La Asociación Stop Macrogranja Llucmajor solicitó copias de expedientes de una explotación avícola a la Consejería de Vivienda, Territorio y Movilidad. La administración concedió el acceso parcial, lo que motivó una reclamación de la empresa afectada alegando protección de intereses comerciales. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestima la reclamación y confirma la resolución de acceso.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
22.2 LTAIBG.
- Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el 26 de mayo de 2025 la presidenta de la asociación ASOCIACIÓN STOP MACROGRANJA LLUCMAJOR, SENSE OLORS NI MOSQUES, solicitó por medio de representante, a la Consejería de Vivienda, Territorio y Movilidad, la siguiente información, relativa a la Llucmajor:
SOLICITUD COPIA EXPEDIENTESPRIMERO.- Que, tal y como se indica en el párrafo precedente, actúo en nombre y representación, en calidad de, de la ASOCIACIÓN STOP MACROGRANJA LLUCMAJOR, SENSE OLORS NI MOSQUES, asociación creada a razón de la situación creada por la Granja de Gallinas ponedoras y recría de Son Vanrell, promovida por Avícola Son Perot S.A.
Que, por medio del presente, y en la condición de interesados de conformidad con el artículo 4.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, respetuosamente solicitamos se nos de traslado de todos y cada uno de los expedientes aperturados bien frente a Avícola Son Perot S.A., bien iniciados por estos últimos, solicitando nos tenga por personados en todos ellos en la condición antedicha. - Tras la tramitación de la solicitud de información pública, y tras la audiencia a la empresa afectada por la solicitud, Avícola Son Perot, S.A., se resolvió Resolución de 7 de agosto de 2025 del Secretario General de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Natural (Expte UCT 223/2/2025), con el siguiente contenido:
Resolución
Primero. Estimar parcialmente la solicitud núm. SAIP 223/2/2025/UCT en relación con el acceso a la información relativa a la documentación sobre actuaciones, expedientes e inspecciones llevadas a cabo por la Consejería de Agricultura durante los años 2024 y 2025 en relación con la explotación Ses Cisternetes (TM Llucmajor, Avícola Son Perot) por aplicación de los límites del artículo 14.1, e y y de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en cuanto a la prevención, investigación y sanción de los ilícitos administrativos, y las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control; y por aplicación del límite del artículo 18.a referido a procedimientos en tramitación, según se hace constar en el fundamento 5 y 6.
Segundo. Teniendo en cuenta el volumen de documentación habida en diferentes Servicios, se opta en primer lugar por la mejor alternativa de emitir informe de relación de actuaciones, para que el solicitante pueda disponer de una mejor selección si lo considera, según se hace constar en el fundamento 5 y 6.
En fecha 15 de julio de 2025, el Servicio de Producción Ganadera remite a la Unidad de Transparencia de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Medio Natural un informe de actuaciones relativas a la explotación denominada Ses Cisternetes, con código REGA ES070310000269, ubicada en el término municipal de Llucmajor.
En fecha 16 de julio de 2025, el Servicio de Reforma y Desarrollo Agrario remite a la Unidad de Transparencia de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Medio Natural un informe cronológico relativo al expediente de legalización de construcciones destinadas a uso agropecuario.
Asimismo, se emitió Informe de actuaciones desde el Servicio de Sanidad Animal.
Por otra parte, constan en trámite dos expedientes sancionadores, uno del año 2024 y el otro del año 2025, por lo cual cabe esperar a su finalización, sin perjuicio de censurar parcialmente según el fundamento 5.
Tercero. De conformidad con lo establecido en el artículo 22.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y en el artículo 38.2 del Decreto 31/2023, de 22 de mayo, al haber habido oposición de un tercero, dicho acceso se materializará una vez transcurrido el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo sin que éste se haya interpuesto, o bien cuando, habiéndose interpuesto, el recurso haya sido resuelto de forma firme confirmando el derecho a recibir la información. Transcurrido dicho plazo, en su caso, la Consejería facilitará la información a la persona solicitante.
Cuarto. Notificar la presente resolución al solicitante y a la entidad afectada respecto de la cual se solicita información. - Disconforme con dicha resolución, la empresa afectada por la solicitud interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, Consejo) el 8 de agosto de 2025, de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), con número de expediente 1714/2025.
En su reclamación, reitera los argumentos alegados en el trámite de audiencia en la vía de acceso, que en esencia son: la inconcreción de la solicitud; la indefensión; la falta de legitimación subjetiva; el riesgo de identificación y de divulgación de datos personales; y la aplicación del límite legal relativo a la protección de intereses económicos y comerciales del art 14.1.h) LTAIBG. - El 12 de agosto de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración demandada requiriendo la remisión en el plazo de 15 días del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y las alegaciones que se consideren pertinentes.
En el 23 de septiembre de 2025 la Consejería autora de la resolución remite el expediente completo, que incluye el trámite de aclaración de la solicitud, el de audiencia al tercero interesado, y la resolución comprensiva de los aspectos controvertidos, pronunciándose de forma motivada sobre cada uno de ellos. - Concedido trámite de audiencia tanto a la mercantil reclamante como a la asociación solicitante del derecho de acceso, tan solo eleva alegaciones a este Consejo la mercantil reclamante, reiterando sus pretensiones contrarias al derecho de acceso parcialmente concedido por la resolución reclamada.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. Convenios con Comunidades Autónomas
En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
3. Derecho de acceso a la información
La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos, acotando su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas en el ejercicio de sus funciones.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
4. La presente reclamación
La presente reclamación la formula la empresa afectada por la solicitud de información, que ya se opuso en la fase de acceso a la información, reconocido parcialmente por la Administración.
5. Análisis del Consejo
En primer lugar, a la vista de los antecedentes expuestos, este Consejo considera que la resolución reclamada acierta al no apreciar la inconcreción de la solicitud, alegada por la entidad reclamante dado que fue objeto de la debida subsumción tal y como permite el art 19.2 de la LTAIBG en relación al artículo 68 de la LPACAP.
Tampoco la indefensión alegada por el reclamante puede prosperar pues consta en los antecedentes que ha tenido oportunidad de comparecer u alegar, tanto en el expediente de acceso a la información, como en el seno del presente procedimiento de reclamación, formulando las alegaciones que en su derecho han convenido.
Asimismo, la falta de legitimación subjetiva invocada por la recurrente debe ser desestimada. Como pone de manifiesto la resolución reclamada (Fundamento Cuarto), la información no solo afecta a competidores sino también al medio ambiente y los potenciales consumidores, lo que refuerza su carácter de interés público y justifica su conocimiento a efectos de someter a escrutinio las actuaciones públicas que originan la información reclamada, en plena conexión con el cumplimiento de la finalidad de la LTAIBG.
6. Interpretación de los límites al acceso
En segundo lugar, es preciso tener en cuenta que el derecho de acceso a la información pública se trata de un derecho que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como ha recordado en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:
«La Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: "[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información". De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: "[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso". Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por 3º».
A este respecto, no pasa desapercibido que en la reclamación interpuesta por el tercero afectado por el acceso concedido por parte de la Administración concernida, se invoca la concurrencia de un límite previsto en el artículo 14.1.h) de la LTAIBG. A este respecto, cabe indicar que la delimitación de lo que haya de entenderse por perjuicio a los intereses económicos y comerciales ha quedado establecida en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre, elaborado por este Consejo, en el que se pone importancia en la materia relativa al ámbito del intercambio de mercancías o intereses comerciales.
Se añade que, para calificar una información como confidencial por afectar a tales intereses, debe tratarse de una información relativa a circunstancias u operaciones que guarden conexión directa con la actividad económica propia de la empresa; que no se trate de una información fácilmente accesible o conocida y que exista una voluntad de mantenerla alejada del conocimiento público lo que debe obedecer a «un legítimo interés objetivo que debe tener naturaleza económica, y que cabrá identificar. Por ejemplo, cuando la revelación de la información produzca el detrimento de la competitividad de la empresa titular del secreto frente a sus competidores, debilite la posición de esta en el mercado o le cause un daño económico al hacer accesible a los competidores conocimientos exclusivos de carácter técnico o comercial».
A los efectos que aquí interesan, es importante destacar que, con arreglo al citado Criterio y a fin de evitar una aplicación automática del límite, no resulta suficiente argumentar sobre la posibilidad incierta de que se pueda producir un daño sobre los intereses económicos y comerciales; el perjuicio debe ser definido indubitado y concreto y el daño debe ser sustancial, real, manifiesto y directamente relacionado con la divulgación de la información. Además, constatada la existencia del daño y su impacto, siempre según el criterio interpretativo, «deberá procederse a la ponderación de la existencia de un interés prevalente que marcará, en última instancia, el peso de dicho daño en los intereses económicos y comerciales frente al interés legítimo existente en conocer la información concreta a divulgar».
En este caso la entidad reclamante justifica la aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.h) de la LTAIBG, en el hecho de que la divulgación de la información solicitada de la Sociedad recurrente «y permitir que un tercero conozca las características técnicas y económicas de los expedientes de obras recientes genera un perjuicio inmediato, cierto, manifiesto y directamente relacionado con el acceso solicitado, en cuanto los competidores directos y proveedores de la Sociedad conocerían información reservada, antes del trámite de exposición al público legalmente previsto, sobre las características técnicas del establecimiento y podrían anticipar decisiones estratégicas que, de otra forma, no habrían tomado. En efecto, el acceso por parte de terceros a la información solicitada supone un claro riesgo de que dicha información sea utilizada por los competidores de la Sociedad, afectando ello de manera evidente a sus intereses económicos y comerciales».
En la necesaria ponderación de los intereses en juego, es decir, el interés legítimo en acceder a la información solicitada con el fin de conocer cómo se toman las decisiones que afectan a la ciudadanía y bajo qué criterios actúan nuestras instituciones, en este caso, y el daño a los intereses económicos y comerciales, cabe indicar, por una parte, que, analizadas las alegaciones efectuadas por la entidad reclamante, no se estiman de suficiente entidad como para enervar el interés general de permitir el acceso a la información pública.
El conocimiento público de un expediente medioambiental no revela estrategia comercial alguna, sino que tan solo se proyecta sobre la adecuación a la legalidad urbanística de unas instalaciones empresariales sometidas a licencia, donde se va a ejercer esa actividad empresarial, con la estrategia comercial o plan de negocio que en su momento decida el empresario. En todo caso, no resulta acreditado por el reclamante perjuicio definido indubitado y concreto, como tampoco un daño sustancial, real, manifiesto y cuantificable directamente relacionado con la divulgación de la información, como hace constar la Administración concernida en su resolución de acceso a la información ni tampoco en qué medida la información incluida en tales expedientes desvelan la estrategia comercial y el plan de negocio que perjudique su competitividad respecto a otros empresarios del sector.
En consecuencia, descartada la concurrencia del límite alegado este Consejo debe desestimar la reclamación y confirmar la Resolución de 7 de agosto de 2025 del Secretario General de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Natural (Expte UCT 223/2/2025).
No obstante, habida cuenta que los documentos cuyo acceso reconoce la resolución reclamada pudieran contener datos personales de terceros cuya protección se debe garantizar, la Administración deberá cuidar que la información se facilite debidamente anonimizada, disociando los datos de terceros que no sean relevantes para la finalidad del acceso, de modo que la información resultante no se pueda vincular a personas físicas identificadas o identificables.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
PRIMERO
DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Natural (Illes Balears) y confirmar la Resolución de 7 de agosto de 2025 del Secretario General de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Natural (Expte UCT 223/2/2025).
SEGUNDO
ADVERTIR que conforme al artículo 22.2 LTAIBG, al existir oposición de tercero, hasta tanto haya transcurrido el plazo para interponer recurso contencioso administrativo sin que se haya formalizado o haya sido resuelto confirmando el derecho a recibir la información, no se podrá hacer efectivo el acceso.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.