Acceso a información sobre la concesión y posible retirada de la Orden del Mérito de la Guardia Civil

I. ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta

Número: 2026-0682 Fecha: 24/06/2026 artículo 14.1.d) LTAIBG

R CTBG 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 8 de agosto de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno[1] (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 0001-00107294):

«Solicito conocer la siguiente información sobre la condecoración de la Orden del Mérito de la Guardia Civil entregada a : solicito se me indique en qué fecha se le concedió, qué grado y categoría concretos del reconocimiento, el motivo de la concesión y, en caso de que corresponda, en qué fecha se le retiró y el motivo de la retirada.

Solicito, además, que se me indique en qué estado se encuentra el expediente que se le abrió para estudiar la posible retirada de la concesión y en caso de haber finalizado, si se ha decidido retirarle la condecoración o no y el motivo.

[1]

Solicito también una copia del expediente de concesión y del de posible retirada de la condecoración a (…)»

2. Consta en el expediente remitido que con fecha 9 de septiembre de 2025 el Ministerio adopta un acuerdo de ampliación del plazo para resolver en los siguientes términos:

«Teniendo en cuenta el volumen de solicitudes de transparencia que se tramitan en esta Dirección General, que obligan a estudiar la posible complejidad de las informaciones solicitadas, esta Dirección General, en el ejercicio de las competencias que le atribuye la Ley 19/2013 (…) considerando que la misma se encuentra incursa en el supuesto contemplado en el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 20 de la citada Ley 19/2013, ACUERDA: Ampliar un mes más el plazo de resolución que permita efectuar una evaluación detallada de cuanto se interesa

Número: 2026-0682 Fecha: 24/06/2026 para determinar si se dispone de la información solicitada, así como del tratamiento que se debiera dar a la misma. (…)».

3. Mediante resolución de 22 de octubre de 2025 el Ministerio responde lo siguiente:

«(…) 2º. La Ley 19/1976, de 29 de mayo, sobre creación de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil, premia las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria. Esta

R CTBG recompensa, de carácter civil, podrá ser concedida al personal de la Guardia Civil y a cualquier otra persona o entidad que se haga acreedor de ello.

En desarrollo de la citada norma, se publicó la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre, por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil, la cual tiene por objeto regular las formas, los requisitos y el procedimiento de concesión de la Orden reseñada, todo ello de acuerdo a sus diferentes categorías. Las propuestas para su concesión podrán ser ordinarias y extraordinarias, formuladas por el Jefe de la unidad de la Guardia Civil al que afecte directamente el hecho/-s objeto de la propuesta, a quién corresponderá su apreciación y clasificación. Las ordinarias, como es el caso de la propuesta realizada en favor del Sr. , se proponen anualmente con ocasión del aniversario de la Fundación de la Guardia Civil y de la festividad de Nuestra Señora la Virgen del Pilar “Patrona del Cuerpo”, y las extraordinarias cuando se hayan realizado acciones o conductas de extraordinario relieve que redunden en el prestigio del Cuerpo e interés de la Patria.

Dicho lo anterior, desde esta Dirección General se considera que la información solicitada se encuentra incursa en el supuesto contemplado en el artículo 14.1.d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…), por cuanto la misma supone un perjuicio para la seguridad pública. (…)»

4. Mediante escrito registrado el 24 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 241 LTAIBG en la que pone de manifiesto que:

«El pasado 8 de agosto solicité la siguiente información (…) El 11 de agosto se tramita, aunque ese hecho no se me notifica hasta esta misma semana. El 9 de septiembre se amplía el plazo para resolver, hecho que sí me fue notificado en tiempo y forma. Por tanto, la Administración tenía para resolver hasta el 11 de octubre. A pesar de ello, no se me ha notificado la resolución hasta hoy 24 de octubre, incumpliendo así los plazos de la LTAIBG. Entrando al fondo del asunto, el ministerio deniega mi solicitud alegando únicamente lo siguiente: [reproduce el contenido]. El artículo 14.2 de la Ley 19/2013 determina que [reproduce el contenido]. En este sentido, el criterio interpretativo CI/002/2015 del CTBG afirma

que “los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos”, para lo cual “deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio /test del daño) concreto, definido y evaluable”. En el presente caso, se ha omitido cualquier razonamiento que justifique la aplicación del límite y se ha limitado a citar el límite, estableciendo que los límites sí operan automáticamente a favor de la denegación, circunstancia que va contra el criterio del CTBG. Además, es evidente que en este

caso prevalece el interés público. Del mismo modo, en ningún caso ha demostrado el ministerio esa supuesta afectación a la seguridad pública. Conocer por qué se ha entregado una medalla a una persona y si se le ha retirado o no y en caso afirmativo, el motivo, no puede afectar a la seguridad pública de ninguna forma. El límite aplicado no tiene base y no ha sido argumentado en ningún caso por la Administración. Pido, por tanto, que se estime mi reclamación y se inste a la Dirección General de la Guardia Civil a entregarme lo solicitado. Más cuando el Consejo ya ha estimado casos similares (…)».

5. Con fecha 27 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 3 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(…) la Dirección General de la Guardia Civil informa de lo siguiente:

«Examinada la reclamación presentada por el interesado, esta Dirección General se mantiene en la causa de denegación expresada en la resolución emitida con fecha 22 de octubre de 2025, significándose igualmente que todo lo relacionado con la cuestión planteada y ahora reclamada, se encuentra sub iudice desde el pasado día 24 de febrero de 2025, a disposición del Juzgado Central de Instrucción número 2 de Madrid, dando cumplimiento al requerimiento efectuado por dicho órgano judicial mediante auto de fecha 4 de diciembre de 2024, dictado en el marco de las Diligencias Previas 65/2023, por lo que, en cumplimiento de la legislación vigente, singularmente la Ley de Enjuiciamiento Criminal, no resulta posible por este Centro Directivo la entrega de lo solicitado, pudiendo el interesado, si así lo desea, dirigir su solicitud a dicho Juzgado».

6. Concedido trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones

que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 4 de diciembre de 2025 en el que señala:

«Estoy en contra de lo alegado por la Administración y me reafirmo en lo expresado en mi reclamación. Su único nuevo argumento es la existencia de un caso judicial en el que se ha solicitado información similar, sin mayor argumentación al respecto. Pido al Consejo de Transparencia que aplique el criterio que ya ha aplicado en otras

reclamaciones similares, como en la R/0545/2019, en la que "la consiguiente denegación del acceso, se basa en la mera existencia de un procedimiento judicial, sin llevar a cabo ulteriores argumentaciones ni motivaciones adicionales sobre perjuicios concretos y evaluables". En aquella ocasión el Consejo fue claro estimando el derecho de acceso y aclarando lo siguiente: "A la luz de lo anterior, debe recordarse que la previsión del límite analizado dentro de los que pueden restringir el acceso a una solicitud de información tiene como causa la debida protección que debe aplicarse a los expedientes, de carácter penal, administrativo o disciplinario, principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la correcta sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada no se vea impedida por la divulgación de información. Por lo tanto, procede estimar la presente reclamación al considerar que no queda suficientemente acreditado el perjuicio que puede derivarse del acceso a la información solicitada".

En esta ocasión tampoco queda acreditado que facilitar la información solicitada pueda perjudicar a ningún expediente que esté siendo tramitado, ya que la Administración no lo ha certificado durante todo el proceso administrativo.».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 125 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud formulada en los términos que figuran en el antecedente 1 de esta resolución.

4. El Ministerio, tras acordar una ampliación del plazo para resolver, dictó resolución expresa indicando que la información solicitada estaba incursa en el límite del artículo 14.1.d) LTAIBG al suponer su entrega un perjuicio para la seguridad pública.

Disconforme con la respuesta recibida la persona interesada interpuso reclamación ante el Consejo señalando que, además de que se había dictado la resolución de forma extemporánea a pesar de haberse acordado una ampliación de plazo para resolver, la respuesta recibida carecía de la motivación exigida por la LTAIBG para apreciar su concurrencia. En fase de alegaciones el Ministerio se ratificó en la resolución adoptada pero introdujo una nueva argumentación para denegar el acceso a la información solicitada al señalar que todo lo relacionado con la cuestión reclamada, se encontraba sub iudice —fase de diligencias previas— desde el 24 de febrero de 2025 en el Juzgado Central de Instrucción número 2 de Madrid, por lo que no era posible la entrega de lo solicitado.

Durante el trámite de audiencia la persona interesada se ratificó en lo expresado en su reclamación alegando que su único nuevo argumento era la existencia de un caso judicial en el que se había solicitado información similar, sin mayor argumentación. A tal efecto, esgrimió la aplicación a su favor de la resolución R/0545/2019.

5. Con carácter previo al examen de fondo de esta reclamación procede aclarar que el Ministerio dictó resolución expresa —extemporánea— denegando la información —en los términos vistos— tras notificar al interesado un acuerdo de ampliación de plazo para resolver.

Al respecto debe recordarse que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, si bien el órgano competente adoptó (en plazo) un acuerdo de ampliación de plazo —ex artículo 20.1 in fine LTAIBG—, lo cierto es que no argumentó las razones por las cuales en este caso concreto concurrían alguna o algunas de las causas que habilitan el uso de esa posibilidad excepcional —esto es, complejidad o volumen de la información solicitada— del artículo 20.1 LTAIBG. El Ministerio se limitó a justificar dicha ampliación en "el volumen de solicitudes de transparencia que se tramitan en esta Dirección General, que obligan a estudiar la posible complejidad de las informaciones solicitadas", acordando ampliar —al amparo de lo dicho— un mes más el plazo de resolución para "efectuar una evaluación detallada de cuanto se interesa para determinar si se dispone de la información solicitada, así como del tratamiento que se debiera dar a la misma". Es decir, la decisión de la ampliación de plazo no se fundó en el volumen o complejidad de la información solicitada en ese caso concreto sino que se fundó en el volumen de solicitudes que de ordinario decía recibir dicho departamento, lo cual es cosa distinta. Afirmación ésta que, por cierto, fue seguida de una resolución de denegación dictada —incluso de forma tardía— por aplicación del límite a que se refiere el artículo 14.1.d) LTAIBG, en los términos vistos.

Sobre lo expuesto es necesario recordar al Ministerio, por un lado, que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG, al manifestar que

«con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

Por otro lado, que resulta abiertamente contrario a la finalidad del artículo 20.1 in fine LTAIBG ampliar el plazo ordinario para, finalmente, no proporcionar la información solicitada, como sucedió en este caso. La ampliación del plazo únicamente está justificada cuando se reconozca el derecho de acceso y se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida, prepararla y ponerla a disposición del solicitante, no debiendo extenderse nunca más allá del tiempo estrictamente necesario para estos fines.

6. Sentado lo anterior, y a los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar, si efectivamente está acreditada en este caso la concurrencia del límite a que se refiere el artículo 14.1.d) LTAIBG (razones de seguridad pública) y en su caso, si el argumento relativo a la existencia de un asunto judicial sub iudice introducido ex novo por el Ministerio en fase de alegaciones justifica la no entrega de la información solicitada.

A estos efectos, conviene recordar que, a la hora de aplicar los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG es necesario partir de lo manifestado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530), en la que fijó la siguiente doctrina:

«La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. (…) Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley.»

Doctrina jurisprudencial que, en lo concerniente a los límites, ha sido complementada por el Alto Tribunal, entre otras, en la Sentencia de 25 de enero (ECLI:ES:TS:2021:574), en la que puntualizó lo siguiente:

«La aplicación de los límites al derecho de acceso a la información está sujeta a determinados requisitos y condiciones. Al respecto, el artículo 14.2 LTAIBG señala [que] será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Por tanto, el precepto legal no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate».

En el presente caso el Ministerio concernido no ha ofrecido, ni en la resolución impugnada ni en el trámite de alegaciones de este procedimiento, justificación alguna de la aplicación del límite del artículo 14.1.d) LTAIBG sobre la información solicitada, limitándose a su mera invocación, lo que, según se ha expuesto, resulta claramente insuficiente para fundar la denegación del acceso. En particular se echa en falta el cumplimiento del mandato del artículo 14.1 LTAIBG que obliga a realizar una ponderación entre el eventual daño al bien jurídico protegido (test del daño) y el interés público o privado en el acceso, siendo bien conocido por el Ministerio que en estos casos concurre un claro interés público por conocer los méritos y las razones para la concesión de las referidas condecoraciones, en la medida en que ello es indispensable para saber cómo se ha tomado la decisión y «para discernir si la Administración se ha movido dentro del ámbito de discrecionalidad, que a estos efectos se le reconoce, sin incurrir en arbitrariedad», tal y como se ha señalado en las sentencias y en las resoluciones previamente mencionadas. Igual o superior interés público concurre también en los expedientes administrativos que se sigan por parte del Ministerio para retirar una condecoración previamente otorgada; petición ésta a la que se extendió la solicitud de acceso, pero sobre la cual, tampoco se pronunció de forma expresa el Ministerio concernido.

Cuanto se acaba de exponer conduce a concluir que no está verificado en este caso la concurrencia del meritado límite del artículo 14.1.d) LTAIBG.

No obstante, dada la materia sobre la que versa, no cabe descartar que en el expediente solicitado pueda figurar alguna información sensible, cuya revelación efectivamente provoque un perjuicio grave para la seguridad pública y, por tanto, respecto de ella, esté justificada la aplicación del límite del artículo 14.1.d) LTAIBG. Sin embargo, de darse esta eventualidad, lo procedente no sería la denegación del acceso a todo el expediente sino la concesión de un acceso parcial conforme a lo previsto en el artículo 16 LTAIBG, excluyendo, con la debida justificación, la parte afectada por el límite, esto es, con las salvaguardas que procedan para proteger datos que efectivamente puedan afectar a la seguridad pública.

En este sentido, hay que volver a recordar a la Administración que la eventual aplicación de alguno de límites legales para denegar una solicitud de acceso a la información pública sólo podrá considerarse conforme a derecho si se cumplen los requisitos de proporcionalidad y justificación expresa atendiendo a las circunstancias del caso concreto, tal y como exige nuestro ordenamiento y ha subrayado el Tribunal Supremo en los términos que más arriba se consignan. Esta exigencia de proporcionalidad obliga también a examinar siempre la posibilidad de conceder un acceso parcial a la información solicitada antes de acordar la denegación integral, pues toda limitación de un derecho habrá de ceñirse a lo estrictamente necesario para preservar el otro derecho o bien jurídico afectado, logrando un equilibrio que permita el máximo grado de eficacia a todos los derechos e intereses en conflicto. De ahí que, como también ha dictaminado el Tribunal Supremo, el «juicio de proporcionalidad requerido por el articulo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé como se ha indicado la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG no afecte a la totalidad de la información solicitada.» (STS de 21 de enero -ECLI:ES:TS:2021:574).

7. De otro lado, tampoco ha ofrecido el Ministerio reclamado justificación alguna para denegar el acceso a la información solicitada por la existencia de un expediente judicial en curso, esto es, en qué medida se produce dicha afectación en este caso concreto y cuál sería el límite específico del artículo 14.1 LTAIBG que en su caso concurre a tal efecto, para la denegación de la información, no correspondiendo a este Consejo, por virtud de su función revisora, la función de averiguar dichos extremos, sino al contrario, a la luz del principio pro informatione, debiendo probar la Administración de forma motivada bajo qué precepto concreto y en qué medida específica el límite invocado se proyecta sobre la información solicitada. Por consiguiente tampoco se tiene por acreditado la concurrencia de limitación alguna en tal sentido.

8. A la vista de todo lo expuesto este Consejo considera que procede estimar la presente reclamación, en los términos fijados en el fundamento jurídico 6 de esta resolución.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR, en los términos fijados en el fundamento jurídico 6 de esta resolución.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información, con las salvaguardas que procedan para proteger datos que efectivamente puedan afectar a la seguridad pública:

• sobre la condecoración de la Orden del Mérito de la Guardia Civil entregada a: solicito se me indique en qué fecha se le concedió, qué grado y categoría concretos del reconocimiento, el motivo de la concesión y, en caso de que corresponda, en qué fecha se le retiró y el motivo de la retirada.
• Solicito, además, que se me indique en qué estado se encuentra el expediente que se le abrió para estudiar la posible retirada de la concesión y en caso de haber finalizado, si se ha decidido retirarle la condecoración o no y el motivo.
• Solicito también una copia del expediente de concesión y del de posible retirada de la condecoración a

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.16, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.