Solicitud de información sobre el impacto de los laudos del TCE y desestimación por solicitud de elaboración de informe ad hoc

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ECONOMÍA Y EMPRESA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 00001-00109873):

• «• Informes o análisis internos sobre el impacto macroeconómico de los laudos del TCE contra España, incluyendo el efecto en la deuda pública, la prima de riesgo y el clima de inversión general en el país.
• • Cualquier política, directriz o criterio escrito que establezca la posición del Gobierno para negociar o pagar laudos del TCE a inversores de países no miembros de la UE.
• • Información sobre las provisiones presupuestarias realizadas en los Presupuestos Generales del Estado en los últimos 5 años para hacer frente a posibles pagos de laudos TCE a inversores no-UE, y el grado de ejecución de dichas partidas.
• • Evaluaciones de impacto sobre la competencia en el mercado nacional realizadas antes de tomar cualquier decisión relativa al pago de un laudo TCE a un inversor no-UE, para asegurar que no se crean ventajas indebidas.
• • Comunicaciones con la Comisión Europea (DG Competencia) donde se haya discutido el impacto en la competencia interna del pago de laudos a inversores no-UE, en contraste con la situación de los inversores intra-UE y nacionales.»

2. Mediante resolución de la Secretaría General Técnica, de 12 de noviembre de 2025, se acuerda denegar el acceso con arreglo a los artículos 14 y 18 LTAIBG en los siguientes términos:

«(...) En relación con los puntos 1 (Informes o análisis internos sobre el impacto macroeconómico de los laudos del TCE contra España, incluyendo el efecto en la deuda pública, la prima de riesgo y el clima de inversión general en el país) y 4 (Evaluaciones de impacto sobre la competencia en el mercado nacional realizadas antes de tomar cualquier decisión relativa al pago de un laudo TCE a un inversor no-UE, para asegurar que no se crean ventajas indebidas), se INADMITE en virtud del artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por referirse a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, en consonancia con lo dispuesto en el Criterio interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 12 de noviembre de 2015 con número de referencia Cl/006/2015, a cuyo tenor la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación.

(...) En el caso que nos ocupa, el interesado se refiere a información auxiliar o de apoyo vinculada al procedimiento de abono de laudos arbitrales, que se constituye en la información principal. El análisis interno de posibles impactos derivados de dichos pagos no motiva la decisión final de proceder o no al pago, ya que ello deriva de las obligaciones internacionales asumidas por España. Por tanto, los informes internos a los que hace referencia la solicitud no son preceptivos en el procedimiento ni constituyen motivación para la conformación de la voluntad de pago.

En relación con el punto 2 (Cualquier política, directriz o criterio escrito que establezca la posición del Gobierno para negociar o pagar laudos del TCE a inversores de países no miembros de la UE), se DENIEGA el acceso en virtud del artículo 14.1, apartados f) y k) de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por cuanto prevé que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, y para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.

El límite previsto en la letra f) busca asegurar que las administraciones públicas dispongan de las mismas garantías que el resto de ciudadanos para su defensa en el marco de los procesos judiciales de los que sean parte, sin que se puedan ver perjudicadas por el derecho de acceso, que no debe permitir que la contraparte obtenga por esta vía los documentos e informaciones elaborados específicamente para el proceso judicial, documentos e informaciones que la contraparte no tiene la obligación de facilitar a la Administración. El acceso a estos documentos podría permitir a la contraparte conocer la estrategia de defensa, la argumentación jurídica y elementos probatorios de la Administración (y sus puntos débiles) antes del momento procesal oportuno, y la situaría en una posición de ventaja contraria a la igualdad que debe regir todo proceso, también aquellos en que sea parte la Administración. Parece claro, pues, que este límite permite denegar una solicitud de acceso a información relativa a la estrategia de la Administración en procedimientos arbitrales de los que sea parte. Esta es, precisamente, su finalidad.

El límite previsto en la letra k) busca garantizar la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión, cuestión ésta muy relevante en relación con las políticas, directrices o criterios que establezcan la posición del Gobierno para negociar o pagar laudos. En este sentido, cabe señalar que este tipo de pautas o decisiones se adoptan tras un proceso de toma de decisión por parte de los actores públicos implicados en el que se debe garantizar el debido secreto para no comprometer en forma alguna la posición establecida.

(...) En relación con el punto 3 (Información sobre las provisiones presupuestarias realizadas en los Presupuestos Generales del Estado en los últimos 5 años para hacer frente a posibles pagos de laudos TCE a inversores no-UE, y el grado de ejecución de dichas partidas), se INADMITE en virtud del artículo 18.1.a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por cuanto se refiere a información que esté en curso de elaboración o de publicación general. En este sentido, cabe recordar que la ley que aprueba los Presupuestos Generales del Estado se publica en el Boletín Oficial del Estado como cualquier otra norma jurídica y que en el portal web del Ministerio de Hacienda se publica con gran detalle documentación adicional y explicativa. Así mismo, en el portal web de la Intervención General de la Administración del Estado se publican informes sobre la ejecución presupuestaria.

- En relación con el punto 5 (Comunicaciones con la Comisión Europea (DG Competencia) donde se haya discutido el impacto en la competencia interna del pago de laudos a inversores no-UE, en contraste con la situación de los inversores intra-UE y nacionales), se INADMITE en virtud del artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por referirse a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, en consonancia con lo dispuesto en el precitado Criterio Interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 12 de noviembre de 2015 con número de referencia Cl/006/2015.

Se indica de nuevo que, en el caso que nos ocupa, el interesado se refiere a información auxiliar o de apoyo vinculada al procedimiento de abono de laudos arbitrales, que se constituye en la información principal. Las comunicaciones relativas al análisis de posibles impactos derivados de dichos pagos no motivan la decisión final de proceder o no al pago, ya que ello deriva de las obligaciones internacionales asumidas por España. Por tanto, las comunicaciones con la Comisión Europea a las que hace referencia la solicitud no son preceptivos en el procedimiento ni constituyen motivación para la conformación de la voluntad de pago.

Por último, se ha de indicar que, cuando las solicitudes se refieran a documentación en poder de la Comisión Europea, se habría de aplicar su régimen propio, previsto por el Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

3. Mediante escrito registrado el 13 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con las causas de inadmisión y límites aplicados, denunciando que no se ha realizado ponderación alguna y no se ha aplicado el principio de proporcionalidad; subrayando la prevalencia, en este caso, del acceso a la información pública.

4. Con fecha 13 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 12 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se reitera en lo ya resuelto, remarcando que resolvió dentro del plazo del mes legalmente establecido a contar de la fecha en la que la solicitud tuvo entrada en el órgano competente para resolver.

5. El 18 de diciembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito ese mismo día en el que expresa su rechazo a las alegaciones del Ministerio, en términos similares a los ya expuestos en el escrito de reclamación.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución, en la que se pide el acceso a diversa información referida al impacto (macroeconómico, competencia, etc.) de los laudos del TCE contra España.

El Ministerio requerido dictó resolución en la que acuerda denegar el acceso con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18.1.a) y b) LTAIBG —en lo concerniente a las pretensiones contenidas en los puntos 1, 4 y 5 de la solicitud—; de acuerdo con la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) LTAIBG —respecto del punto 3 de la solicitud (provisiones presupuestarias)— y en virtud de los límites previstos en el artículo 14.1.f) y k) LTAIBG —por lo que respecta al punto 2 de la solicitud—; conclusiones en las que se ratifica en su escrito de alegaciones.

4. La resolución de esa reclamación no puede obviar los términos en los que se formula la solicitud, cuya comprensión global evidencia que lo pretendido es, en realidad, la elaboración de un informe a la carta o ad hoc; lo que, como se ha señalado ya en múltiples ocasiones (incluso en relación con el mismo reclamante), no queda amparado por el derecho de acceso a la información pública reconocido en el artículo 13 LTAIBG.

Desde esta perspectiva cabe recordar que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo,

«(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)» —STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810)—.

El carácter complejo aludido puede venir determinado por la necesidad de realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Se incluye, también, en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos —STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256)—.

En la línea apuntada, este Consejo también ha integrado en la noción de reelaboración aquellos casos en los que lo realmente pretendido con la solicitud de acceso a la información es la realización de un informe a la carta para el solicitante.

En este caso, el reclamante pretende que el Ministerio requerido realice un análisis de impacto de los laudos arbitrales dictados contra España desde una perspectiva macroeconómica (que tenga en cuenta la deuda pública, la prima de riesgo, etc.) así como el impacto en la competencia respecto de inversores de la Unión Europea e inversores de fuera de la Unión Europea, así como las comunicaciones intercambiadas con la Comisión Europea sobre este tema, las provisiones presupuestarias y las directrices y estrategias seguidas por el Gobierno para negociar el pago de estos laudos. Proporcionar esta información supone realizar no solo una recopilación de datos, sino la confección de un informe jurídico que, además, podría ser revelador de estrategias cuya divulgación entorpecería la labor procesal de la Abogacía del Estado en este ámbito.

5. Esta configuración de lo pretendido como un informe a la carta conduce a la desestimación de la reclamación, debiéndose añadir, no obstante, y a mayor abundamiento, que las causas y los límites invocados por la Administración resultan justificadas y razonables.

En efecto, debe recordarse que, por lo que concierne a la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG, ha señalado este Consejo —tal y como ha quedado plasmado en el Criterio Interpretativo 3/2026, de 17 de junio— que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación).

Así este Consejo ha señalado una serie de circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG; en particular, y, por ejemplo, que la información (i) contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) constituya información preparatoria de la actividad del órgano o entidad, que recibe la solicitud; (iv) se trate de comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; y (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

También se ha advertido en numerosas ocasiones que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que

«tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación».

En este sentido, debe subrayarse que los informes auxiliares

«son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados» —Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357)—.

Pues bien, teniendo en cuenta lo anterior, tanto los informes internos que se hagan respecto del impacto de un laudo contra España en la economía o en la competencia; o la correspondencia intercambiada con otras instituciones sobre ese particular, constituyen análisis y opiniones que no resultan determinantes de la adopción de una decisión final. No se desprende de los términos de la solicitud que las evaluaciones o correspondencia pudieran constituir algo más que notas preparatorias o síntesis que no manifiestan la posición del órgano y el Ministerio ha declarado, sin que este Consejo tenga motivos para dudar de esta afirmación, que

«[l]as comunicaciones relativas al análisis de posibles impactos derivados de dichos pagos no motivan la decisión final de proceder o no al pago, ya que ello deriva de las obligaciones internacionales asumidas por España. Por tanto, las comunicaciones con la Comisión Europea a las que hace referencia la solicitud no son preceptivos en el procedimiento ni constituyen motivación para la conformación de la voluntad de pago.»

—y en idéntico sentido respecto del impacto interno derivado del pago de la deuda—.

En cualquier caso, sí debe aclararse al Ministerio que, según ha declarado el Tribunal Supremo —en sus Sentencias (SSTS) 295/2026 y 296/2026, de 10 de marzo (ECLI:ES:TS:2026:1176 y ECLI:ES:TS:2026:1175, respectivamente) y la STS 301/2026, de 11 de marzo (ECLI:ES:TS:2026:1164)—, el Reglamento 1049/2001 no resulta de aplicación a los casos en que la información obra en poder de una autoridad nacional de un Estado Miembro, porque su ámbito de aplicación se circunscribe a la información que obra en poder de las instituciones comunitarias o europeas —esto es, Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea, Tribunal de Justicia, Banco Europeo y Tribunal de Cuentas—.

En este sentido, declara el Tribunal Supremo que

«[p]or el contrario, a los documentos que obren en poder de la Administración de un Estado miembro, aunque dicha información tenga su origen, directo o indirecto, en la actividad de las instituciones comunitarias, no les resulta de aplicación el régimen de acceso (y sus excepciones, o supuestos de denegación) establecido en el Reglamento (CE) nº 1049/2001. En ese caso, la decisión sobre el acceso a la información le corresponderá adoptarla a los Estados en cuyo poder obre dicha información y conforme a su normativa nacional.»

6. Por otro lado, también debe confirmarse a mayor abundamiento la argumentación esgrimida por el Ministerio respecto de la aplicabilidad de los límites previstos en el artículo 14.1.f) LTAIBG, en la medida en que lo que pretende el reclamante es acceder a una estrategia procesal y de negociación del pago de laudos que, de conocerse, implicaría necesariamente un perjuicio a las partes afectadas por el laudo en la determinación de su ejecución o en la preparación de la estrategia de futuros procedimientos de arbitraje.

7. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede la desestimación de la reclamación, al pretenderse con la solicitud de acceso la elaboración de un informe a la carta que no queda amparado por el derecho de acceso a la información pública.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y EMPRESA.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.