Acceso a informes de investigación interna, actas de órganos de gobierno y protocolos de contratación

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 28 de noviembre de 2025 el reclamante solicitó a TECNOLOGÍAS Y SERVICIOS AGRARIOS, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSATEC), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º GESAT 00001-00111489):

• 1. Informe completo de compliance (cumplimiento normativo) sobre el caso de contratación de [nombre y apellidos].
  • Informe forensic elaborado por la unidad de compliance finalizado en septiembre de 2025.
  • Informe completo de la investigación interna ampliada ordenada en marzo de 2025 sobre toda la cadena ascendente a partir de la gerencia hasta el máximo nivel. Versión íntegra del documento, incluyendo conclusiones, metodología empleada y responsabilidades identificadas.
• 2. Documentación relacionada con la presentación del informe.
  • Actas de las reuniones del Consejo de Administración de TRAGSA y TRAGSATEC donde se informó sobre las conclusiones del informe.
  • Actas de la Junta de Accionistas donde se trató este asunto.
  • Comunicaciones oficiales dirigidas al Comité de Dirección sobre la conclusión de la investigación.
• 3. Protocolo anticorrupción implementado.
  • Documento completo del nuevo protocolo para evitar enchufes en los procesos de contratación.
  • Procedimientos de verificación por el área de Asesoría Jurídica sobre encargos de la Administración.
  • Medidas específicas aplicadas a la cúpula directiva y subdirecciones.
• 4. Correspondencia con la Comisión de Investigación del Senado.
  • Comunicaciones entre TRAGSA y la Comisión del Senado sobre el caso [nombre].
  • Documentación remitida a dicha Comisión.
  • Solicitudes de información recibidas y respuestas proporcionadas.

2. Mediante resolución de 26 de diciembre de 2025, TRAGSATEC concedió parcialmente el acceso a la información solicitada de acuerdo con lo siguiente:

PRIMERA. - De conformidad con lo establecido en la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, el Responsable del Cumplimiento (Compliance Office) del Grupo TRAGSA es el responsable del sistema interno de información. La persona titular del puesto de Responsable del Cumplimiento (Compliance Officer) goza de total autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones. Su actuación no puede verse condicionada por ninguna de las personas del Grupo. Igualmente, su actuación está sometida al principio de confidencialidad. La actuación del Responsable del Cumplimiento (Compliance Officer) está siempre presidida por la discreción, debiendo gestionar la información que reciba de forma segura, de modo que se garantice la confidencialidad de la identidad del informante y de cualquier tercero mencionado en las comunicaciones que reciba, y de las actuaciones que se desarrollen en la gestión y tramitación de las mismas, así como la protección de datos, impidiendo el acceso de personal no autorizado.

En virtud de lo indicado, una vez que se tuvo conocimiento por el Responsable de Cumplimiento de la situación derivada de la contratación por Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSATEC) de Dª [nombre y primer apellido], se inició una auditoria de la misma, consecuencia de la cual se realizó una auditoría forensic, contratándose conforme a lo establecido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

El informe emitido como consecuencia de la auditoría forensic realizada fue entregado al Responsable de Cumplimiento, quién en virtud de la confidencialidad y discreción que deben presidir sus actuaciones, no ha dado traslado de una copia del mismo, ni al Comité de Dirección, ni al Consejo de Administración, ni a la Junta General de TRAGSATEC, limitándose a informar que de las actuaciones realizadas no se han identificado indicios que permitan apreciar la existencia de conductas que puedan ser calificadas como ilícitos penales.

En consecuencia, en respuesta a lo solicitado respecto al informe completo de compliance, no es posible dar traslado del contenido del informe realizado, en tanto el mismo, tal y como ya se ha mencionado, en virtud del principio de confidencialidad del Responsable de Cumplimiento, no se ha trasladado a ningún otro órgano de TRAGSATEC, ni puede darse a terceros en virtud de lo establecido en los artículos 33 y 63 de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción.

El artículo 14.1. k), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, indica: (…) En consecuencia, teniendo en cuenta los datos que pudieran constar en la investigación, y la obligación de confidencialidad del Responsable de Cumplimiento, no es posible dar traslado de los términos de la auditoría forensic realizada a instancias del mismo.

Asimismo, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera, punto 2, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece: (…) Para entender la aplicación supletoria de la LTAIBG frente a la solicitud de información de carácter interno y confidencial, como lo es el referido informe de investigación, hay que tener en cuenta carácter puramente interno de los resultados obtenidos, los cuales son producto de una tarea de investigación interna realizada en aras de una valoración de los hechos y la consiguiente toma de decisiones al respecto, no debiendo de trascender a terceros más allá de la mera comunicación del resultado de la misma que no es otro que la inexistencia de ilícito penal alguno encontrado en el marco de la investigación. Por lo cual, resulta innegable que un informe de auditoría en el marco de una investigación de estas características, representa una información con un marcado carácter interno, confidencial y preparatorio, cuyo contenido dará como resultado, en su caso, la toma de determinadas decisiones internas corporativas, independientemente de las consecuencias que pudieran generarse en futuros procedimientos fuera del ámbito interno de la empresa. Esto da como resultado que se debe de aplicar la norma especial, como se viene indicando. (…)

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG procederá la inadmisión de la solicitud de acceso al informe requerido, por encontrarse dicha información sometida a un régimen restringido derivado de su naturaleza como información propia de un proceso interno de investigación y control, cuya elaboración, finalidad y utilización responden a reglas particulares ajenas al derecho de acceso general. En efecto, el informe solicitado presenta características que, por diversos motivos ya expuestos, lo sitúan fuera del ámbito de la información accesible por transparencia, conteniendo opiniones y valoraciones personales del órgano investigador que no supondrán la posición final de ningún otro órgano, incorporando comunicaciones e información internas que no constituyen trámites procedimentales algunos, y se trata, además, de un informe no preceptivo ni integrado en la motivación de una decisión final a nivel corporativo. La concurrencia de estas circunstancias determinará que la información se encuentre sujeta a un régimen jurídico específico de uso interno, de modo que su tratamiento y accesibilidad están limitados por la Ley 19/2013.

SEGUNDA. - Con relación a las actas del Consejo de Administración y de la Junta General de Accionistas de TRAGSATEC (empresa que contrató a [iniciales de nombre y apellidos de la persona mencionada en la solicitud], no fue contratada por TRAGSA), tal y como se viene indicando en este escrito, se pone en conocimiento de la parte solicitante que a dichos órganos societarios no se les ha entregado copia de la investigación realizada, todo ello en aras de los principios de independencia y confidencialidad que rigen las actuaciones de este tipo de procesos, informando únicamente a los citados órganos de la inexistencia de indicios que permitan apreciar conductas que puedan ser calificadas como ilícitos penales.

TERCERA. - Respecto al denominado por el solicitante “Documento completo del nuevo protocolo para evitar enchufes en los procesos de contratación Procedimientos de verificación por el área de Asesoría Jurídica sobre encargos de la Administración Medidas específicas aplicadas a la cúpula directiva y subdirecciones”, en TRAGSATEC no se ha implementado ningún protocolo anticorrupción ad hoc como consecuencia de esta situación, sino que se ha impulsado un Plan de Acción para el reforzamiento de las medidas organizativas para asegurar una correcta gestión de los procesos de selección y control de la actividad del personal contratado en el Grupo TRAGSA, que contiene un plan de formación interno al personal trabajador de la empresa a efectos de perfeccionar los procedimientos de contratación de personal para elegir el perfil más idóneo en un proceso selectivo; una referencia al período de publicidad de las vacantes publicadas, así como unas pautas para realizar los informes de valoración de los criterios de selección incluidos en las respectivas ofertas, tratándose dicho plan de un documento interno que no establece un procedimiento creado como consecuencia de la contratación a la que se refiere la solicitud de información objeto de esta contestación.

Asimismo, respecto a los procedimientos de verificación llevados a cabo por Asesoría Jurídica del Grupo TRAGSA a los que alude el solicitante, cabe indicar que, los encargos realizados por la Administración General del Estado a TRAGSA y a TRAGSATEC, son informados por la Abogacía General del Estado, y en cuanto a los encargos de las Comunidades y Ciudades Autónomas, Cabildos y Consejos Insulares y Diputaciones, será competencia de sus respectivos servicios jurídicos informar sobre la conformidad a Derecho de los encargos que se realicen.

Por tanto, a la Dirección de Asesoría Jurídica y Cumplimiento Legal del Grupo TRAGSA, no se le solicita la emisión de un informe con carácter preceptivo con relación a todos los encargos que reciben TRAGSA o TRAGSATEC, sino que únicamente se le dará traslado de los encargos sobre los que existan dudas o carezcan de informe jurídico del ente (no Administración Pública) que lo ha realizado, sin perjuicio de la obligación de cumplir el encargo, en virtud de la relación interna, dependiente y subordinada que une a un medio propio, como TRAGSA y su filial TRAGSATEC, con la entidad respecto de la que ostenta este carácter.

CUARTA. – En cuanto a la solicitud de información relativa a la Correspondencia con la Comisión de Investigación del Senado, se pone en conocimiento de la parte solicitante que, en ningún momento, TRAGSA o su filial TRAGSATEC, han recibido requerimiento de información por parte de la referida Comisión de Investigación, por lo que no existe comunicación, ni correspondencia, entre el Grupo TRAGSA y el Senado.

3. Mediante escrito registrado el 26 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad respecto de la parte de la información denegada, conforme con lo siguiente:

1. NEGATIVA INJUSTIFICADA AL PLAN DE ACCIÓN PARA REFORZAMIENTO DE MEDIDAS
TRAGSATEC reconoce expresamente la existencia de un "Plan de Acción para el reforzamiento de las medidas organizativas para asegurar una correcta gestión de los procesos de selección", pero lo califica arbitrariamente como "documento interno" para negar su acceso. Este documento, que incluye formación al personal, procedimientos de publicidad de vacantes y pautas de valoración en procesos selectivos, es información de evidente interés público que afecta directamente al uso de fondos públicos y a la igualdad en el acceso al empleo público. No puede ampararse en el carácter "interno" aquello que regula cómo una entidad pública gasta dinero público y contrata personal con cargo a recursos del Estado.

2. INTERPRETACIÓN ABUSIVA DE LA CONFIDENCIALIDAD DEL COMPLIANCE OFFICER
TRAGSATEC utiliza la confidencialidad del Responsable de Cumplimiento como escudo absoluto para vetar cualquier información sobre la auditoría forensic, llegando al extremo de afirmar que ni siquiera el Consejo de Administración o la Junta General han recibido el informe.

3. CONCLUSIÓN GENÉRICA INSUFICIENTE SOBRE LA AUDITORÍA FORENSIC
Resulta inadmisible que TRAGSATEC despache una investigación forensic de varios meses con la escueta afirmación de que "no se han identificado indicios que permitan apreciar la existencia de conductas que puedan ser calificadas como ilícitos penales".

4. FALTA DE ACTAS: INCUMPLIMIENTO DE DEBERES DE DOCUMENTACIÓN
TRAGSATEC afirma que no existen actas del Consejo de Administración ni de la Junta General porque el Compliance Officer no trasladó el informe a estos órganos. Solicitamos, subsidiariamente, cualquier documentación que acredite que estos órganos tuvieron conocimiento informal de la investigación y sus conclusiones.

6. APLICACIÓN ERRÓNEA DE LA NORMATIVA ESPECÍFICA COMO SUPLETORIA
TRAGSATEC invoca reiteradamente que la Ley 2/2023 y otras normas específicas desplazan la aplicación de la LTAIBG, pero confunde el régimen de protección de informantes y confidencialidad del procedimiento con un pretendido régimen de secreto absoluto sobre resultados de investigaciones internas en entidades públicas.

SOLICITAMOS que el Consejo de Transparencia estime la presente reclamación y requiera a TRAGSATEC para que facilite:

• El Plan de Acción para reforzamiento de medidas organizativas (íntegro).
• Las líneas maestras de la auditoría forensic (objeto, metodología, conclusiones generales anonimizadas y recomendaciones).
• Las actas o documentación que acredite información a órganos de gobierno sobre la investigación.

Subsidiariamente, cualquier información parcial relacionada con los extremos solicitados que pueda facilitarse salvaguardando datos personales.

4. Con fecha de 2 de enero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 21 de enero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito del Grupo TRAGSA en el que se señala lo siguiente:

El denominado Plan de Acción al que se refiere ahora la reclamación ante el CTBG, constituye una información de carácter auxiliar, preparatoria y de apoyo a la actividad interna de la entidad, al tratarse de un instrumento de planificación y organización interna orientado a reforzar y coordinar actuaciones futuras, sin vocación de publicidad externa, ni finalidad de documentar una decisión concreta susceptible de control público. Dicha tipología documental está excluida del derecho de acceso al no reflejar una posición institucional definitiva, sino criterios operativos, pautas de actuación y estrategias internas dirigidas a garantizar la correcta gestión y autoorganización de la entidad. Además, el documento (visto en conjunto) contiene diversa información adicional a la que podría entenderse directamente vinculada al objeto de esta solicitud, no guardando relación causal con el supuesto debatido, ni con las líneas de demanda de la solicitud.

Asimismo, el hecho de que se tenga constancia de que se realizan determinadas actuaciones en una entidad pública no determina, por sí solo, la accesibilidad incondicional al conjunto de los documentos internos que sirven de soporte a las mismas, cuando estos conservan su naturaleza interna y estratégica. La divulgación íntegra de planes internos de actuación, como el aquí considerado, comprometería la eficacia de los procesos organizativos y de mejora continua (en cuanto que se trata de un documento sujeto a cambios periódicos que pueda requerir la organización de la empresa), finalidad que justifica la exclusión, sin que resulte exigible su entrega en el marco de una solicitud de acceso a la información pública, más si cabe cuando las líneas de actuación que promueven este plan de acción ya han sido puestas de manifiesto en la correspondiente solicitud de transparencia emitida a estos efectos por TRAGSATEC.

Como se ha indicado anteriormente, este documento está sujeto a una mejora continua, ya que, de acuerdo con la experiencia que se va adquiriendo con cada proceso, se adoptan decisiones para mejorar la actuación de la empresa.

En el marco de dicha investigación, se llevaron a cabo distintas actuaciones. Por tanto, aunque la información obtenida está relacionada con la actividad de TRAGSATEC, la misma no está integrada dentro de un expediente decisorio, ni constituye un instrumento final, no debiendo resultar por tanto accesible al amparo de los principios de la LTAIBG, en tanto que no se encuentran en posesión de TRAGSATEC.

TERCERA. – “CONCLUSIÓN GENÉRICA INSUFICIENTE SOBRE LA AUDITORÍA FORENSIC”.

En coherencia con la línea justificativa ya expuesta, debe precisarse que el único elemento del proceso de investigación interna que ha sido objeto de comunicación externa es su resultado final, en tanto la conclusión última del análisis efectuado, se concreta en la inexistencia de indicios que permitan apreciar la comisión de ilícito penal alguno. Dicha comunicación satisface plenamente la finalidad de control público que ampara el derecho de acceso, al poner en conocimiento del solicitante y de la ciudadanía el desenlace del proceso investigador. Conforme a la interpretación consolidada del artículo 18.1. b) de la LTAIBG, el derecho de acceso no se extiende a la totalidad de los documentos, informes de trabajo, evidencias analizadas, metodologías empleadas, estrategias, ni razonamientos intermedios que integran una investigación interna, cuando estos tienen naturaleza, auxiliar, preparatoria o instrumental respecto de una conclusión final que sirve de fundamentación para, en su caso, la toma de medidas que se pretenda adoptar en última instancia por el órgano directivo, con carácter general, o en este caso por el Compliance Officer.

En este sentido, el resto del contenido de la investigación mantiene su naturaleza estrictamente interna y confidencial, circunstancia que no se ve alterada por el hecho de que el resultado final haya sido comunicado al solicitante. La comunicación de dicha conclusión —esto es, la inexistencia de indicios de ilícito penal— satisface la finalidad de transparencia exigible, sin que ello implique la apertura al acceso del conjunto de actuaciones internas que condujeron a dicho resultado, máxime teniendo en cuenta la obligación de confidencialidad que tiene un Compliance officer, y la importancia de preservar las metodologías de investigación utilizadas de cara a su empleo en otros procesos.

Por ello, la divulgación íntegra del informe y de la documentación generada durante la investigación no resulta procedente, al tratarse de información que continúa permaneciendo en el ámbito organizativo interno de la empresa, pues su secreto pretende garantizar el buen hacer de las futuras investigaciones y procesos de escrutinio interno. En este sentido, cabe afirmar que la publicidad del resultado o conclusión de una actuación interna no convierte automáticamente en accesible la totalidad de la documentación interna que la precede de forma subsidiaria, en tanto la misma conservará su carácter preparatorio y reservado, como se ha indicado teniendo en cuenta que la investigación se desarrolla en el ámbito de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, de reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, como se analizará en este mismo escrito.

Sobre la solicitud subsidiaria de “las líneas maestras del informe forensic: objeto de la investigación, metodología empleada, áreas analizadas, conclusiones generales (anonimizadas), y recomendaciones formuladas, sin necesidad de acceder a datos personales o identificativos.”, resulta importante aclarar que, algunas de estas solicitudes introducen nuevas peticiones a la causa que no forman parte de la fase del proceso en la que se encuentra (a saber, objeto de la investigación, áreas analizadas y recomendaciones formuladas), debiendo entrar a pronunciarse el CTBG exclusivamente sobre lo planteado por el solicitante en su solicitud.

CUARTA. – “FALTA DE ACTAS: INCUMPLIMIENTO DE DEBERES DE DOCUMENTACIÓN”

Como ya se indicado, la ausencia de cualquier tipo de actas que recojan las deliberaciones realizadas sobre este asunto, no es debido a una postura evasiva frente al deber de información de TRAGSATEC, sino que lo recogido en las mismas refleja el resultado final de la investigación, puesto que como ya se ha declarado, las líneas y detalles particulares no han trascendido más allá del ámbito de actuación del Responsable de Cumplimiento.

Cuando D. [nombre y apellidos del solicitante] indica que, “Solicitamos, subsidiariamente, cualquier documentación que acredite que estos órganos tuvieron conocimiento informal de la investigación y sus conclusiones”, resulta evidente que estas nuevas pretensiones amplían el objeto de la reclamación presentada inicialmente y sobre la cual se debe pronunciar este Consejo, y no sobre nuevas líneas incorporadas al procedimiento, no debiendo olvidar que las competencias del CTBG serán las de revisión y examen de la solicitud inicial y posterior respuesta de TRAGSATEC, bajo la perspectiva normativa aplicable de la LTAIBG.

Asimismo, reiteramos que la divulgación íntegra de dicha documentación comprometería gravemente la eficacia de futuros procesos de investigación interna, al revelar metodologías, estrategias, criterios de actuación y mecanismos de control, afectando tanto a la integridad del sistema como a la seguridad jurídica de las personas potencialmente involucradas. Por tanto, desde esta parte entendemos que no procede el acceso a información interna cuya publicidad pueda menoscabar la función para la que fue creado este proceso de investigación, máxime cuando el resultado final del proceso investigador ya ha sido comunicado, determinando de forma concluyente la inexistencia de indicios de ilícito penal relacionados con los hechos analizados.

En consecuencia, las investigaciones internas deben ser consideradas información interna, sensible y confidencial, en tanto constituyen instrumentos esenciales para la detección, análisis y corrección de posibles incumplimientos normativos, así como para la prevención de riesgos futuros. Su carácter voluntario, preparatorio y no decisorio refuerza su exclusión del ámbito objetivo del derecho de acceso. La Ley 2/2023 no solo no se opone a esta consideración, sino que la refuerza expresamente, al imponer un deber de confidencialidad que resultaría incompatible con un acceso sistemático e indiscriminado a la documentación generada durante la investigación. Admitir lo contrario supondría desnaturalizar tanto el régimen de protección establecido por la norma especial como los límites reconocidos por la propia Ley de transparencia.

SÉPTIMA. – CONCLUSIÓN

La información cuya divulgación se solicita se corresponde con el contenido íntegro generado en el marco de una investigación interna, desarrollada en el ejercicio de las potestades de organización, dirección y supervisión de TRAGSATEC, empresa del Grupo TRAGSA, con la finalidad de analizar determinados hechos y, en su caso, servir de base para la adopción de decisiones posteriores por el Compliance Officer y por los órganos competentes de gobierno, en caso de que los hechos hubieran sido calificados de ilícitos.

Dicha información presenta un carácter interno, preparatorio y no decisorio, al incorporar análisis técnicos, valoraciones jurídicas, apreciaciones provisionales, metodologías de investigación y conclusiones particulares elaboradas en el curso de una actuación interna de investigación de naturaleza estrictamente voluntaria. En este sentido, se trata de información que incorpora estrategias de actuación y valoraciones cuya publicidad podría comprometer la eficacia de futuras investigaciones internas y los sistemas de cumplimiento normativo.

Igualmente debe destacarse que la información solicitada se supone que incluye datos y referencias que afectan indudablemente a personas físicas concretas e innumerables actuaciones desarrolladas en el curso de una investigación interna, lo que puede vulnerar ciertos derechos como el derecho a la intimidad, al honor, la protección de datos personales e incluso vulnerar la confidencialidad de los secretos empresariales, comerciales y Know how de la compañía, especialmente cuando ya se ha puesto en conocimiento que la investigación no ha dado lugar a la constatación de ilícito penal alguno. Así, de forma complementaria, la divulgación del contenido íntegro de una investigación interna de estas características, acabaría desincentivando su realización y debilitando los mecanismos internos de detección y prevención de conductas ilícitas, cuya eficacia se basa, precisamente, en su carácter reservado y confidencial.

5. El 22 de enero de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el mismo día en el que señala:

1. No sabemos exactamente por qué se tendría que aplicar la Ley 2/2023. No sabemos si efectivamente hubo una denuncia a través del canal interno que activara esa protección.
2. Lo preparatorio no puede ser perpetuo. Si la investigación concluyó en septiembre de 2025 con resultado definitivo ("no hay ilícito penal"), la fase preparatoria terminó.
3. Una conclusión genérica no satisface el interés público. Comunicar únicamente "no hay ilícito" sin explicar qué, cómo, con qué evidencias y bajo qué criterios se investigó no es transparencia, es fe ciega.
4. Las solicitudes subsidiarias concretan, no amplían. Solicitar metodología o conclusiones generales no es ajeno a pedir el informe forense completo; es una alternativa menos invasiva sobre el mismo objeto. El Compliance Officer no puede ser un oráculo sin supervisión en una empresa pública. La confidencialidad no le exime de rendir cuentas a los órganos de gobierno. Solicitar documentación que acredite conocimiento, aunque sea informal, es razonable ante las afirmaciones contradictorias de TRAGSATEC.
5. No existe test de daño real y concreto. TRAGSATEC invoca genéricamente "estrategias futuras" y "metodologías", pero no acredita perjuicio efectivo. No identifica qué estrategia concreta se comprometería ni cómo conocer la metodología de una investigación cerrada afectaría actuaciones futuras.
6. El Plan de Acción existe pero se niega indebidamente. TRAGSATEC reconoce abiertamente su existencia pero lo califica de "auxiliar e interno". Un plan adoptado recientemente en este contexto general tiene innegable interés público. Argumentar que "está sujeto a mejora continua" no justifica su secreto.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones»

.

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relacionada con la investigación interna relacionada con la contratación de una persona por TRAGSATEC, y en concreto: (i) informe de cumplimiento normativo (informe forensic, informe completo y conclusiones, metodología y responsabilidades identificadas); (ii) actas de las reuniones en que se informó de las conclusiones del informe al Consejo de Administración, a la Junta de Accionistas y al Comité de Dirección; (iii) protocolo referido a los procesos de contratación «para evitar enchufes», verificación por la asesoría jurídica de los encargos de la Administración y medidas específicas «aplicadas a la cúpula directiva y subdirecciones»; (iv) comunicaciones e información enviada a la Comisión de Investigación del Senado sobre el caso [nombre].

TRAGSATEC dictó resolución por la que se concede parcialmente el acceso a la información, indicando: (i) que las conclusiones del informe solicitado fueron que «de las actuaciones realizadas no se han identificado indicios que permitan apreciar la existencia de conductas que puedan ser calificadas como ilícitos penales»; (ii) que la única información trasladada al Consejo de Administración y Junta de Accionistas de TRAGSATEC fue la de las conclusiones del informe, sin facilitar copias de la investigación realizada; (iii) que se ha impulsado un Plan de Acción «correcta gestión de los procesos de selección y control de la actividad del personal contratado en el Grupo TRAGSA» (que prevé un plan de formación, el periodo de publicidad de vacantes y pautas de valoración de méritos) y que la Dirección de Asesoría Jurídica y Cumplimiento Legal del Grupo TRAGSA únicamente informa los encargos cuando «existan dudas o carezcan de informe jurídico del ente (no Administración Pública) que lo ha realizado»; (iv) que «en ningún momento, TRAGSA o su filial TRAGSATEC, han recibido requerimiento de información por parte de la referida Comisión de Investigación».

Por otra parte, se deniega la información consistente en los informes de la investigación interna con base en lo establecido en los artículos 33 y 63 de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, en relación con el artículo 14.1.k) LTAIBG –que protege la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión–, la Disposición Adicional Primera, punto 2, LTAIBG –relativo a la supletoriedad de la LTAIBG ante regímenes específicos de acceso a la información– y la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG –referida a solicitudes de información que tenga carácter auxiliar o de apoyo–. En el trámite de alegaciones, se invoca la citada causa de inadmisión respecto del Plan de Acción sobre procesos de selección, y respecto del informe de compliance se alega, además, la aplicación de la normativa de protección de datos personales y el posible perjuicio para «los secretos empresariales, comerciales y Know how de la compañía».

4. Por otro lado, también con carácter previo, procede hacer una precisión en relación con el objeto de esta resolución, toda vez que la entidad requerida, en fase de alegaciones en este procedimiento de reclamación, invoca el carácter revisor de la misma. A estos efectos conviene recordar que la naturaleza revisora de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG impide incorporar en este procedimiento cambios sobre el contenido de la inicial solicitud de acceso —si no es para acotar su objeto— debiendo por tanto este Consejo circunscribir su examen y valoración, exclusivamente, al objeto de la solicitud formulada ante el órgano cuya decisión ahora se revisa, sin extender su pronunciamiento a otras materias no incluidas en dicha solicitud inicial.

Sin embargo, en el presente caso, no se ha producido una alteración del objeto de la solicitud en vía de reclamación, pues tanto inicial como finalmente se ha realizado la misma petición de información: la de los extremos de la investigación interna realizada sobre el proceso de contratación de una determinada persona por TRAGSATEC. En la solicitud inicial se solicita la «[v]ersión íntegra del documento, incluyendo conclusiones, metodología empleada y responsabilidades identificadas», por lo que resulta evidente que la petición (subsidiaria) del escrito de reclamación sobre «objeto de la investigación, metodología empleada, áreas analizadas, conclusiones generales (anonimizadas), y recomendaciones formuladas, sin necesidad de acceder a datos personales o identificativos» supone una acotación de la petición inicial, por lo que el objeto no ha sido alterado ni ampliado.

5. Centrado el objeto de esta resolución, dado que no han sido facilitadas al reclamante las actas de las reuniones en que se dieron a conocer las conclusiones del informe al Consejo de Administración, la Junta General de Accionistas o el Comité de Dirección de TRAGSATEC, ha de recordarse la doctrina de este Consejo al respecto del acceso al contenido de las actas de órganos colegiados.

El punto de partida es la amplia formulación legal del derecho de acceso y de su anclaje constitucional —que imponen una interpretación «estricta, cuando no restrictiva» tanto de los límites como de las causas de inadmisión [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)]—, lo que ha sido complementada por el Alto Tribunal, entre otras, en la Sentencia de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574), en la que puntualizó lo siguiente:

«La aplicación de los límites al derecho de acceso a la información está sujeta a determinados requisitos y condiciones. Al respecto, el artículo 14.2 LTAIBG de la LTAIBG señala [que] será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Por tanto, el precepto legal no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate».

En línea con lo expuesto, es lícito excluir del acceso al amparo del límite indicado, las opiniones y las manifestaciones realizadas por los miembros de un órgano colegiado en las deliberaciones reservadas, si bien, como ha precisado el Tribunal Supremo,

«este límite debe entenderse referido al contenido literal de las opiniones, intervenciones y manifestaciones de cada uno de los integrantes del órgano colegiado durante la deliberación, pues, salvo que las sesiones sean públicas, el debate previo a la toma de decisión debe preservarse del conocimiento público, manteniendo una cierta reserva y confidencialidad como garantía del correcto funcionamiento del órgano y de la libertad de sus miembros en su actuación interna»

(STS de 19 de febrero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:704 y STS de 17 de noviembre de 2022 - ECLI:ES:TS:2022:4174). Junto a ello, hay que tener presente que el Tribunal Supremo ha establecido que el conocimiento del voto individualizado de cada uno de los miembros de un órgano colegiado no tiene la consideración de información, a los efectos de la Ley de Transparencia,

«pues por sí mismo carece de trascendencia puesto que lo relevante es la voluntad única de la mayoría de sus miembros»

(STS de 19 de febrero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:704, reproduciendo doctrina anterior).

En lo que aquí interesa, el reclamante incluyó en su solicitud la petición de las actas de las reuniones en las que se informó de las conclusiones del informe al Consejo de Administración, la Junta de Accionistas y el Comité de Dirección.

En efecto, en las alegaciones, la entidad requerida explica que las actas de dichos órganos no recogen «las líneas y detalles particulares» ni «las deliberaciones realizadas sobre este asunto» sino «el resultado final de la investigación» que, de acuerdo también con lo expresado en la resolución, es la información que se trasladó a dichos órganos por parte del Compliance Officer. Por tanto, la entidad requerida se limita a exponer que en dichas reuniones no se trasladó a dichos órganos contenido relativo a la investigación realizada, sino tan solo el resultado de la misma, lo que se corresponde con la indicada petición del reclamante. Asimismo, respecto de las actas solicitadas, no se ha justificado la concurrencia de ninguna causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 LTAIBG, ni de ninguno de los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG.

Por ello, procede estimar la reclamación en este punto a fin de que se faciliten al reclamante copias de las actas de las reuniones en las que se procedió a informar a los mencionados Consejo de Administración, Junta de Accionistas y Comité de Dirección de los resultados de la investigación interna a que se refiere la solicitud. Sin perjuicio de que dicha copia se facilite con las exclusiones que, de acuerdo con lo dispuesto en la doctrina expuesta, resulten procedentes previa expresa justificación. Asimismo, al haberse estimado en este punto la pretensión principal del reclamante, no resulta preciso que este Consejo se manifieste sobre la petición subsidiaria relativa a comunicación informal de las conclusiones del informe a los órganos colegiados de la compañía.

6. A continuación corresponde verificar la efectividad de la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG a la petición relativa al «nuevo protocolo (…) en los procesos de contratación» que el órgano requerido ha identificado como el «Plan de Acción para el reforzamiento de las medidas organizativas para asegurar una correcta gestión de los procesos de selección y control de la actividad del personal contratado».

El examen de su aplicación, que permite inadmitir aquellas solicitudes de información concernientes a información que pueda calificarse como auxiliar o de apoyo, ha de partir, como tantas veces ha recordado este Consejo, de la necesidad de una interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de los límites a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como de las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG, que impone la jurisprudencia —por todas, STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)—, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

En esta línea, en el Criterio Interpretativo 006/2015 de este Consejo se precisa que la característica que habilita para aplicar la cláusula de inadmisión del artículo 18.1 b) es la condición de información auxiliar o de apoyo y no la denominación que a la información o al soporte que la contiene se atribuya, siendo la relación expresada en el precepto (notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos) un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo.

Partiendo de este enfoque sustantivo, se indica que una solicitud podrá inadmitirse por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se trate de información (i) que contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) que sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) que se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) que la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento o (v) que se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

7. La aplicación de la doctrina expuesta a este caso supone la estimación de la reclamación en este punto. En este caso TRAGSATEC indicó en su resolución que existe un documento interno que contiene un plan de formación interno, el período de publicidad de las vacantes y unas pautas de valoración, todo ello referido a los procesos de selección de perfiles. En alegaciones, se añade que es una herramienta «auxiliar, preparatoria y de apoyo» que incluye «criterios operativos, pautas de actuación y estrategias internas dirigidas a garantizar la correcta gestión y autoorganización», así como «diversa información adicional a la que podría entenderse directamente vinculada al objeto de esta solicitud». Asimismo, se afirma que es «un documento sujeto a cambios periódicos» y no relevante para «documentar una decisión concreta susceptible de control público».

Sin embargo, a juicio de este Consejo dicha argumentación no sirve para calificar dicha información como meramente auxiliar o de apoyo. Y es que, en efecto, se trata de una herramienta de autoorganización en el ámbito de los recursos humanos, que regula no solo la realización de los procesos de selección de personal sino también el modo de documentar la justificación correspondiente; es decir, se contiene en dicho Plan de Acción información sobre la actividad de la entidad requerida relevante desde la perspectiva de las finalidades de la LTAIBG, dado que contiene información relevante que incide en el resultado de los procesos de selección de personal de la entidad requerida; por lo que difícilmente puede incardinarse dentro de la noción legal de información auxiliar o de apoyo a que se refiere el artículo 18.1.b) LTAIBG.

En tal sentido, se insiste, el referido Plan de Acción no ostenta carácter auxiliar o de apoyo tampoco por el hecho de que sea susceptible de adaptación o modificación a la vista de «la experiencia que se va adquiriendo con cada proceso», circunstancias estas que son susceptibles de afectar a cualquier normativa y procedimiento, sin que ello implique ni la inadmisión ni la denegación de la información pública solicitada tal y como existe en el momento de presentarse la solicitud.

8. Por último, y aunque el reclamante pone en duda en el trámite de audiencia que la investigación cuyo informe solicita se haya realizado en el ámbito de las obligaciones de la entidad derivadas de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, lo cierto es que la entidad así lo afirma tanto en la resolución de la solicitud como en las alegaciones al presente procedimiento.

En efecto, en la resolución se indica que el informe completo de compliance no puede «darse a terceros en virtud de lo establecido en los artículos 33 y 63 de la Ley 2/2023» mientras que en las alegaciones se afirma que «la investigación se desarrolla en el ámbito de la Ley 2/2023». Asimismo, la resolución explica que el informe forensic se contrató por el Responsable de Cumplimiento en el contexto de la auditoría iniciada al tener conocimiento de «la situación derivada de la contratación por Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSATEC) d (TRAGSATEC) de Dª [nombre y primer apellido]», afirmaciones que este Consejo debe tomar en consideración.

En consecuencia, dado que la Disposición Adicional Primera, apartado segundo, LTAIBG prevé que en los casos en que exista un régimen específico de acceso a la información, el mismo prevalecerá sobre la LTAIBG, siendo esta supletoria en aquello no previsto por dicho régimen, y dado que la citada Ley 2/2023 establece en el párrafo segundo del artículo 26.1 que el libro-registro de las informaciones recibidas y de las investigaciones internas

«no será público y únicamente a petición razonada de la Autoridad judicial competente, mediante auto, y en el marco de un procedimiento judicial y bajo la tutela de aquella, podrá accederse total o parcialmente al contenido del referido registro»

, este Consejo estima que no procede conceder el acceso a los informes solicitados, en que se refleja materialmente la investigación interna realizada, por lo que en este punto procede desestimar la reclamación. En este sentido, la finalidad del precepto no es otra que la de garantizar la confidencialidad de las informaciones facilitadas por las personas informantes así como la propia identidad de estas personas y la de las demás afectadas.

9. En definitiva, partiendo del hecho de que lo solicitado constituye información pública que consta en el organismo requerido, procede la estimación parcial de la reclamación, a fin de que se complete la información facilitada, con la información consistente en: (i) actas de las reuniones en las que se procedió a informar a los mencionados Consejo de Administración, la Junta de Accionistas y el Comité de Dirección de los resultados de la investigación interna a que se refiere la solicitud, de acuerdo con lo indicado en el FJ 5; (ii) «nuevo protocolo (…) en los procesos de contratación» que el órgano requerido ha identificado como el «Plan de Acción para el reforzamiento de las medidas organizativas para asegurar una correcta gestión de los procesos de selección y control de la actividad del personal contratado».

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente a la resolución de GRUPO TRAGSA S.A., S.M.E./TRAGSATEC.

SEGUNDO: INSTAR a GRUPO TRAGSA S.A., S.M.E./TRAGSATEC a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, y en los términos indicados en el Fundamento jurídico 9, remita al reclamante la siguiente información:

• Actas de las reuniones en las que se procedió a informar al Consejo de Administración, la Junta de Accionistas y el Comité de Dirección de los resultados de la investigación interna a que se refiere la solicitud, de acuerdo con lo indicado en el FJ 5.
• «Nuevo protocolo (…) en los procesos de contratación» que el órgano requerido ha identificado como el «Plan de Acción para el reforzamiento de las medidas organizativas para asegurar una correcta gestión de los procesos de selección y control de la actividad del personal contratado».

TERCERO: INSTAR a GRUPO TRAGSA S.A., S.M.E./TRAGSATEC a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.