Acceso a la Memoria de Análisis de Impacto Normativo y documentación de consultas e informes de la Orden PJC-804-2025

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta

FUNCIÓN PÚBLICA.

con discapacidad, huella normativa, art. 18.1.b) y c) LTAIBG, precedentes R CTBG 1036/2024.

R CTBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de noviembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º GESAT 0001-00110944):

   «Versión definitiva de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) del proyecto de Orden PJC-804-2025, de 23 de julio, por la que se establecen criterios generales para la adaptación de medios y tiempos y la realización de otros ajustes razonables en los procesos selectivos para el acceso al empleo público de personas con discapacidad. Así como la siguiente documentación: Consultas y propuestas realizadas en el trámite de audiencia pública, los informes o dictámenes evacuados durante la tramitación, y las referencias al modo en que las observaciones contenidas en estos, así como el resultado del trámite de audiencia, hayan sido tenidas en consideración por el órgano proponente de la norma, o las razones por las que hayan sido rechazadas».

2. No consta respuesta de la Administración.
3. Mediante escrito registrado el 22 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.
4. El 11 de marzo de 2026 se recibió nuevo escrito del reclamante, por el que manifiesta su disconformidad con la resolución de su solicitud, de 2 de febrero de 2026 —puesta a disposición y notificada el 10 de febrero de 2026—, considerando que «sólo satisface parcialmente mi solicitud de acceso pero deniega sin motivación alguna el acceso a la documentación restante: consultas y propuestas del trámite de audiencia pública y los informes o dictámenes». Aporta copia de la resolución dictada en los términos siguientes:

«La Orden PJC-804-2025, de 23 de julio, por la que se establecen criterios generales para la adaptación de medios y tiempos y la realización de otros ajustes razonables en los procesos selectivos para el acceso al empleo público de personas con discapacidad, viene a actualizar la Orden PRE/1822/2006, de 9 de junio. La base jurídica de la Orden deviene de la previsión del artículo 113.4 del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, donde se encomienda la adopción de las medidas adecuadas para el establecimiento de adaptaciones y ajustes razonables de tiempo y medios en los procesos selectivos para el acceso al empleo público. Los Ministerios para la Transformación Digital y de la Función Pública y de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 son los Ministerios proponentes de esta Orden. En la tramitación de la Orden se siguieron por parte de este Ministerio, entre otros, los siguientes trámites: - Consulta pública del 1 al 31 de octubre de 2024, habiéndose recibido 282 aportaciones tanto de particulares como de organizaciones del tercer sector representantes de colectivos de personas con discapacidad. - Trámite de audiencia e información pública, concluida el 21 de enero de 2025. Se recibieron 157 aportaciones al texto de borrador de Orden y de MAIN publicados, de administraciones, asociaciones y particulares. (...) Se adjunta la versión definitiva de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) de la Orden PJC-804-2025, de 23 de julio, por la que se establecen criterios generales para la adaptación de medios y tiempos y la realización de otros ajustes razonables en los procesos selectivos para el acceso al empleo público de personas con discapacidad. En esta MAIN se detallan en el punto V de la MAIN “Descripción de la tramitación” las consultas propuestas realizadas en el trámite de audiencia pública y los informes o dictámenes evacuados durante la tramitación».

Aporta, asimismo, copia de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (en adelante, MAIN) indicada, cuyo apartado «V. DESCRIPCIÓN DE LA TRAMITACIÓN», se incluye la siguiente información: (i) fechas de la consulta pública, número total de aportaciones y resumen de algunas de ellas; (ii) fechas de las reuniones de consulta con la representación sindical y de la aprobación en la Comisión Técnica; (iii) fechas del trámite de audiencia e información pública, número total de aportaciones y resumen de las aportaciones destacadas; (iv) fechas de los informes de las Abogacías del Estado de los ministerios proponentes; de las conformidades de los órganos directivos y superiores del Ministerio requerido y de la Comisión Superior de Personal; así como del informe del Consejo Nacional de la Discapacidad, señalando las modificaciones efectuadas conforme este último; (v) indicación de haberse recibido los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios proponentes y los informes de varios ministerios (Transportes y Movilidad Sostenible, Política Territorial y Memoria Democrática y Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 y Defensa), indicando en cada caso las observaciones aceptadas y no aceptadas.

5. Con fechas 2 de enero y 12 de marzo de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 14 de mayo de 2026 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala lo siguiente:

«Con fecha 14 de enero de 2026 la competencia para resolver la solicitud inicial es aceptada por la Secretaría de Estado de Función Pública, que resuelve conceder acceso a la información solicitada el 2 de febrero de 2026, siendo comunicada al solicitante por correo electrónico el 6 de febrero, y a través de la nueva aplicación de transparencia el 10 de marzo. (...) En primer lugar y, ante todo, es necesario reconocer la tardanza en atender una solicitud de acceso a la información presentada el 18 de noviembre de 2025 y solicitar al CTBG que traslade al reclamante la petición de disculpas de la Secretaría de Estado por esta demora. La determinación de la competencia no resultó inmediata al tratarse de una orden ministerial impulsada por varios centros directivos y tramitada desde los órganos con competencias horizontales del departamento. En segundo lugar, en relación con el primer motivo de la reclamación planteada, se informa al CTBG que la solicitud inicial fue resuelta y comunicada por correo electrónico al solicitante en un plazo inferior a un mes desde la asunción de la competencia por la Secretaría de Estado de Función Pública por lo que, pese a ser tardía, dicha resolución no resulta extemporánea ni llegó a entrar silencio administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En tercer lugar, en relación con el segundo motivo de la reclamación planteada, se informa al CTBG que la Secretaría de Estado, tras valorar detenidamente la solicitud, mantiene su criterio sobre el alcance de la concesión de la solicitud de acceso a la información. Se considera que haber facilitado la Memoria de Análisis de Impacto Normativo ha permitido satisfacer plenamente el objetivo de transparencia recogido por la Ley 19/2013, ya que es la herramienta de la que se ha dotado el ordenamiento jurídico para sintetizar la pretensión manifestada por el solicitante. Por otra parte, el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y la Guía metodológica para la elaboración de la Memoria del análisis de impacto normativo, señalan que el Análisis de Impacto Normativo es una herramienta para mejorar la regulación, mediante la cual se sistematiza y ordena la información relevante para valorar el impacto de una iniciativa normativa con el fin de ayudar en el proceso de su aprobación, lo que concuerda con el objetivo de la solicitud inicial. El resto de la documentación que solicita el demandante ya se encuentra referida en el citado punto V de la MAIN “Descripción de la tramitación”, de acuerdo con lo preceptuado en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo que ha sido informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, de la que depende la Oficina de Coordinación y Calidad normativa. Al insistir en acceder a otra documentación instrumental y la valoración individual interna de la misma, que ha servido en el proceso de toma de decisión regulatoria, de carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, pero que no ha sido tratada documentalmente, más allá que en la propia MAIN, obligaría a una reelaboración masiva no prevista en la normativa de producción normativa. Nos encontraríamos ante un caso de laboriosa reelaboración de los definidos en el criterio interpretativo I/007/2015, de 12 de noviembre, ya que no se ha efectuado ningún tratamiento documental diferenciado en esta producción normativa más allá que el de la MAIN, por lo tanto, la acción solicitada supondría un nuevo tratamiento de la información de tales valoraciones internas de los documentos. Debería por tanto elaborarse expresamente tales tratamientos para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información (informes internos y externos, consultas y audiencia públicas,…), careciendo esta unidad de los medios necesarios para extraer individualmente la información, ordenarla y, en su caso filtrar notas y borradores internos, datos personales… y explotar la información concreta que se solicita pasado ya más de dos años de la recepción de tales informes y sin documento concreto de valoración individual, resultando imposible proporcionar la información solicitada. En la legislación actual no existe un procedimiento automatizado para realizar esta tarea ni se ha desarrollado una herramienta de gestión para ello, por lo que aportar el conjunto de documentos solicitado equivaldría a la elaboración de un informe ad hoc».

6. El 14 de mayo de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 16 de mayo de 2026 en el que señala:

«I. SOBRE LA DEMORA EN RESPONDER A LA SOLICITUD La SEFP reconoce expresamente la tardanza en atender la solicitud presentada el 18 de noviembre de 2025 y solicita al CTBG que traslade al reclamante sus disculpas. Se valora positivamente este reconocimiento. No obstante, la alegación de que no se produjo silencio administrativo porque la resolución se dictó en menos de un mes desde que la Secretaría de Estado asumió la competencia el 14 de enero de 2026 no puede prosperar. El derecho de acceso reconocido en la LTAIBG es un derecho a acceder a los documentos en sí, no a un resumen o descripción de su contenido. La Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) es un documento que, en su Punto V (“Descripción de la tramitación”), describe y resume lo que contienen los demás documentos del expediente, pero en ningún caso los sustituye. Facilitar al solicitante un documento que describe la existencia y contenido de otros documentos no equivale a dar acceso a esos otros documentos. La entrega de estos documentos no requiere ninguna elaboración ni tratamiento adicional de la información: basta con entregarlos al solicitante, con la disociación de datos personales que pudiera ser necesaria. Se trata, en definitiva, de documentos que son parte integrante del expediente normativo, cuya elaboración y recepción está exigida por la ley. Estos documentos tienen plena entidad jurídica propia y han sido determinantes en la configuración del texto final de la Orden. No pueden calificarse como «auxiliares» ni como «de apoyo» en el sentido del artículo 18.1.b) LTAIBG. La SEFP argumenta que, al tratarse de una Memoria abreviada, y de acuerdo con el Real Decreto 931/2017, no se exigen «más instrumentos o herramientas de Better Regulation Package». Este argumento confunde dos cuestiones distintas: Por un lado, el régimen de publicidad activa (que es el que conformaría la profusa cita textual de diferentes leyes) y el procedimiento de acceso a la información pública (que no se limita a la información de obligatoria publicidad activa), y por otro, el tipo de memoria que se elabora y la obligación de conservar y facilitar los documentos que integran el expediente».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa al expediente de producción normativa de la Orden PJC/804/2025, de 23 de julio, por la que se establecen criterios generales para la adaptación de medios y tiempos y la realización de otros ajustes razonables en los procesos selectivos para el acceso al empleo público de personas con discapacidad. En concreto, se solicitan: (i) la versión definitiva de la MAIN; (ii) las propuestas recibidas en el trámite de audiencia pública; (iii) los informes y dictámenes emitidos; (iv) resultado que en el texto hayan tenido las observaciones aceptadas y motivación correspondiente a las observaciones rechazadas.

El Ministerio no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Durante la sustanciación de este procedimiento, el Ministerio ha dictado resolución por la que concedió el acceso facilitando copia de la MAIN correspondiente a la norma. Ante la disconformidad manifestada por el reclamante sobre que no se le faciliten los documentos de los informes y propuestas, el Ministerio alega que la entrega de la MAIN satisface la finalidad de transparencia, añadiendo que corresponde inadmitir el resto de las peticiones de la solicitud por referirse a información auxiliar o de apoyo que requiere una acción previa de reelaboración, en alusión a las causas previstas en las letras b) y c) del artículo 18.1 LTAIBG.

4.

Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, consta que la solicitud se presentó el 18 de noviembre de 2025, dirigida al Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, presentándose la reclamación el 22 de diciembre de 2025 por falta de respuesta en el plazo previsto para ello. Al respecto, no puede acogerse lo alegado respecto de que «la competencia no resultó inmediata al tratarse de una orden ministerial impulsada por varios centros directivos», dado que el Ministerio requerido no ha aportado el expediente correspondiente a la solicitud, en el que constarían, en su caso, los correspondientes cambios de competencia entre departamentos ministeriales que pueden determinar que el cómputo del plazo se difiera a un momento posterior al de la presentación de la solicitud. En línea con lo expuesto, debe rechazarse la pretensión del Ministerio sobre considerar que la fecha de entrada de la solicitud fue el 14 de enero de 2026, dado que la Secretaría de Estado de Función Pública forma parte de la estructura del Ministerio al que se presentó la solicitud el 18 de noviembre de 2025.

Por todo ello, ha de concluirse que el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que

«con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5.

Sentado lo anterior, no puede desconocerse que se ha facilitado al reclamante parte de la información solicitada —en concreto, la copia de la MAIN de la Orden PJC/804/2025—, por lo que, en primer lugar, procede analizar si las razones expuestas por el organismo requerido evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración para el resto de la información solicitada.

Esta comprobación debe partir de la necesaria interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG como de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG,

«sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530); lo que exige una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].

Desde esta perspectiva, no puede desconocerse que en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) se señaló que

«(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)».

Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.

Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública y que ha sido acogida en el vigente Criterio Interpretativo de este Consejo n.º 4/2026, de 17 de junio.

Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (…)».

6.

En este caso, el Ministerio requerido justifica la aplicación del artículo 18.1.c) LTAIBG en que la información consistente en las aportaciones y observaciones recibidas durante la tramitación de la elaboración de la norma «no ha sido tratada documentalmente, más allá que en la propia MAIN», por lo que sería necesario elaborarse expresamente, a partir de «explotar la información concreta que se solicita pasado ya más de dos años de la recepción de tales informes».

Este Consejo estima que dicha justificación resulta suficiente respecto de la petición relativa a «las referencias al modo en que las observaciones contenidas en estos, así como el resultado del trámite de audiencia, hayan sido tenidas en consideración por el órgano proponente de la norma, o las razones por las que hayan sido rechazadas». En efecto, en la MAIN se indican resumidamente las propuestas y observaciones recibidas (al menos, las más relevantes), indicando las que se han tenido en cuenta durante la tramitación de la norma, así como los motivos por lo que otras han sido rechazadas. Por ello, no existen motivos para poner en duda lo afirmado por el Ministerio acerca de que no se ha elaborado otro documento en el que hayan sido sistematizadas las propuestas y observaciones y, en su caso, su aceptación o rechazo, de lo que se desprende que facilitar al reclamante dicha información requeriría, en efecto, de una labor de reelaboración a partir de cada uno de los informes y propuestas recibidas, reelaboración que tiene entidad suficiente para inadmitir la petición indicada con base en la causa prevista en la letra c) del artículo 18.1.c) LTAIBG.

Sin embargo, no cabe estimar la necesidad de reelaboración respecto de la petición relativa a los propios documentos, en que constan «las propuestas realizadas en el trámite de audiencia pública, los informes o dictámenes evacuados durante la tramitación», dado que tanto de las alegaciones como del contenido de la MAIN facilitada se desprende con claridad que dichos documentos existen y han sido incorporados al expediente de producción normativa, y, por tanto, ninguna reelaboración es necesaria para facilitarlos al solicitante, debiendo recordarse que ni la anonimización ni la localización de la información existente, ni la discriminación de borradores que en el expediente puedan constar, son acciones que constituyan reelaboración. Al respecto, prevé el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, lo siguiente:

«10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas».

A ello se añade que en ningún caso puede considerarse que la información contenida en la MAIN equivale a la entrega de los propios informes y observaciones recibidos, y, a la vista de la solicitud formulada y la reclamación presentada, la entrega de la MAIN no satisface el derecho de acceso a la información respecto de dichos informes y propuestas, que tienen entidad propia e independiente de la MAIN.

7.

Constatado que no concurre la causa de inadmisión prevista en la letra c) del artículo 18.1 LTAIBG respecto de la petición de «las propuestas realizadas en el trámite de audiencia pública, los informes o dictámenes evacuados durante la tramitación», procede a continuación analizar si la invocación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG —referida a información «auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas»— está justificada.

Sobre la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG existe una consolidada doctrina de este Consejo en la que se subraya que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo de la información ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (la denominación que se atribuya a la información o al soporte que la contiene), siendo la relación expresada en el artículo 18.1.b) LTAIBG un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo.

En esta línea, en el vigente Criterio Interpretativo de este Consejo n.º 3/2026, de 17 de junio se señalan una serie de circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG; en particular, que la información (i) contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) se trate de información preparatoria a de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud, salvo que se trate de un documento que pueda tener consecuencias para terceros o que haya sido relevante en la adopción de la decisión por el órgano competente; (iii) la solicitud se refiera a comunicaciones internas o entre instituciones (los oficios) que no constituyan trámites del procedimiento, salvo que en dichas comunicaciones se defina la posición del sujeto obligado en una cuestión de su competencia o sea emitido en el desempeño de funciones legales de asesoramiento especializado; y (iv) circulares, instrucciones y disposiciones similares que se limiten a recordar la necesidad de cumplir con la normativa vigente con efectos exclusivamente internos.

Pero también se indica que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que: (i) integre un expediente administrativo de acuerdo con la definición del artículo 70 LPAC, por lo que no son información auxiliar o de apoyo los informes tanto preceptivos (obligatorios) como facultativos (voluntarios), ya sean vinculantes o no, solicitados en el curso de un procedimiento administrativo antes de la resolución que le ponga fin; (ii) informes que no forman parte de un procedimiento pero que sean “relevantes” porque pretendan objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos importantes que han de ser informados y que, en consecuencia, permitan conocer la motivación de la decisión adoptada por la Administración con independencia de que hayan sido o no de apoyo a la decisión final; (iii) información que tenga relevancia en la tramitación de un expediente o influencia en la conformación de la voluntad decisoria del órgano y que permite un mejor escrutinio ciudadano de las decisiones; (iv) comunicaciones entre distintas instituciones que definan la posición del sujeto obligado en una cuestión de su competencia y sea emitido en el desempeño de funciones legales de asesoramiento especializado; (v) las actas de los órganos colegiados; (vi) circulares, instrucciones y disposiciones similares en la medida en que contengan pautas interpretativas de normas que condicionen la forma de actuar de las Administraciones Públicas con repercusión a terceras personas; (vi) protocolos clínicos y “manuales de actuación o de procedimientos”; (vii) planes, incluyendo su previsión temporal y presupuestaria; (viii) actuaciones previas al inicio de un procedimiento administrativo (artículo 55 LPAC); (ix) la información que tenga carácter provisional, es decir, la que no sea definitiva, por estar en curso de elaboración, lo que sería reconducible a la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) LTAIBG.

En este mismo sentido, debe subrayarse que, según ha dictaminado la Audiencia Nacional, los informes auxiliares «son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados»— (SAN de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357)).

8.

Sentado lo anterior, la valoración de la cuestión suscitada ha de partir inexorablemente de la doctrina establecida por este Consejo sobre el acceso a la documentación contenida en los expedientes normativos, que ha ido decantándose progresivamente y ha quedado fijada en la Resolución R CTBG 1036/2024, de 16 de septiembre (reiterada, por ejemplo, en la R CTBG 631/2025, de 30 de mayo), en los siguientes términos:

«(...) 6. En este sentido, ha de comenzarse destacando que el Estado español ha firmado y ratificado el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, hecho en Tromsø el 18 de junio de 2009 (BOE de 23 de octubre de 2023), que está en vigor en nuestro país desde el 1 de enero de 2024.

En este tratado internacional se prevé que las limitaciones al derecho de acceso a los documentos públicos “se establecerán específicamente en la ley, habrán de ser necesarias en una sociedad democrática, y proporcionales al objetivo de proteger” alguno de los bienes jurídicos que expresamente se enuncian en una relación tasada (art. 3). De ellos, los únicos potencialmente aplicables como limitación del acceso a los informes y demás documentos generados en el marco de un procedimiento legislativo son los recogidos en las letras a -la seguridad nacional, la defensa y las relaciones exteriores-, b -la seguridad pública- y k -las deliberaciones entre autoridades públicas o en su seno relativas al examen de un asunto-. Los dos primeros tienen su equivalente en las letras a), b), c) y d) del artículo 14.1 LTAIBG, que no han sido invocadas en este procedimiento; y, en todo caso, ha de tenerse presente que, por su propia naturaleza, sólo serán aplicables en casos excepcionales y únicamente en relación con algún documento concreto, no para limitar el acceso a todos los generados en un procedimiento legislativo.

La protección de “las deliberaciones entre autoridades públicas o en su seno”, que tiene su correspondencia en la letra k) del artículo 14.1 LTAIBG, permite justificar la denegación del acceso al contenido de los debates producidos en el Consejo de Ministros o de los órganos que han intervenido en la fase preparatoria del proyecto de ley (en el seno del ministerio proponente o en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, por ejemplo). También puede justificar en determinados casos -como se ha adelantado- la limitación del acceso a la información preparatoria de la elaboración de un anteproyecto de ley del que aún no ha tomado conocimiento el Consejo de Ministros. Sin embargo, ha de tenerse presente que en la Memoria explicativa (Explanatory report) del Convenio de Tromsø se indica expresamente que la finalidad de esta limitación es “preservar la calidad del proceso de decisión, permitiendo cierto `espacio libre para pensar´”, por lo que toda interpretación de este límite que exceda de lo que en una sociedad resulte imprescindible (necesario y proporcionado) para garantizar a los poderes públicos un adecuado espacio de reflexión y deliberación libre de interferencias externas sería incompatible con los parámetros del Convenio. A estos efectos no cabe desconocer que, como ya se ha apuntado, el artículo 3 del Convenio, si bien permite a los Estados establecer por ley limitaciones al derecho, impone como condición que sean necesarias en una sociedad democrática, y proporcionales al objetivo a proteger, de modo que cualquier restricción que se pretenda imponer al derecho de acceso a la información pública ha de superar ese doble test.

En este mismo orden de cosas relativo a los compromisos internacionales, aunque en un plano distinto, no cabe desconocer que, desde el año 2011, España forma parte de la Alianza por el Gobierno Abierto, que promueve “una forma de concebir la acción de gobierno y administración del bien común que sitúa a la ciudadanía en el centro, fundamentada en la transparencia y el acceso a la información pública, la participación y la colaboración”.»

7. Por otra parte, es necesario tomar en consideración la evolución habida en la jurisprudencia europea sobre esta materia. En particular, es obligado tener en cuenta los pronunciamientos contenidos en la Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea (TGUE) de 25 de enero de 2023 (ECLI:EU:T:2023:15), en la que se extiende el derecho de acceso a los documentos elaborados en el marco de un procedimiento legislativo, más allá de los generados en los diálogos tripartitos- cuyo acceso ya había reconocido en la Sentencia de 22 de marzo de 2018 (ECLI:EU:T:2018:167)-, a los intercambiados dentro de un grupo de trabajo del Consejo en un procedimiento legislativo que todavía no había concluido, por lo que los razonamientos en los que se basa esta decisión tienen especial relevancia para la cuestión aquí planteada.

El Tribunal comienza recordando que el Derecho primario de la Unión establece una íntima relación de principio que vincula a los procedimientos legislativos con los principios de publicidad y de transparencia. Y, acto seguido, retomando lo ya dicho en una sentencia de julio de 2008 (EU:C:2008:374), recuerda que

“es precisamente la transparencia en el proceso legislativo lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones a los ojos de los ciudadanos europeos y a aumentar la confianza de estos. De hecho, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no solo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad”.

Posteriormente, en línea con lo ya señalado en decisiones previas, razona que, si bien el derecho de acceso está sometido a límites basados en razones de interés público o privado que se concretan en el artículo 4 del Reglamento 1049/2001, estas excepciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto, de modo que si una institución, órgano u organismo de la Unión decide denegar una solicitud de acceso sobre la base de una de las excepciones previstas en el mencionado artículo debe “explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido por dicha excepción, y el riesgo de tal perjuicio debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético”.

Tras descartar el carácter sensible de la información solicitada, frente a la alegación del Consejo indicando que la propuesta legislativa aún era objeto de discusiones en curso y que los documentos solicitados no eran exhaustivos y no reflejaban necesariamente las posiciones definitivas de los Estados miembros, el Tribunal responde en los siguientes términos:

“según la jurisprudencia, por su propia naturaleza, una propuesta se hace para ser discutida, y no está destinada a mantenerse inalterada tras esa discusión. La opinión pública es perfectamente capaz de comprender que el autor de una propuesta puede modificar su contenido posteriormente. Precisamente por las mismas razones, el autor de una solicitud de acceso a documentos legislativos en el marco de un procedimiento en curso será plenamente consciente del carácter provisional de la información que estos contienen y del hecho de que esa información está destinada a ser modificada a lo largo de las discusiones en el marco de los trabajos preparatorios del grupo de trabajo del Consejo, hasta que se alcance un acuerdo sobre el texto en su conjunto”.

Y, frente al argumento de que la difusión de la información generaría un riesgo de presiones públicas, recuerda lo ya dicho en decisiones anteriores:

“en un sistema basado en el principio de la legitimidad democrática, los colegisladores deben responder de sus actos frente al público”.

Por último, tras recordar que el artículo 10 TUE, apartado 3, establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión y que las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos, concluye que

“la manifestación de la opinión pública acerca de una u otra propuesta legislativa forma parte del ejercicio de los derechos democráticos de los ciudadanos de la Unión”.

9.

Las consideraciones expuestas abogan por un reconocimiento amplio del derecho de acceso a la documentación generada o adquirida en el marco de los procedimientos de elaboración de disposiciones normativas. Así se deriva, en efecto, de la estrecha conexión que, en un estado democrático como el español, existe entre el procedimiento legislativo y los principios de publicidad, transparencia y participación en los asuntos públicos. La transparencia en los procesos legislativos es una condición necesaria para que la ciudadanía pueda ejercer con eficacia el derecho fundamental a participar en los asuntos públicos garantizado en el artículo 23 de nuestra Constitución. El conocimiento de la documentación generada en un procedimiento normativo es esencial para el desarrollo de un debate público abierto, en el que las ciudadanas y los ciudadanos pueden ejercer sus derechos democráticos debidamente informados sobre los efectos positivos y negativos de las medidas proyectadas y sobre las consecuencias de las posibles alternativas. Como ha destacado el TGUE en la sentencia antes mencionada, “el ejercicio por los ciudadanos de sus derechos democráticos presupone la posibilidad de seguir en detalle el proceso de toma de decisiones en el seno de las instituciones que participan en los procedimientos legislativos y de tener acceso a toda la información pertinente”. Por otra parte, con el acceso a la información generada en estos procedimientos, no solo se cumple con el deber de rendición de cuentas a la ciudadanía, sino que se refuerza la legitimidad democrática de las normas aprobadas y de las instituciones que las adoptaron o las promovieron.

A ello hay que añadir que en el ordenamiento español el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional, que está reconocido en términos muy amplios, por lo que cualquier restricción de su eficacia debe sustentarse en una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante en sus pronunciamientos desde el año 2017:

“la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información” (STS de 16 de octubre de 2017 -ECLI: ES:TS:2017:3530, doctrina reiterada en varias posteriores).

10.

Los razonamientos expresados en los fundamentos anteriores llevan a concluir que, como regla, debe reconocerse el derecho de acceso a los documentos elaborados o adquiridos en el marco de los procedimientos normativos, no sólo cuando éstos han concluido, sino también cuando están en curso. Y ello porque, sin perjuicio de la relevancia del acceso a la documentación generada en los procedimientos concluidos para conocer cómo se toman las decisiones y para la rendición de cuentas, desde el punto de vista del principio democrático es primordial que la ciudadanía pueda conocer dichos documentos cuando aún existe la posibilidad de desarrollar un debate público abierto sobre sus contenidos. Sólo así se dan las condiciones para el pleno ejercicio del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos. Conocer las razones de oportunidad y las motivaciones jurídicas de la normativa proyectada, su coste, las previsiones sobre su impacto económico y social, así como las cualificadas opiniones expresadas por los órganos informantes, contribuye a fortalecer el debate público sobre el contenido de la regulación proyectada y sobre su idoneidad para satisfacer los intereses generales.

De ahí que carezca de sentido retrasar el acceso a la documentación hasta el momento posterior a que el Consejo de Ministros haya fijado definitivamente los contenidos del proyecto de ley que remitirá a las Cortes, pues con ello se hurta a la ciudadanía una información de gran trascendencia para conocer cómo se toman las decisiones que les afectan y para participar activamente en el debate público sobre los contenidos de las normas de las que van a ser sus destinatarios.

Las excepciones a esta regla general sobre el acceso, como se ha indicado, deben ser interpretadas restrictivamente y aplicadas con proporcionalidad. En consecuencia, atendiendo a la protección que el artículo 14.1.k) LTAIBG confiere a la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de toma de decisión, puede resultar admisible que, en determinadas circunstancias, se limite el acceso a la información preparatoria de un proyecto normativo cuando el órgano competente aún no ha tomado ninguna decisión sobre el mismo, pero la vigencia de dicha limitación ha de quedar circunscrita al tiempo estrictamente necesario para alcanzar la finalidad perseguida. A juicio de este Consejo, en el procedimiento de elaboración de los proyectos de ley y de los decretos legislativos, la restricción del acceso únicamente estaría justificada, en la medida en que resulte necesaria para garantizar la confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de toma de decisión, en la fase previa al trámite del artículo 26.4 de la Ley 50/1997, esto es, con anterioridad la aprobación del anteproyecto por el Consejo de Ministros en “primera vuelta” y la apertura del período de consultas, dictámenes e informes. Una vez que el órgano competente ha fijado los elementos esenciales de la regulación proyectada, el conocimiento de la documentación que se genere en la fase posterior tiene un indudable interés para el desarrollo de un debate abierto sobre sus contenidos, en el que los ciudadanos puedan ejercer eficazmente su derecho fundamental a participar en los asuntos públicos.

El acceso a la información en los términos expuestos no afecta a la garantía de la confidencialidad y el secreto requerido en los procesos de toma de decisión por los órganos competentes (art. 14.1.k) LTAIBG), pues ambos bienes jurídicos quedan suficientemente protegidos a través del secreto de las deliberaciones de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y de las deliberaciones del propio Consejo de Ministros. Este es precisamente el objeto central del límite reconocido en la letra k del artículo 3 del Convenio de Tromsø referido a la protección de “las deliberaciones entre autoridades públicas o en su seno”, que, como se ha indicado tiene por finalidad «preservar la calidad del proceso de decisión, permitiendo cierto `espacio libre para pensar´».

Un entendimiento más amplio de las restricciones al acceso, que abarque también los documentos generados en las consultas, dictámenes e informes evacuados en la fase intermedia entre la primera y la segunda vuelta en Consejo de Ministros, resultaría difícilmente compatible con la exigencia de interpretación restrictiva del límite del artículo 14.1.k) LTAIBG, con los parámetros del Convenio de Tromsø y con el derecho a participar en los asuntos públicos reconocido en el artículo 23 de la Constitución. Únicamente en aquellos supuestos excepcionales en los que el órgano competente demuestre que la divulgación de los documentos perjudicaría concreta y efectivamente el proceso de decisión, y que el riesgo de tal perjuicio es razonablemente previsible y no meramente hipotético, cabría considerar fundada la aplicación del límite del artículo 14.1.k).

11.

En relación con la petición de las aportaciones ciudadanas, únicamente podrán denegarse aquellas partes de las contribuciones recibidas que hayan sido específicamente señaladas como confidenciales en el texto de la contribución, con referencia a alguno de los límites previstos en el artículo 14 LTAIBG, debiendo justificarse su concurrencia. En efecto, la difusión pública de dichas aportaciones es la regla general, extremo activamente señalado por algunos Ministerios en la información relativa a las convocatorias de consulta pública previa y audiencia pública.

Así, en la sección Participación pública en proyectos normativos del área de Justicia de la web del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, se prevé que

«[c]on carácter general, las contribuciones recibidas se considerarán susceptibles de difusión pública. Las partes de la información remitida que, a juicio del interesado deban ser tratadas con carácter confidencial y en consecuencia no proceda su libre difusión, deberán ser específicamente señaladas en el propio texto de la contribución, no considerándose a estos efectos los mensajes genéricos de confidencialidad de la información».

Por otra parte, en las secciones de Tramitaciones abiertas: Consulta pública previa y Tramitaciones abiertas: Audiencia e información pública de la web del Ministerio de Hacienda se prevé que

«[l]as aportaciones realizadas en este trámite quedarán incorporadas al expediente de tramitación de la norma y podrán ser objeto de acceso en virtud de la» LTAIBG y que «[e]n el caso de que las aportaciones realizadas pudieran estar afectadas, en todo o en parte, por los límites al derecho de acceso previstos en el artículo 14 de la ley 19/2013 deberá indicarse especificando el contenido al que no debería darse acceso, en su caso».

12.

En consecuencia, la doctrina expuesta aplicada a este caso conduce a la estimación de la reclamación en lo relativo a la petición sobre las aportaciones realizadas en los trámites de consulta previa y de audiencia e información pública (con exclusión de los datos de carácter personal de las personas físicas en aplicación de lo dispuesto en el artículo 15.3 LTAIBG y del contenido señalado específicamente como confidencial en el texto de las contribuciones, con justificación referida al límite del artículo 14 LTAIBG aplicado), como a las peticiones de las conformidades e informes emitidos que se mencionan en la MAIN que son: observaciones de la representación sindical y aprobación en la Comisión Técnica; informes de las Abogacías del Estado de los ministerios proponentes; conformidades de los órganos directivos y superiores del Ministerio requerido y de la Comisión Superior de Personal; informe del Consejo Nacional de la Discapacidad; (v) informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios proponentes e informes de los Ministerios de Transportes y Movilidad Sostenible, Política Territorial y Memoria Democrática y Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 y Defensa. Dichos informes están previstos en la normativa reguladora del procedimiento normativo como trámite preceptivo, por lo que en ningún caso pueden calificarse como información de apoyo o auxiliar.

En relación con los informes, es preciso subrayar que la negativa a conceder el acceso resulta particularmente infundada en el presente caso por cuanto no se trata de un proyecto normativo en fase de elaboración gubernamental, sino de un proyecto de Orden ministerial que fue aprobada por el Consejo de Ministros en su reunión de 23 de julio de 2025 y publicado en el «BOE» núm. 178, de 25 de julio de 2025 (páginas 100228 a 100237).

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y DE LA FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante, en los términos indicados en el FJ 10 de esta resolución, la siguiente información:

• «Consultas y propuestas realizadas en el trámite de audiencia pública, los informes o dictámenes evacuados durante la tramitación» de la Orden PJC/804/2025, de 23 de julio, por la que se establecen criterios generales para la adaptación de medios y tiempos y la realización de otros ajustes razonables en los procesos selectivos para el acceso al empleo público de personas con discapacidad.

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y DE LA FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.