El interesado solicitó al Ministerio información detallada sobre contratos adjudicados a una UTE (ejecución, facturas, personal, financiación europea y subcontratación). Red.es denegó el acceso alegando un procedimiento penal en curso ante la Fiscalía Europea. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó la reclamación al considerar que la administración no acreditó un perjuicio real.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
Presidenta
LA FUNCIÓN PÚBLICA
Número: 2026-0722 Fecha: 08/07/2026
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 1 de octubre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º GESAD 00001-00108986):
«Solicito acceso a la siguiente información sobre los contratos adjudicados a las UTE INNOVA NEXT, S.L.U. Y THE VALLEY DIGITAL BUSINESS SCHOOL, S.L.:
INFORMACIÓN SOLICITADA:
- Ejecución y seguimiento:
- Informes de seguimiento de la ejecución contractual
- Datos de participantes: inscritos, asistencia, finalizaciones y tasas de empleabilidad
- Certificaciones de servicio emitidas
- Facturas y pagos realizados (importes y fechas)
- Modificaciones contractuales y penalizaciones, si las hubiere
- Enlace a las webs de los proyectos de formación
- Personal y solvencia:
- Estructura de medios personales efectivamente adscritos al contrato
- Documentación de solvencia técnica aportada por SERMICRO
- Planes de Igualdad presentados (documentos completos, no declaraciones responsables)
- Financiación europea:
- Certificaciones presentadas a la Comisión Europea
- Importes de fondos FSE certificados por contrato
- Informes de auditoría o verificación de fondos europeos
- Subcontratación:
- Autorizaciones de subcontratación concedidas
- Empresas subcontratistas y porcentajes subcontratados
2. Mediante resolución de 20 de noviembre de 2025 del director general de RED.ES se respondió al solicitante lo siguiente:
«(...)
TERCERO. - El artículo 14 de la LTAIBG dispone: [se reproduce el precepto de referencia]
CUARTO. - La información a la que se solicita acceso es objeto actualmente de un procedimiento penal sustanciado ante la Fiscalía Europea con la rúbrica FEU 28/2024.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 14.1.e) de la LTAIBG, el derecho de acceso a la información pública puede ser objeto de limitación cuando su divulgación pueda ocasionar un perjuicio a “la prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios”. Esta disposición de excepción opera como salvaguarda del interés público en el correcto desarrollo de actuaciones dirigidas a la detección y depuración de responsabilidades, evitando que el acceso anticipado o no controlado a determinada información comprometa la eficacia de dichas actuaciones o interfiera en su curso.
La previsión del artículo 14.1.e) LTAIBG coincide, en lo que ahora importa, con la del artículo 3.1.c) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, que prevé como límite al acceso "la protección de la prevención, la investigación y el procesamiento de actividades penales". Actualmente, el asunto se encuentra judicializado, es decir, la información solicitada se refiere a un procedimiento judicial actualmente en curso, por lo que su divulgación podría comprometer el correcto funcionamiento de la administración de justicia, afectando negativamente a los principios de imparcialidad, independencia judicial y a la igualdad entre las partes.
Asimismo, podría interferir en el desarrollo del proceso, influir en la percepción pública sobre el mismo o incluso condicionar la actuación de los órganos jurisdiccionales o de las partes implicadas. La protección del derecho a la tutela judicial efectiva, recogido en el artículo 24 de la Constitución Española, incluye no solo el respeto a las garantías procesales de las partes, sino también la necesidad de preservar la integridad del procedimiento judicial frente a injerencias externas que puedan afectarlo. En consecuencia, el acceso a la información solicitada, en el estadio procesal en que actualmente se encuentra el procedimiento judicial, podría entrañar un riesgo cierto y relevante para la efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial, así como para el adecuado desarrollo de la investigación penal en curso.
Esta circunstancia justifica, conforme a lo previsto en el artículo 14.1.e) de la LTAIBG, la aplicación del límite al derecho de acceso, en tanto que concurren razones objetivas que permiten apreciar un perjuicio potencial para la integridad y eficacia de la función jurisdiccional.»
3. Mediante escrito registrado el 22 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:
«(...)
2. Aplicación injustificada del límite del art. 14.1.e)
La resolución invoca genéricamente un procedimiento penal ante la Fiscalía Europea (FEU 28/2024) sin acreditar cómo el acceso a la información solicitada — relativa a ejecución contractual, facturas, personal adscrito o certificaciones de fondos europeos— causaría perjuicio real y efectivo a dicha investigación. Se limita a expresar "podría comprometer" y "podría interferir", sin fundamentación específica ni proporcionalidad alguna.
3. Información de naturaleza administrativa, no sumarial
La documentación solicitada corresponde a la gestión ordinaria de contratos públicos y fondos europeos: informes de seguimiento, datos de participantes, facturas, personal adscrito y subcontratación. Esta información es de naturaleza administrativa y debe estar disponible conforme a los principios de transparencia y rendición de cuentas, especialmente tratándose de fondos públicos europeos sujetos a estrictos requisitos de publicidad.
4. Ausencia de ponderación del interés público prevalente
Red.es no ha realizado el test de proporcionalidad exigido en el artículo 14.2 de la LTAIBG. Existe un claro interés público superior en conocer el uso de fondos FSE, la ejecución de contratos millonarios y el cumplimiento de obligaciones contractuales, máxime cuando es precisamente la presunta irregularidad en su gestión lo que justificaría el procedimiento penal alegado.
5. Vulneración del derecho fundamental de acceso
La inadmisión supone una denegación absoluta e indiscriminada de toda la información solicitada, sin valorar siquiera la posibilidad de acceso parcial a aquella documentación que no afecte al procedimiento judicial, vulnerando así el contenido esencial del derecho de acceso reconocido en el artículo 105.b) de la Constitución y en la LTAIBG.»
4. Con fecha de 2 de enero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 22 de enero de 2026 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala lo siguiente:
La procedencia de la inadmisión acordada por Red.es se fundamenta en la concurrencia de un límite legítimo al derecho de acceso a la información pública, previsto expresamente en el artículo 14.1.e) LTAIBG. La totalidad de la información solicitada se encuentra incorporada a un procedimiento penal actualmente en curso, por lo que su divulgación podría comprometer el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia, afectando negativamente a los principios de imparcialidad e independencia judicial, así como a la igualdad entre las partes procesales. La existencia de un procedimiento penal en tramitación ante la Fiscalía Europea (referencia FEU 28/2024) constituye un hecho objetivo y acreditado que justifica, por sí mismo, la aplicación del límite previsto en el citado precepto.
El recurrente sostiene que Red.es no ha realizado un test de daño específico ni ha acreditado cómo el acceso a la información causaría un perjuicio real y efectivo a la investigación. Esta alegación carece de fundamento. Red.es efectivamente realizó el test de daño exigido por el artículo 14.2 LTAIBG, cuyo resultado fue la inadmisión total de la solicitud. Debe precisarse que el test de daño no constituye una mera formalidad procedimental que deba plasmarse en un apartado específico de la resolución con una determinada estructura o extensión, sino un análisis sustantivo dirigido a determinar si la divulgación de la información solicitada puede ocasionar un perjuicio al bien jurídico protegido por el límite invocado. En el presente caso, dicho análisis se realizó y condujo a la conclusión de que la divulgación podría comprometer el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia y afectar negativamente al desarrollo del procedimiento penal en curso, teniendo en cuenta que la totalidad de la información solicitada ha sido requerida por la Fiscalía Europea en el marco del procedimiento FEU 28/2024. Dicha entrega no fue parcial ni selectiva, sino completa, lo que evidencia que toda la información solicitada por el recurrente tiene relevancia para la investigación penal en curso. Si la Fiscalía Europea ha requerido y obtenido dicha documentación, es porque la considera necesaria para el esclarecimiento de los hechos investigados. La divulgación pública de información que está siendo analizada en el marco de una investigación penal en curso supone un riesgo cierto de interferencia en el procedimiento, en tanto puede condicionar la actuación de los órganos jurisdiccionales, influir en la percepción pública sobre el asunto, afectar a la igualdad entre las partes o comprometer la eficacia de las diligencias de instrucción pendientes de practicar.
Adicionalmente, debe señalarse que Red.es es titular de los procedimientos de licitación que están siendo investigados en dicho procedimiento, por lo que la investigación está en manos de la Fiscalía Europea, siendo la documentación solicitada objeto principal de esta investigación. Red.es en esta situación procesal se ve obligada a actuar bajo el principio de prudencia debiendo proteger la integridad de la investigación con el fin de evitar cualquier divulgación que pueda comprometer su eficacia o interferir en su curso.
El recurrente sostiene que la información solicitada es de naturaleza administrativa y no sumarial, y que, por tanto, debe estar disponible conforme a los principios de transparencia y rendición de cuentas. Esta alegación parte de una premisa errónea, ya que la naturaleza administrativa de la información no excluye su relevancia para la investigación penal en curso. Los contratos públicos, las facturas, los informes de seguimiento o las autorizaciones de subcontratación son, en efecto, documentos administrativos; sin embargo, precisamente por ello pueden constituir —y de hecho, en este caso constituyen— elementos incorporados al sumario del procedimiento penal. En consecuencia, en el presente supuesto no cabe establecer distinción entre información administrativa e información sumarial, toda vez que dicha categorización no depende de la naturaleza formal del documento, sino de su vinculación con el procedimiento penal en curso y del riesgo de que su divulgación pueda comprometer la eficacia de la investigación.
El recurrente alega que existe un interés público superior en conocer el uso de fondos del Fondo Social Europeo (FSE). Red.es no cuestiona la existencia de un interés público legítimo en la transparencia de la gestión de fondos públicos. No obstante, dicho interés público no es absoluto ni prevalece automáticamente sobre otros bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento. Conforme al artículo 14.2 LTAIBG, la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección, y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. En el presente caso, el interés público en la transparencia debe ponderarse con el interés público en la protección de la investigación penal en curso, que tiene por objeto precisamente el esclarecimiento de presuntas irregularidades en la gestión de fondos públicos. La divulgación anticipada de información que está siendo analizada en el marco de dicha investigación podría comprometer su eficacia y, en última instancia, frustrar el objetivo de depuración de responsabilidades que justifica la existencia del procedimiento penal.
La ponderación entre ambos intereses públicos conduce a la conclusión de que, en las circunstancias actuales, debe prevalecer el interés en la protección de la investigación penal en curso. Esta conclusión no implica una denegación definitiva del acceso a la información solicitada, sino una inadmisión de carácter temporal, justificada por la existencia de un procedimiento penal en tramitación. Una vez concluido dicho procedimiento, cesará el límite previsto en el artículo 14.1.e) LTAIBG, momento en el cual el recurrente podrá reiterar su solicitud de acceso a la información, que deberá ser valorada conforme a las circunstancias entonces concurrentes».
5. El 23 de enero de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el mismo 23 de enero de 2026 en el que señala:
- Inexistencia del test de daño
Red.es afirma haber realizado el test de daño exigido por el art. 14.2 LTAIBG, pero ni en la resolución ni en estas alegaciones identifica un solo perjuicio concreto que el acceso a cada tipo de información causaría a la investigación. Limitarse a afirmar que "podría comprometer" sin especificar cómo revelar facturas, datos de empleabilidad o planes de igualdad dañaría el procedimiento penal no constituye test alguno, sino conclusión irrefutable sin fundamento. Se debería decir que saber qué se contrató (el objeto del contrato) no puede desvelarse por, por ejemplo, se borrarían pruebas o se pondría en peligro a personas.- Información administrativa no es información sumarial
Que la EPPO haya requerido documentación no la convierte en "sumarial" ni suspende el derecho ciudadano a conocer cómo se ejecutan contratos con fondos UE. Los contratos, facturas e informes de seguimiento están sujetos al régimen de transparencia y publicidad específicas de la normativa UE, independientemente de su remisión judicial.- Inadmisión total desproporcionada
Red.es inadmite en bloque toda la solicitud sin valorar el acceso parcial obligado. Información como enlaces web, datos agregados de participación o planes de igualdad corporativos no interfieren en investigación alguna y debieron facilitarse, conforme a doctrina reiterada.- Ausencia de ponderación del interés público
Red.es reconoce el interés público en la transparencia de fondos FSE pero lo subordina al procedimiento. No explica cómo publicar facturas o tasas de finalización frustraría la investigación.- Inadmisión temporal indefinida equivale a denegación
Calificar la decisión tomada sorprendentemente como "temporal" hasta la conclusión del procedimiento penal (que puede durar años) no exime de realizar ahora el test de daño ni de facilitar acceso parcial. Diferir sine die el derecho equivale a su denegación.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución.
El Ministerio requerido desestimó el acceso a lo solicitado al considerar de aplicación el límite contemplado en el artículo 14.1.e) LTAIBG.
4. Centrados los términos de este procedimiento de reclamación en los términos que han quedado reflejados, corresponde verificar la efectiva concurrencia o no del límite invocado por la Administración recurrida.
Como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, la aplicación de los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG debe partir necesariamente de que el derecho de acceso a la información pública se trata de un derecho de rango constitucional que está reconocido y regulado en términos muy amplios en la propia Constitución y en la legislación de desarrollo, lo que obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG,
«sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información», tal como ha subrayado repetidamente el Tribunal Supremo (STS de 16 de octubre de 2017 -ECLI:ES:TS:2017:3530 y varias posteriores), requiriéndose en todo caso una
«justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida»(STS de 11 de junio de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:1558, entre otras).
En esta línea, el Tribunal Supremo ha añadido que el artículo 14.2 de la LTAIBG
«no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate»[STS de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574, FJ. 4º)].
Específicamente, en lo que atañe al límite contemplado en el artículo 14.1.e) LTAIBG cabe señalar que su finalidad es la debida protección que debe aplicarse a los procedimientos de carácter penal, administrativo o disciplinario principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la investigación y, en su caso, la correspondiente sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada no se vea perturbada por la divulgación de información. Se trata, en definitiva, de asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario.
Dicha previsión coincide, en lo que ahora importa, con la del artículo 3.1.c) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, que prevé como límite al acceso
«la protección de la prevención, la investigación y el procesamiento de actividades penales», explicitándose en la Memoria Explicativa del Convenio que puede limitarse el acceso con fundamento en esta cláusula cuando se trate de evitar que el acceso a la información pueda ser perjudicial para las investigaciones, conducir a la destrucción de pruebas o a la sustracción de los delincuentes de la acción de la justicia.
Al igual que sucede con el artículo 3.1.c) del Convenio, el bien jurídico protegido por el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la LTAIBG es asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario. Siendo esta su finalidad, incluir en el ámbito del límite del artículo 14.1.e) LTAIBG, con carácter general, todo tipo de documentos administrativos relacionados, directa o indirectamente, con un proceso judicial comportaría una interpretación extensiva del mismo y, por tanto, contraria al criterio de interpretación estricta de las limitaciones del derecho de acceso establecido por este Consejo y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Sentado lo anterior, en los casos en los que se haya iniciado un proceso judicial, el límite del artículo 14.1.e) LTAIBG está estrechamente relacionado con la institución del secreto sumarial cuyo alcance, como ha precisado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 13/1985, de 31 de enero, es limitado y ha de interpretarse en sentido compatible con la libertad de información:
«el secreto del sumario se predica de las diligencias que lo constituyen, y no es otra cosa, por cierto, dice literalmente el párrafo primero del artículo 301 de la LECr., esto es, de los actos singulares que en cuanto acto formal complejo o procedimiento lo integran. Pero el secreto del sumario no significa, en modo alguno, que uno o varios elementos de la realidad social (sucesos singulares o hechos colectivos cuyo conocimiento no resulte limitado o vedado por otro derecho fundamental según lo expuesto por el artículo 20.4 de la CE) sean arrebatados a la libertad de información, en el doble sentido de derecho a informarse y derecho a informar, con el único argumento de que sobre aquellos elementos están en curso unas determinadas diligencias sumariales. De ese modo, el mal entendido secreto del sumario equivaldría a crear una atípica e ilegítima “materia reservada” sobre los hechos mismos acerca de los cuales investiga y realiza la oportuna instrucción el órgano judicial, y no sobre “las actuaciones” del órgano judicial que constituyen el sumario (art. 299 de la LECrim). En consecuencia, una información obtenida antes y al margen del sumario no puede considerarse atentatoria al secreto sumarial, que sólo limita la libertad de información en cuanto para informar haya previamente que quebrantarlo».En este caso la entidad reclamada invoca el límite en la resolución impugnada precisando, sin ulterior explicación adicional y de manera ciertamente genérica, que resulta de aplicación dado que es objeto actualmente de un procedimiento penal sustanciado ante la Fiscalía Europea con la rúbrica FEU 28/2024, sin que se haya acreditado que conceder el acceso a los expedientes de contratación solicitados pueda ser perjudicial para las investigaciones, conducir a la destrucción de pruebas o a la sustracción de los delincuentes de la acción de la justicia respecto de ningún procedimiento de carácter penal, administrativo o disciplinario, lo que determina que no resulte aplicable el límite del artículo 14.1.e) LTAIBG, más allá de la mera elucubración de su afectación al derecho fundamental a la tutela judicial ex artículo 24 CE.
En conclusión, entiende este Consejo que ninguno de los argumentos esgrimidos en la resolución justifica la restricción del acceso con arreglo al artículo 14.1.e) LTAIBG.
5. De acuerdo con todo lo expuesto, procede estimar la reclamación planteada.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
PRIMERO:
ESTIMAR la reclamación presentada frente a RED. ES / MINISTERIO PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
SEGUNDO:
INSTAR a RED. ES / MINISTERIO PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y DE LA FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información, con relación a los contratos adjudicados a las UTE INNOVA NEXT, S.L.U. Y THE VALLEY DIGITAL BUSINESS SCHOOL, S.L.:
- Ejecución y seguimiento:
- Informes de seguimiento de la ejecución contractual
- Datos de participantes: inscritos, asistencia, finalizaciones y tasas de empleabilidad
- Certificaciones de servicio emitidas
- Facturas y pagos realizados (importes y fechas)
- Modificaciones contractuales y penalizaciones, si las hubiere
- Enlace a las webs de los proyectos de formación
- Personal y solvencia:
- Estructura de medios personales efectivamente adscritos al contrato
- Documentación de solvencia técnica aportada por SERMICRO
- Planes de Igualdad presentados (documentos completos, no declaraciones responsables)
- Financiación europea:
- Certificaciones presentadas a la Comisión Europea
- Importes de fondos FSE certificados por contrato
- Informes de auditoría o verificación de fondos europeos
- Subcontratación:
- Autorizaciones de subcontratación concedidas
- Empresas subcontratistas y porcentajes subcontratados
TERCERO:
INSTAR a RED. ES / MINISTERIO PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y DE LA FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.