Una ciudadana solicitó al IMIDRA el expediente completo de la adjudicación de un arrendamiento rústico en Aranjuez para oponerse al proceso. El IMIDRA inadmitió la solicitud. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de la Comunidad de Madrid desestima la reclamación, alegando que la información estaba en curso de elaboración, era de carácter auxiliar y la adjudicación ya era pública.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 5 de abril de 2023, formuló una reclamación ante el extinto Consejo de Transparencia y Participación al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM).
Manifiesta la reclamante no estar de acuerdo con la Resolución de fecha 7 de marzo de 2023 del Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo (en adelante, IMIDRA) en respuesta a su solicitud de acceso a la información pública presentada el día 9 de febrero de 2023 ante este mismo organismo. En la mencionada Resolución, se inadmitió la solicitud en virtud del artículo 18.1.b), por lo que no se concedió el acceso a la siguiente información solicitada por la reclamante:
«Que teniendo vigente contrato de arrendamiento rústico hasta el 31 de marzo de 2023 del LOTE 15 de la finca “Rebollo Viejo” en Aranjuez, sobre una superficie arrendada de 4 hectáreas, 90 áreas y 92 centiáreas, se ha tenido conocimiento que se ha hecho entrega de la finca recientemente sin haber existido publicidad, ni información sobre la misma. A tales efectos, deseo comunicarles mi PERSONACIÓN Y OPOSICIÓN EN EL CITADO EXPEDIENTE. Por este motivo, solicito con carácter previo a presentar alegaciones, que se me dé traslado de todo el expediente completo foliado relacionado con la finca del LOTE 15 del “Rebollo Viejo” de Aranjuez, fijando un plazo de alegaciones. Al amparo del art. 13 y ss de la Ley 39/2015 PACAP y la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. En su virtud, SOLICITO AL IMIDRA, que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, y tenerme por personada en relación con la nueva adjudicación arrendaticia sobre las fincas rústicas del LOTE 15 del “Rebollo Viejo” de Aranjuez, dando trámite a todo lo indicado en el cuerpo del presente escrito y paralizando la nueva adjudicación»
SEGUNDO. Consta en el expediente que el extinto Consejo de Transparencia y Participación admitió a trámite la reclamación el 12 de mayo de 2023 y solicitó al IMIDRA la remisión de un informe completo con las alegaciones que considerase oportunas, en el que manifiesta lo siguiente:
Primera. La información solicitada estaba en curso de elaboración.
Efectivamente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.1.a) de la LTAIBG, la solicitud de acceso controvertida, formulada también por la ahora reclamante, se correspondería con una información que se encontraba, en el momento de su petición, en proceso de elaboración, por lo que en aquel momento concurriría la causa de inadmisión específicamente prevista en el citado precepto. En este sentido, según la doctrina administrativista, fundamentalmente la elaborada por el CTBG, habría que entender que esta causa de inadmisión se definiría como sigue:
«“en que no se puede proporcionar la información porque materialmente no se tiene” en el momento exacto en el que la solicitud es presentada, al estar elaborándose, en proceso de creación, de tal manera que podrá ser accesible cuando éste culmine en un plazo de tiempo más o menos próximo; es, en términos doctrinales, la información que no ha adquirido la forma definitiva que la dota de aptitud para ser cabalmente comprendida”.
Planteada la cuestión sobre la base conceptual expuesta, en el caso que nos ocupa, hay que tener en cuenta que la interesada solicitó con fecha de 9 de febrero de 2023 una copia del expediente de arrendamiento rústico de la finca denominada Lote 15, que según su conocimiento se había adjudicado a favor de un tercero, y ello con la finalidad de presentar posteriormente alegaciones. Pues bien, en aquel momento, la información solicitada se encontraba, como ya se ha señalado anteriormente, en curso de elaboración, en cuanto que no había adquirido la forma definitiva que la dote de aptitud para ser cabalmente comprendida. A estos efectos, habría que reseñar la ausencia de Informe Jurídico, de resolución de adjudicación e incluso de aceptación del eventual arrendatario sobre las condiciones del futuro contrato, entre otras consideraciones administrativas. En definitiva, podemos reseñar que la parte interesada venía a solicitar una documentación concreta, la referida a la adjudicación del contrato del lote 15, que efectivamente no existía, sino que estaba en curso de elaboración.
Segunda. La información existente al tiempo de requerirse tenía carácter auxiliar o de apoyo.
En íntima conexión con lo manifestado en el ordinal anterior, y en clara referencia a la fecha de petición de información, conviene igualmente significar que la documentación que integraba el expediente en aquella fecha tenía un carácter meramente auxiliar o de apoyo, motivo que sirvió de fundamento a la resolución de inadmisión contra la que hoy se formula escrito de reclamación. En este sentido, conviene advertir que este organismo al apreciar la concurrencia de esta causa de inadmisión ha tenido en cuenta la interpretación que al efecto ha elaborado el CTBG en su Criterio interpretativo 6/2015, de 12 de noviembre, y de un buen número de resoluciones en las que, bajo la premisa de que la noción de información de esta naturaleza constituye “un concepto jurídico indeterminado que ha de ser resuelto atendiendo a criterios de sentido común, en relación con el contexto en que se sitúa”, se ha adentrado en su contenido y alcance, manteniendo una interpretación claramente restrictiva del ámbito de aplicación del artículo 18.1.b) de la LTAIBG. A este respecto, podemos considerar que, en el momento de la petición de información, solamente estaba constituida por documentos de naturaleza claramente auxiliar, tales como borrador del contrato, descripciones gráficas de la finca “Lote 15”, anotaciones registrales, informe de valoración del suelo, y otras anotaciones del mismo carácter. En su consecuencia, en el momento de resolver la solicitud de acceso a información, consideramos la concurrencia de la causa de inadmisión prevista del artículo 18.1.b) de la LTAIBG, conforma a la cual se resolvió.
CUARTO. Con fecha de 26 de junio de 2023, el extinto Consejo de Transparencia y Participación, mediante un correo electrónico, dio traslado de la documentación a la reclamante y le confirió un trámite de audiencia para efectuar alegaciones. El 20 de julio de 2023, la reclamante envió un correo electrónico con las siguientes alegaciones:
«Como contestación al escrito remitido por el IMIDRA, deseamos dejar constancia de nuestra TOTAL DISCONFORMIDAD tanto con el contenido del mismo, como por la gravedad de los hechos manifestados en el mismo, puesto que NO SE AJUSTA A DERECHO lo indicado en el escrito en el que se nos da traslado, y lo basamos en las siguientes ALEGACIONES: 1) "Primera. La información solicitada estaba en curso de elaboración." No se ha facilitado en NINGÚN MOMENTO el acceso al expediente completo foliado relacionado con el lote 15 de fincas de Aranjuez motivo de las alegaciones y de concurrencia al concurso por parte de mi mandante. La alegación dada que "estaba en curso de elaboración" describe claramente la intencionalidad de impedir acceder al contenido del mismo, máxime cuando la finca en cuestión está vinculada a un expediente de muchos años y consolidado dentro del IMIDRA por el tracto contractual y de adjudicaciones, además de incumplir flagrantemente lo indicado en la Ley 39/2015 sobre la formación y tramitación de los expedientes administrativos. Desde hace meses se está impidiendo y retrasando con procedimientos burocráticos totalmente innecesarios poder acceder a toda la documental, lesionándolos derechos de concurrencia, transparencia y defensa de mi patrocinada. 2) La información existente al tiempo de requerirse tenía carácter auxiliar o de apoyo. En DISCONFORMIDAD CON LO MANIFESTADO POR EL DIRECTOR GERENTE DEL IMIDRA, puesto que en todo momento se ha IMPEDIDO acceder a la misma, incumpliendo los principios de transparencia. Tal como se puede comprobar en el documento, se nos indica: "A este respecto, podemos considerar que, en el momento de la petición de información, solamente estaba constituida por documentos de naturaleza claramente auxiliar, tales como borrador del contrato, descripciones gráficas de la finca “Lote15”, anotaciones registrales, informe de valoración del suelo, y otras anotaciones del mismo carácter. " DESEAMOS DENUNCIAR que la actitud y acciones del DIRECTOR GERENTE DEL IMIDRA ha sido la de evitar que se pueda rentar la finca y ejercer los derechos que tiene mi mandante. Por este motivo, SOLICITAMOS DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PARTICIPACIÓN que se dé traslado a nuestra solicitud para que se nos facilite el expediente solicitado, además de dar trámite a nuestra denuncia sobre las acciones llevadas a cabo por el DIRECTOR GERENTE DEL IMIDRA contra los intereses de mi mandante».
QUINTO. Con fecha 7 de marzo de 2025 este Consejo confirió el trámite de audiencia previsto en el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y concedió a la reclamante un plazo máximo de quince días para que presente alegaciones. Consta en el expediente acuse de recibo de la notificación telemática rechazada por la reclamante con fecha de 22 de marzo de 2025.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO. De conformidad con lo establecido en el artículo 77.1.a) de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos tiene atribuida la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los sujetos relacionados en el ámbito de aplicación de esta Ley. El mismo artículo, en su punto 3, atribuye al Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos la resolución de las citadas reclamaciones. Asimismo, establece la disposición transitoria única de la Ley 16/2023, de 27 de diciembre, de medidas para la simplificación y mejora de la eficacia de instituciones y organismos de la Comunidad de Madrid, que las reclamaciones en materia de acceso a la información pendientes de resolución a 22 de mayo de 2024, fecha del nombramiento del Presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos, serán resueltas por este Consejo.
SEGUNDO. Al haber sido la reclamación interpuesta ante el anterior Consejo sin que este hubiera dictado resolución expresa, ya había operado el efecto desestimatorio del silencio a la fecha de entrada en funcionamiento de este nuevo Consejo de Transparencia y Protección de Datos. No obstante, el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
TERCERO. De la documentación existente en el expediente, podría extraerse que la reclamación fue formulada por la interesada dentro del plazo establecido en el artículo 48 de la LTPCM, según el cual:
«se interpondrá por escrito en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo».
CUARTO. Según se desprende de la documentación aportada por el anterior Consejo en el expediente, algún miembro de la familia de la reclamante ostentaba la condición de arrendatario en un contrato de arrendamiento rústico vigente hasta el 31 de marzo de 2023, cuyo objeto era el Lote 15 de la finca «Rebollo Viejo» de Aranjuez. La reclamante, mediante su solicitud, exige que le sea entregada toda la documentación relacionada con este expediente sin haber concurrido en el procedimiento de adjudicación en plazo. De acuerdo con el artículo 4 de la LPACAP, se considera que son interesados en un procedimiento administrativo aquellos que, sin haberlo iniciado, tienen derechos que pueden resultar afectados por la resolución que se adopte, así como aquellos cuyos intereses legítimos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. Quienes ostentarían la condición de interesados en el procedimiento administrativo relativo a la adjudicación de dicho Lote serían, en principio, aquellos que hubieran concurrido al procedimiento de adjudicación en plazo y de las maneras previstas legalmente. Determinar la condición de interesados de otros sujetos cuyos derechos se vieran afectados por un procedimiento de adjudicación de un contrato es algo que no puede precisarse con facilidad atendiendo a la documentación del expediente aportado por el Consejo extinto.
QUINTO. De conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional primera de la LTAIPBG, cuyo contenido es idéntico al de la disposición adicional primera de la LTPCM, y de acuerdo con el Criterio Interpretativo 008/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en caso de que existan regulaciones especiales del derecho a la información el acceso deberá realizarse según su legislación específica, por lo que la normativa de transparencia adquiriría carácter supletorio. De acuerdo con lo dispuesto en la referida disposición adicional, en el caso del acceso a la información por parte de los interesados a documentos que formen parte de expedientes correspondientes a un procedimiento en curso, se aplica la normativa que regula el correspondiente procedimiento administrativo. En este caso, no correspondería la remisión a la LPACAP; por un lado, porque no puede deducirse de la documentación que consta en el expediente que la reclamante ostente la condición de interesada en el procedimiento administrativo en cuestión y, por otro lado, porque se trata de un procedimiento relativo a un contrato público. No obstante, en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), tampoco se prevé como tal un régimen específico de acceso a la información, más allá de ciertas restricciones tanto en el momento de publicación (artículo 154.7) como las relativas a datos confidenciales (artículo 133). Lo que sí establece la LCSP en su artículo 1 son los principios fundamentales de publicidad, transparencia, igual de trato y no discriminación en los procedimientos de contratación pública. En este caso, la Administración tiene que garantizar que todos los licitadores tengan acceso a la misma información en igualdad de condiciones. Así, facilitar cierta información antes de la adjudicación podría generar desventajas entre los concurrentes. En esta misma línea se pronuncia el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 16 de septiembre de 2013 (párrafo 67): «los principios de igualdad de trato y de transparencia constituyen la base de las Directivas referentes a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos». De lo expuesto anteriormente se deduce que es necesario encontrar el equilibrio entre los principios de contratación pública y la transparencia. La LCSP señala que el objetivo de la publicidad contractual es salvaguardar los principios esenciales de la contratación pública mencionados en el párrafo anterior. Por tanto, la difusión en el momento de publicación de la información contractual ya satisface, a juicio de este Consejo, las necesidades de transparencia que promulga la LTAIPBG. Toda actuación de transparencia y publicidad en el ámbito de la contratación pública debe ir siempre dirigida a garantizar el principio de igualdad de trato. En suma, este Consejo considera que no existe un régimen de acceso a la información específico en la normativa de contratación pública que permita la aplicación, en este caso, de la disposición adicional primera de la LTAIPBG. Del mismo modo, la aportación de la documentación relativa al procedimiento de adjudicación del contrato de arrendamiento del Lote 15 mientras este siguiera en curso contravendría la normativa de contratación pública, especialmente el principio de integridad, por lo que tampoco convendría la remisión a lo dispuesto en la LPACAP. Sería de aplicación, por tanto, la normativa de transparencia.
SEXTO. Como ya se ha expresado, la reclamante deseaba acceder a información relativa al expediente por el que se adjudicaba el mencionado Lote 15 mientras seguía en curso el procedimiento de adjudicación del contrato. Consideramos que la aportación de documentos previa a la referida adjudicación podría vulnerar la confidencialidad y afectar gravemente al proceso de toma de decisiones. Así, y en virtud de los motivos expuestos en el fundamento quinto, este Consejo aprecia aplicación el límite previsto en el artículo 14.1.k) de la LTAIPBG, relativo a «la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión».
SÉPTIMO. El IMIDRA inadmitió a trámite la solicitud de acceso información de la reclamante en virtud de la causa prevista en el artículo 18.1.b) de la LTAIPBG, por considerarla «referida a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas». En su solicitud de acceso, la reclamante exigía al organismo mencionado la remisión de «todo el expediente completo foliado relacionado con la finca del LOTE 15 del “Rebollo Viejo” de Aranjuez». De acuerdo con el Criterio Interpretativo 006/2015, de 12 de noviembre, la noción de información de carácter auxiliar o de apoyo constituye «un concepto jurídico indeterminado que ha de ser resuelto atendiendo a criterios de sentido común, en relación con el contexto en que se sitúa». En este caso, el IMIDRA manifiesta en su escrito de alegaciones que, en el momento de la solicitud, el expediente solamente contenía documentación «de naturaleza claramente auxiliar». En aplicación del sentido común, este Consejo deduce que, en el momento en el que la reclamante presentó su solicitud, gran parte de la documentación del expediente referido podría encajar con la naturaleza que expone el artículo 18.1.b) de la LTAIPBG. Algunos de los documentos que lo integraban eran, por ejemplo, borradores del contrato y anotaciones registrales, elementos de indudable naturaleza auxiliar. Por todo lo expresado, este Consejo, en aplicación del Criterio Interpretativo 006/2015, suscribe las tesis expuestas por el IMIDRA y estima que la inadmisión de la solicitud estuvo justificada en virtud de la causa prevista en el artículo 18.1.b) de la LTAIPBG en lo relativo a toda información contenida en el expediente que tuviera carácter auxiliar o de apoyo.
OCTAVO. Como ya se ha expuesto anteriormente, la solicitud de acceso a la información de la reclamante fue formulada en un momento en el que el procedimiento de adjudicación del contrato seguía en curso. Según indica el IMIDRA en su escrito de alegaciones: «[…] en aquel momento, la información solicitada se encontraba, como ya se ha señalado anteriormente, en curso de elaboración, en cuanto que no había adquirido la forma definitiva que la dote de aptitud para ser cabalmente comprendida. A estos efectos, habría que reseñar la ausencia de Informe Jurídico, de resolución de adjudicación e incluso de aceptación del eventual arrendatario sobre las condiciones del futuro contrato, entre otras consideraciones administrativas». Si atendemos a las fechas señaladas en los antecedentes, este Consejo se alinea con el IMIDRA y constata que, efectivamente, la documentación relativa al expediente referido no podía considerarse información pública según la definición prevista en el artículo 5.b) de la LTPCM, que la define como «los contenidos o documentos, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones». Según se desprende de la documentación del expediente y su marco temporal, resulta imposible que en la fecha de la solicitud la Administración tuviera en su poder todos los documentos que resultaban de interés para la reclamante, ya que estos estaban siendo confeccionados. Por tanto, este Consejo considera que concurría la causa prevista en el artículo 18.1.a) de la LTAIPBG, que indica que se inadmitirán a trámite aquellas solicitudes «que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general».
NOVENO. En el caso que nos ocupa, la reclamante exige dos actuaciones materiales por parte de la Administración. En primer lugar, en su solicitud de acceso a la información señala que «a tales efectos, deseo comunicarles mi PERSONACIÓN Y OPOSICIÓN EN EL CITADO EXPEDIENTE». En segundo lugar, la reclamante aprecia en su escrito de alegaciones que este Consejo debe «dar trámite a nuestra denuncia sobre las acciones llevadas a cabo por el DIRECTOR GERENTE DEL IMIDRA contra los intereses de mi mandante». En suma, deducimos que lo que realmente subyace tanto en la solicitud como en la reclamación es la disconformidad de la interesada con la actuación de la Administración (en este caso, la apertura de un procedimiento de adjudicación de la finca que explota su familia), pero las solicitudes y reclamaciones en materia de acceso a la información pública no serían el cauce adecuado para manifestarlo. Mucho menos lo serían para personarse en el procedimiento referido, ni tampoco para interponer una denuncia contra el Director-Gerente del IMIDRA. Este proceder que exige la reclamante escapa al ámbito de actuación de este Consejo y nada tiene que ver con la finalidad de la normativa de transparencia. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se ha pronunciado en la misma línea en diversas ocasiones, a saber, la Resolución RT0512/2019: «el objetivo de la reclamación recogida en el artículo 24 es impugnar la actuación de una determinada administración con respecto al derecho de acceso a la información, pero no frente a otro tipo de actuaciones. Para ello existen otras vías de recurso diferentes».
DÉCIMO. La adjudicación del contrato para el arrendamiento rústico del Lote 15 fue publicada en el Portal de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid el 29 de diciembre del 2023, momento en el que adquirió la condición de información pública. Además, la reclamante rechazó la notificación relativa al trámite de audiencia conferido por este nuevo Consejo. Así, puede considerarse que, al ser la adjudicación ya accesible para la ciudadanía, se ha producido la desaparición sobrevenida del objeto de la reclamación. En conclusión, a juicio de este Consejo la reclamación debe ser desestimada por el principio de integridad de la LCSP, por el límite del derecho de acceso a la información pública previsto en el artículo 14.1.k) y por las causas de inadmisión previstas en el artículo 18.1. apartados b) y a) de la LTAIPBG; así como por la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento.
En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos anteriores y de acuerdo con lo establecido en las normas citadas
RESOLUCIÓN
DESESTIMAR la reclamación formulada por
Según establece el artículo 47.1 LTPCM, la reclamación prevista en este artículo tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos según lo dispuesto en el artículo 112.2 LPAC.