Acceso a información sobre discriminación fiscal, correspondencia sobre directivas UE y análisis de impacto de políticas fiscales

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 22 de agosto de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«(...) 1. Todos los documentos, informes o evaluaciones (2023-2025) sobre la discriminación fiscal en España, incluyendo diferencias en el tratamiento fiscal de empresas nacionales versus extranjeras, con enfoque en retenciones del 24% a no residentes británicos y disparidades en ganancias de capital, en posesión de la AEAT.

2. Correspondencia entre la AEAT y otros órganos (e.g., Ministerio de Hacienda, CNMC) sobre la transposición de directivas UE relacionadas con igualdad fiscal y competencia (e.g., Directiva sobre fiscalidad justa), incluyendo referencias a casos como INFR(2021)4035 y INFR(2021)4042.

3. Análisis de impacto de políticas fiscales en la competencia leal y el interés público, cubriendo el período 2023-2025, incluyendo datos sobre el sistema “pago para apelar” y su conformidad con el Artículo 6 del CEDH, así como auditorías arbitrarias y embargos a no residentes británicos.

(...)».

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 28 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.

4. Con fecha 2 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 12 de febrero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito de la AEAT en el que se facilita parcialmente la información en los siguientes términos:

«(...) En relación con la información solicitada en la primera pregunta, se comunica por esta Agencia que no existen documentos, informes o evaluaciones, en posesión de la Agencia Tributaria, que acrediten ninguna supuesta discriminación fiscal en España derivada del diferente tratamiento tributario entre empresas nacionales y extranjeras, ya que no concurre ninguna discriminación fiscal en la normativa tributaria española.

El sistema tributario español establece regímenes diferenciados en función de la residencia fiscal, no de la nacionalidad del contribuyente conforme a criterios objetivos, generales y legalmente previstos en la normativa. Dichas diferencias responden a la existencia de distintos impuestos (IRPF, Impuesto sobre Sociedades e IRNR), a la aplicación de Convenios internacionales para evitar la doble imposición y al marco normativo de la Unión Europea y del derecho tributario internacional.

Sobre los tipos de retención aplicables a no residentes (incluido el tipo general del 24%) derivan directamente de la aplicación de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, y su aplicación no constituye un trato discriminatorio, sino la consecuencia jurídica ordinaria de la ausencia de residencia fiscal en España.

En consecuencia, no constan, en poder de la Agencia Tributaria, documentos, informes o evaluaciones que acrediten la existencia de una discriminación fiscal sistemática o estructural en perjuicio de empresas extranjeras o de no residentes, ni en particular de contribuyentes británicos, ya que el marco normativo español se ajusta a los principios constitucionales y a las obligaciones internacionales asumidas por el Estado.

Por lo que concierne a la información solicitada en la segunda pregunta, sobre la correspondencia entre la Agencia Tributaria y otros órganos (e.g., Ministerio de Hacienda, CNMC) sobre la transposición de directivas UE relacionadas con igualdad fiscal y competencia (e.g., Directiva sobre fiscalidad justa), incluyendo referencias a casos determinados, concurre el límite previsto en el artículo 14.1.k) de la LTAIBG relativo a la garantía de confidencialidad requerida en los procesos de toma de decisión, dado que la divulgación de dicha correspondencia, si la hubiere, podría afectar al adecuado desarrollo de las funciones de coordinación interadministrativa y a libertad y la eficacia de las deliberaciones internas de los diferentes órganos.

(...)

Asimismo, esta petición de información queda afectada por el límite previsto en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, al tratarse de información de carácter auxiliar o de apoyo, consistente en comunicaciones internas y entre órganos administrativos, elaboradas en el marco de procesos de análisis, coordinación y deliberación previos a la adopción de decisiones normativas.

(...)

En consecuencia, analizando el contenido de la información solicitada y considerando lo dispuesto en los artículos 14.1.k) y 18.1.b) de la LTAIBG, se DENIEGA el acceso a la información solicitada por suponer un perjuicio claro para el adecuado desarrollo de las funciones de coordinación interadministrativa y la libertad y la eficacia de las deliberaciones internas de los diferentes órganos mencionados.

En relación con la tercera pregunta, se hace constar que el Departamento de Inspección Financiera y Tributaria no dispone de evaluaciones específicas o estudios públicos que analicen de forma individualizada el impacto de las políticas fiscales mencionadas sobre la competencia leal y el interés público en los términos concretos planteados en su solicitud.

Por lo que respecta a los mecanismos procedimentales en materia tributaria, incluidos los requisitos económicos (según su terminología “pago para apelar”), asociados a la interposición de determinados recursos o reclamaciones, estos se encuentran regulados por la legislación vigente y responden a la finalidad de asegurar la eficacia administrativa y evitar el uso abusivo de los mecanismos de impugnación. En todo caso, dichos procedimientos se aplican sin perjuicio del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución y con el artículo 6 del CEDH (Convenio Europeo de los Derechos Humanos), cuya interpretación corresponde en última instancia a los órganos jurisdiccionales competentes.

Por último, hay que dejar claro que no hay evidencia verificada ni datos oficiales públicos que respalden que la Agencia Tributaria practique comprobaciones inspectoras arbitrarias (auditorías arbitrarias) dirigidas específicamente a contribuyentes británicos por su condición de no residentes.

Las actuaciones de la Agencia Tributaria en comprobación y recaudación se basan en la normativa vigente y en línea con las directrices generales del Plan Anual de Control Tributario y Aduanero, que se publican cada año, y los criterios generales de actuación aplicables, y no en la nacionalidad o residencia de los contribuyentes.

Cualquier afirmación sobre comprobaciones y embargos específicos a no residentes británicos carece de soporte en datos oficiales, resultando de aplicación, de acuerdo con la Disposición adicional primera de la LTAIBG, la normativa específica de acceso a la información en materia tributaria, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante LGT) cuyo artículo 95, bajo el título «Carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria», dispone: (...)

Dicha limitación no constituye una decisión injustificada del legislador, sino que es una manifestación del derecho que tienen los obligados tributarios al carácter reservado de los datos, reconocido por el artículo 34.1.i) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre: (...)

A su vez, este derecho constituye una manifestación del derecho fundamental a la intimidad, reconocido por el artículo 18.1 de la Constitución Española: (...)

En consecuencia, la Administración tiene acceso a esos datos, que afectan a la esfera de la intimidad de los obligados tributarios, para poder dar cumplimiento al artículo 31 de la Constitución Española, sin que se pueda utilizar la información para fines ajenos a ese u otros intereses públicos, puesto que los mismos son los que delimitan el contenido del derecho a la intimidad. Por ello, no pueden facilitarse datos que afecten a esa intimidad sin el correspondiente respaldo legal.

La conclusión anterior ha sido respaldada por el Tribunal Supremo en la sentencia 257/2021, de 24 de febrero de 2021 (nº de recurso 2162/2020).

Más aún, la posición internacional del Estado también respalda esta interpretación.

En este sentido, el Boletín Oficial del Estado de 23 de octubre de 2023 publicó el Instrumento de ratificación del Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, hecho en Tromsø el 18 de junio de 2009. Dicho Convenio establece el contenido básico del derecho, conforme al artículo 2.1 del mismo:

Sin embargo, el artículo 3.1 permite establecer límites a ese derecho:

En el ejercicio de esos límites, España ratificó el Convenio con, entre otras, la siguiente reserva:

Por consiguiente, dicho Convenio constituye un mínimo que puede ser sobrepasado por la ley interna. Por lo tanto, la Administración Tributaria no puede, sin lesionar dicho derecho, vulnerar el deber que le impone el artículo 95 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, de reserva de los datos, informes o antecedentes obtenidos en el desempeño de sus funciones, estando obligada a adoptar «las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad de la información tributaria y su uso adecuado»»

5. El 13 de febrero de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinente sin que, a la fecha de esta resolución se haya presentado observación alguna.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se pide el acceso a diversa información en los términos que han quedado reflejados en el antecedente primero de esta resolución. La AEAT no dictó resolución en plazo, por lo que la solicitud se entendió desestimada y expedita la vía de la reclamación del artículo 24 LTAIBG. Durante la sustanciación de este procedimiento aporta resolución en la que acuerda la inadmisión de la solicitud con arreglo a lo dispuesto en los artículos 13, 18.1.b) y 14.1.k) LTAIBG.

4. Sentado lo anterior conviene recordar que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, el objeto del derecho de acceso reconocido en el artículo 12 LTAIBG es la información pública, entendiendo como tal los contenidos o documentos que obren en poder de los sujetos obligados por haber sido adquiridos o elaborados en el ejercicio de sus funciones; por lo que la preexistencia de la información es condición necesaria para el ejercicio del derecho, presupuesto que aquí no concurre respecto de parte de la información solicitada.

Así, la AEAT ha declarado formalmente en su resolución —sin que este Consejo tenga motivos para ponerlo en duda— que no dispone de la información solicitada en el primer punto de la solicitud, explicando, además, por qué no puede hablarse de discriminación fiscal en España entre empresas nacionales y extranjeras, cuál es el fundamento normativo de las diferencias (en función de la residencia fiscal que no nacionalidad) y los diferentes tipos de retención. En consecuencia, no obrando en poder del Ministerio la información pretendida, no existe objeto sobre el que ejercer el derecho y procede la desestimación de la reclamación en este punto.

A idéntica conclusión ha de llegarse respecto al tercer punto de la solicitud —análisis de impacto de políticas fiscales en la competencia leal y el interés público, con datos sobre el sistema “pago para apelar” y su conformidad con el Artículo 6 del CEDH—, pues declara formalmente la AEAT que

"no dispone de evaluaciones específicas o estudios públicos que analicen de forma individualizada el impacto de las políticas fiscales mencionadas sobre la competencia leal y el interés público en los términos concretos planteados en su solicitud."

5. Por lo que concierne al segundo punto de la solicitud, en el que se pretende el acceso a la correspondencia entre diversos organismos sobre las Directivas europeas relacionadas con la igualdad fiscal y la competencia, así como en relación a dos procedimientos europeos de infracción, la AEAT considera de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG en relación con el límite contemplado en el artículo 14.1.k) LTAIBG.

Sobre este particular debe recordarse que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación). Así en el Criterio Interpretativo 3/2026, de 17 de junio, de este Consejo se señalan una serie de circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG; en particular, y, por ejemplo, que la información:

• (i) contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad;
• (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final;
• (iii) se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud;
• (iv) se trate de comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; y
• (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

También se advierte, siendo esta advertencia determinante, que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que

"tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación"

"son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados"

En este caso, alega la AEAT que la divulgación de esa correspondencia, si la hubiere, afectaría "al adecuado desarrollo de las funciones de coordinación interadministrativa y a libertad y la eficacia de las deliberaciones internas de los diferentes órganos"; conclusión que debe confirmarse por este Consejo pues, con independencia de que no se ha confirmado la existencia de la información, lo cierto es que lo declarado por la Agencia se desprende su carácter preparatorio de la actividad llevada a cabo para realzar la transposición de las mencionadas directivas europeas.

6. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede desestimar la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la AEAT/MINISTERIO DE HACIENDA.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

LA PRESIDENTA DEL CTBG