Solicitud de información sobre el impacto económico de la fusión Vodafone-Three y desestimación de la reclamación

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación que aporta el reclamante al expediente, el 5 de octubre de 2025 solicitó al MINISTERIO DE ECONOMÍA, COMERCIO Y EMPRESA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«1. Todos los análisis internos, informes o memorandos sobre el impacto económico y digital de la Fusión en el mercado español de telecomunicaciones, incluyendo efectos en la transformación digital, precios al consumidor y calidad de servicio. 2. Cualquier correspondencia entre el Ministerio y la Comisión Europea o la CMA del Reino Unido sobre la Fusión, especialmente en relación con inversiones en infraestructura digital o compromisos de red. 3. Estudios o datos sobre fusiones similares en telecomunicaciones y sus efectos en la economía española, como impactos en MVNOs o innovación digital. 4. Documentos relacionados con subsidios o fondos públicos otorgados a Vodafone España o entidades relacionadas, y cómo la Fusión podría afectar estos. 5. Respuestas a las siguientes preguntas, si están documentadas:

• ¿Cómo evalúa el Ministerio el riesgo de reducción sustancial de la competencia (SLC) en el mercado español debido a la Fusión, considerando la presencia de Vodafone en España?
• ¿Qué evidencia existe de posibles aumentos de precios o degradación del servicio post-Fusión, basada en precedentes como el caso australiano Vodafone/TPG?
• ¿Hay investigaciones en curso sobre el cumplimiento de Vodafone o Three con las normas de competencia españolas que podrían afectar la Fusión?».

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 28 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 242 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.

4. Con fecha 1 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes.

5. El 10 de diciembre de 2025 se remitió requerimiento de subsanación al reclamante para que aportase la solicitud de acceso a la información con fecha y presentación en el registro. El siguiente 11 de diciembre, el reclamante aporta copia de un justificante de presentación en el registro de una solicitud de acceso el 5 de octubre con asunto: THREE.VODAPHONE - FOI, sin que conste el cuerpo de la solicitud.

6. El 18 de diciembre de 2025 se da traslado de la solicitud de acceso aportada al Ministerio requerido, otorgándole nuevo plazo para remitir el expediente y el informe con las alegaciones que considere pertinentes.

El 24 de abril de 2026 tuvo entrada en este Consejo escrito del Ministerio requerido en el que se señala que «[s]e adjunta al presente escrito de Alegaciones la Resolución de la solicitud AC2000000583086 en la que se da respuesta al reclamante.» Se acompaña la resolución del Director General de Política Económica, de 26 de marzo de 2026, en la que, tras ponerse de manifiesto que se aceptó la competencia para resolver el 12 de marzo de 2026, se acuerda su inadmisión en los siguientes términos:

«(...) Una vez analizada la solicitud, la Dirección General de Política Económica resuelve que la petición recibida a través del Portal de Transparencia no afecta al derecho de acceso a la información pública de acuerdo con lo regulado por la LTAIBG en su artículo 12. De manera introductoria se aclara que en relación con las preguntas 1 y 3 se considera que la información que se solicita no entra dentro del ámbito de la LTAIBG. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, (...) Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que existe, por cuanto está en posesión del organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. La información solicitada en las preguntas 1 a 3, y 5 se refiere a análisis internos, informes, memorandos, correspondencia, etc., bien sobre una concentración económica en la que este Departamento no tiene competencia bien del ejercicio de una función de vigilancia de conductas anticompetitivas de empresas; funciones que este departamento no realiza. La Dirección General de Política Económica tiene competencia en la valoración de las concentraciones económicas, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia. Esta función se refiere a la intervención del Consejo de Ministros en el procedimiento de control de concentraciones económicas españolas y por lo tanto las preguntas versan sobre una concentración que no es competencia de esta Dirección General. Queda fuera de sus atribuciones cualquier función relacionada con la autorización o procedimiento de concentraciones fuera del ámbito español. Queda también fuera de sus atribuciones cualquier función relacionada con la investigación o la sanción de conductas anticompetitivas de empresas. En consecuencia, la información solicitada, referida a unas supuestas actuaciones del Ministerio, no obra en poder de este centro directivo porque no existe, pues su elaboración u obtención escapa al ámbito propio del ejercicio de sus funciones, no pudiendo hablarse de información pública en los términos que expresa el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Por lo tanto, al no entrar dentro del ámbito de aplicación de la LTAIBG se inadmite esta solicitud de acceso a la información. En relación con la pregunta 4, si bien no es competencia de esta Dirección General, se señala que puede encontrarse información sobre subvenciones y ayudas a través del: Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones y Ayudas Públicas (https://www.pap.hacienda.gob.es/bdnstrans/GE/es/inicio).»

7. El 18 de mayo de 2025, se dio traslado y se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que conste su comparecencia a la notificación.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud de acceso a información en los términos que se han transcrito en el antecedente primero de esta resolución. El Ministerio no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.

Durante la sustanciación de este procedimiento, el Ministerio ha aportado copia de la resolución en la que se acuerda la inadmisión de la solicitud con fundamento en lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, al considerar, en resumen, que se trata de una petición que no tiene encaje en la noción de información pública contenida en el citado precepto.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. No obstante lo anterior, no puede desconocerse que, aun de forma tardía, el Ministerio ha dictado resolución en la que acuerda su inadmisión al entender que la solicitud no tiene encaje en la noción de información pública del artículo 13 LTAIBG. En este sentido, especifica que no puede proporcionar la información que se pretende en los puntos 1, 2, 3, y 5 de la solicitud en la medida en que se refiere a documentación derivada del ejercicio de unas funciones que no le corresponden.

Ciertamente, habiéndose solicitado al Ministerio la información de la que dispusiera en relación con los diferentes ítems de la petición, debe recordarse que el derecho de acceso a la información pública se proyecta sobre aquellos contenidos o documentos, con independencia del formato, que obren en poder del sujeto obligado por haberlos elaborado o adquirido en ejercicio de sus funciones. No concurre aquí este presupuesto respecto de lo pretendido en los puntos 1 a 3 y 5 de la solicitud al haber aclarado el Ministerio que sus competencias en materia de valoración de las concentraciones económicas se circunscribe a la intervención del Consejo de Ministros en el procedimiento de control de concentraciones económicas españolas quedando fuera de sus atribuciones cualquier función relacionada con la autorización o procedimiento de concentraciones fuera del ámbito español o con la investigación o la sanción de conductas anticompetitivas de empresas.

Por otro lado, ha de tomarse asimismo en consideración que, a pesar de tratarse de información que no se inscribe en el ámbito de sus competencias, el Ministerio ha proporcionado, respecto del punto 4 -pretensión de acceder a los «[d]ocumentos relacionados con subsidios o fondos públicos otorgados a Vodafone España o entidades relacionadas, y cómo la Fusión podría afectar estos »- el enlace a la fuente donde, entiende, se podrá acceder a ese tipo de información: el buscador del Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones y Ayudas Públicas.

6. Por otro lado, esta resolución no puede obviar los términos en los que se formula la solicitud, cuya comprensión global evidencia que lo realmente pretendido es la elaboración de un informe a la carta o ad hoc; lo que, como se ha señalado ya en múltiples ocasiones (incluso en relación con el mismo reclamante), no queda amparado por el derecho de acceso a la información pública reconocido en el artículo 13 LTAIBG.

Desde esta perspectiva cabe recordar que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo,

«(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)» —STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810).

El carácter complejo aludido puede venir determinado por la necesidad de realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Se incluye, también, en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos —STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256)—.

En esa línea, este Consejo también ha integrado en la noción de reelaboración aquellos casos en los que lo realmente pretendido con la solicitud de acceso a la información es la realización de un informe a la carta para el solicitante.

En este caso, el reclamante pretende que el Ministerio requerido realice un análisis del impacto económico y digital de la fusión de dos empresas de telecomunicaciones, solicitando, sin concreción alguna, todos los informes, ayudas, inversiones en el mercado digital, estudios sobre fusiones similares, consecuencias en los precios, etc. Proporcionar esta información supone realizar no solo una recopilación de datos, sino la confección de un informe a la carta en el que se reflejen datos, prácticas, normativa jurídica, aplicación de la misma y estudio comparado con otros casos en esa materia.

7. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede desestimar la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DE ECONOMÍA, COMERCIO Y EMPRESA.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.