como la seguridad de los sistemas que procesan, almacenan o transmiten información clasificada, es el Centro Criptológico Nacional (CCN), organismo adscrito al Centro Nacional de Inteligencia (CNI)—, constituye información que está legalmente clasificada con el grado de secreto y, por consiguiente, este Consejo carece de facultades para disponer que se conceda el acceso a la misma. Esta conclusión se fundamentaba, en la mencionada R CTBG 2022-0510, en lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 9/1968 de 5 de abril, sobre secretos oficiales y en el artículo 5.1 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, según cuyo tenor “[l]as actividades del Centro Nacional de Inteligencia así como su organización y estructura interna, medios y procedimientos, personal, instalaciones, bases y centros de datos, fuentes de información y las informaciones o datos que puedan conducir al conocimiento de las anteriores materias constituyen información clasificada, con el grado de secreto, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación reguladora de los secretos oficiales y en los Acuerdos internacionales o, en su caso, con el mayor nivel de clasificación que se contemple en dicha legislación y en los mencionados Acuerdos”. Finalmente se subrayaba que a la anterior conclusión legalmente impuesta no obstaba el hecho —referido por el reclamante, como ocurre también en este caso— de que el Gobierno haya facilitado información sobre la afectación de determinados teléfonos concretos, pues esta Autoridad desconoce tanto si lo divulgado tenía o no la naturaleza de información clasificada como si, en su caso, existía una base jurídica para ello».

8. Ciertamente, en su solicitud la reclamante alude a la desclasificación de la información de los documentos existentes en los diversos departamentos del Gobierno acerca del 23F llevada a cabo por el Gobierno y, de hecho, solicita la copia del expediente desclasificado del espionaje sufrido por el presidente del gobierno con la herramienta Pegasus (incluyendo determinados documentos). Obviamente, si la información ha sido desclasificada, no resultan de aplicación los límites sobre confidencialidad o posible perjuicio a las relaciones internacionales en aquella parte de la información que ya se ha hecho pública. Sin embargo, no consta que se haya producido desclasificación alguna respecto de la información referida a los ordenantes o atacantes con el sistema Pegasus, u otra información relacionada, por lo que la petición parte de una hipótesis que no se adecúa a la realidad de los hechos.
9. En consecuencia, tomando en consideración lo hasta ahora expuesto, procede desestimar la reclamación en la línea de lo acordado por este Consejo en previas resoluciones, al no constatarse la existencia de hechos o argumentos nuevos que contradigan las conclusiones entonces alcanzadas. Debe reiterarse, no obstante, que el absoluto silencio ante una solicitud de acceso a la información y la falta de respuesta al requerimiento de alegaciones de este Consejo constituyen incumplimientos directos del estándar de buena administración que el artículo 41 CDFUE eleva a derecho fundamental dentro del ordenamiento de la Unión.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DE DEFENSA.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

LA PRESIDENTA DEL CTBG