El reclamante solicitó al Ministerio de Hacienda información sobre discriminación fiscal, correspondencia sobre directivas UE y análisis de impacto de políticas fiscales. El Ministerio inadmitió la solicitud alegando inexistencia de documentos y necesidad de reelaboración. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestima la reclamación al confirmar que la información no existe o requiere un informe ad hoc.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1.
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 22 de agosto de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (00001-00107841):
« 1. Todos los documentos, informes o evaluaciones (2023-2025) sobre la discriminación fiscal en España, incluyendo diferencias en el tratamiento fiscal de empresas nacionales versus extranjeras, con enfoque en retenciones del 24% a no residentes británicos y disparidades en ganancias de capital, en posesión del Ministerio.
2. Correspondencia entre el Ministerio de Hacienda y otros órganos (e.g., AEAT, CNMC) sobre la transposición de directivas UE relacionadas con igualdad fiscal y competencia (e.g., Directiva sobre fiscalidad justa), incluyendo referencias a casos como INFR(2021)4035 y INFR(2021)4042.
3. Análisis de impacto de políticas fiscales en la competencia leal y el interés público, cubriendo el período 2023-2025, incluyendo datos sobre el sistema “pago para apelar” y su conformidad con el Artículo 6 del CEDH, así como auditorías arbitrarias y embargos a no residentes británicos.
(…) »
2.
Mediante resolución del Ministerio de Hacienda, de 17 de octubre de 2025 —que acumula dos solicitudes de acceso del mismo reclamante sobre la misma materia (00001-00107841 y 00001-00107754, recibidas en la unidad gestora los días 28 de agosto y 7 de septiembre, respectivamente)— se acuerda la inadmisión de la solicitud en los siguientes términos con arreglo a lo dispuesto en los artículos 12 y 13 LTAIBG:
« En relación con la información solicitada en el primer punto, esta Dirección General, en el ámbito de sus competencias, no tiene constancia de la existencia de documentos relativos a discriminación fiscal en los términos solicitados en la petición.
Respecto a la correspondencia solicitada en el segundo punto, no se tiene constancia de su existencia en los términos señalados en la petición.
Asimismo, el Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, en su artículo 4 establece las excepciones al derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión al que se refiere el artículo 255 del Tratado CE, señalando en el apartado 2 lo siguiente:
“2. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
- los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual,
- los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
- el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, salvo que su divulgación revista un interés público superior.”
En consecuencia, respecto a la documentación relativa a los expedientes de infracción 2021/4035 y 2021/4032, este Centro Directivo entiende que el acceso debe denegarse de conformidad con el artículo 4, apartado 2 del Reglamento nº 1049/2001 citado.
En relación a la información solicitada en el tercer punto cabe recordar el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, que refiriéndose a las causas de inadmisión, indica que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes “c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.”
Esta causa de inadmisión ha sido examinada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el criterio interpretativo CI/007/2015, considerando que puede entenderse aplicable “cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba:
a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada”, circunstancias que concurren en este caso al no disponer de la información que se solicita, que se debería elaborar expresamente sin disponer asimismo de los medios necesarios.
(…)».
3.
Mediante escrito registrado el 23 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto su discrepancia con la inadmisión de ambas solicitudes de acceso alegando que:
- « - La información existe en poder del Ministerio (e.g., evaluaciones generales mencionadas; referencias a INFR(2021)4035/4042). Denegación vulnera art. 13 (información pública).
- - Inadmisión punto 3 infundada: No requiere reelaboración, sino acceso a datos existentes (estadísticas, auditorías). Contraviene art. 12 (derecho acceso).
- - Interés público superior (art. 4 Reglamento 1049/2001): Fiscalidad justa, competencia leal, CEDH art. 6. »
4.
Con fecha 24 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. En el momento de elaborarse la resolución no se ha recibido respuesta.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.
La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.
La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se pide el acceso a diversa información fiscal en los términos que han quedado reflejados en el antecedente primero de esta resolución. El Ministerio dictó resolución en la que acuerda inadmitir la solicitud de acuerdo al no existir parte de la información que solicita, tener carácter auxiliar o de apoyo otra parte y, en fin, concurrir el límite previsto en el Reglamento (UE) 1049/2001.
4.
Con carácter previo a la resolución sobre el fondo, debe ponerse de relieve que el Ministerio requerido no ha contestado al requerimiento emitido por este Consejo junto al traslado de la reclamación y, en consecuencia, ni ha remitido el expediente ni ha formulado alegaciones en el marco de este procedimiento, lo que dificulta el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente al no disponer de todos los elementos de juicio para valorar adecuadamente las circunstancias concurrentes y pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada.
5.
Sentado lo anterior conviene recordar que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, el objeto del derecho de acceso reconocido en el artículo 12 LTAIBG es la información pública, entendiendo como tal los contenidos o documentos que obren en poder de los sujetos obligados por haber sido adquiridos o elaborados en el ejercicio de sus funciones; por lo que la preexistencia de la información es condición necesaria para el ejercicio del derecho, presupuesto que aquí no concurre respecto de parte de la información solicitada.
Así, el Ministerio de Hacienda ha declarado formalmente —sin que este Consejo tenga motivos para ponerlo en duda— que no dispone de la información solicitada en el primer punto de la solicitud, explicando, además, por qué no puede hablarse de discriminación fiscal en España entre empresas nacionales y extranjeras. En consecuencia, no obrando en poder del Ministerio la información pretendida, no existe objeto sobre el que ejercer el derecho y procede la desestimación de la reclamación en este punto.
A idéntica conclusión ha de llegarse respecto a la parte de la solicitud referida a la correspondencia entre diversos organismos sobre las Directivas europeas relacionadas con la igualdad fiscal y la competencia, así como en relación a dos procedimientos europeos de infracción, pues el Ministerio declara formalmente que no les consta su existencia, por lo que no hay objeto sobre el que proyectar el derecho.
Esta inexistencia de información exime de entrar a analizar la invocación de los límites establecidos en el Reglamento europeo, en primer lugar, porque ya se ha dicho que la información no obra en poder del Ministerio; en segundo lugar, porque se invoca el límite establecido en el artículo 4 del citado Reglamento 1049/2001 en relación con el acceso a los expedientes de infracción cuando el solicitante nunca ha pretendido dicho acceso sino, simplemente, como se desprende del tenor literal de su solicitud, a la correspondencia intercambiada al respecto.
En cualquier caso, no es posible desconocer que el Tribunal Supremo, en sus Sentencia (STS) 295/2026 y 296/2026, de 10 de marzo (ECLI:ES:TS:2026:1176 y ECLI:ES:TS:2026:1175, respectivamente) y la STS 301/2026, de 11 de marzo (ECLI:ES:TS:2026:1164) ya han aclarado que el Reglamento 1049/2001 no resulta de aplicación a los casos en que la información obra en poder de una autoridad nacional de un Estado Miembro, porque su ámbito de aplicación se circunscribe a la información que obra en poder de las instituciones comunitarias o europeas —esto es, Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea, Tribunal de Justicia, Banco Europeo y Tribunal de Cuentas—. En este sentido, señala el Tribunal Supremo que
«[p]or el contrario, a los documentos que obren en poder de la Administración de un Estado miembro, aunque dicha información tenga su origen, directo o indirecto, en la actividad de las instituciones comunitarias, no les resulta de aplicación el régimen de acceso (y sus excepciones, o supuestos de denegación) establecido en el Reglamento (CE) nº 1049/2001. En ese caso, la decisión sobre el acceso a la información le corresponderá adoptarla a los Estados en cuyo poder obre dicha información y conforme a su normativa nacional.»
En estos casos, cuando se trate de información que obre en poder de un Estado Miembro pero haya sido elaborada por las instituciones europeas, únicamente resulta aplicable la cláusula especial contenida en el artículo 5 del citado Reglamento (como concreción del principio de cooperación leal entre los Estados y las instituciones europeas) que exige, bien el traslado de la solicitud a la institución europea de que se trata; bien la consulta previa a dicha institución (con una única excepción), pero no la aplicación de límites del Reglamento europeo a la información que obra en poder de la Administración española.
6.
Finalmente, por lo que concierne a la inadmisión del tercer punto de la solicitud con fundamento en la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG, este Consejo considera que se encuentra debidamente justificada, a pesar de la ciertamente parca argumentación del Ministerio. En efecto, los términos en los que se formula la petición evidencian que lo pretendido es, en realidad, un informe a la carta o ad hoc; lo que, como se ha señalado ya en múltiples ocasiones (incluso en relación con el mismo reclamante), no queda amparado por el derecho de acceso a la información pública reconocido en el artículo 13 LTAIBG.
Desde esta perspectiva cabe recordar que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo,
«(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)» —STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810)—.El carácter complejo aludido puede venir determinado por la necesidad de realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Se incluye, también, en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos —STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256)—.
En la línea apuntada, este Consejo también ha integrado en la noción de reelaboración aquellos casos en los que lo realmente pretendido con la solicitud de acceso a la información es la realización de un informe a la carta para el solicitante. En este caso, el reclamante pretende que el Ministerio de Hacienda realice un análisis de impacto de las políticas fiscales en la competencia, respecto de un periodo de dos años, planteándose la conformidad del sistema pago para apelar con el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos e incluyendo datos sobre las auditorías arbitrarias (según sostiene el reclamante) y los embargos realizados a no residentes británicos. Lo anterior demuestra que lo pedido es realmente la elaboración de un estudio o informe jurídico del que se pretende, además, que sirva como verificación de las premisas (no acreditadas) y juicios subjetivos del reclamante sobre la existencia de discriminación fiscal y de realización de auditorías arbitrarias por la AEAT.
7.
En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede desestimar la reclamación.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE HACIENDA.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.