El solicitante pidió al Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes el procedimiento para detectar fraudes en la Ley Trans y el número de casos detectados por comunidad autónoma. El Ministerio inadmitió la solicitud por requerir una reelaboración compleja. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestima la reclamación al considerar que la información está dispersa en miles de registros civiles.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 5 de octubre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 00001-00109107):
«Me gustaría saber cuál es el procedimiento para detectar casos de fraude en la Ley 4-2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI y cuántos se han detectado desglosado por autonomías».
2. Mediante resolución de 16 de diciembre de 2025, el Ministerio acuerda inadmitir el acceso en los siguientes términos:
«Con fecha de 17 de noviembre de 2025, la solicitud se recibió en la Unidad de Apoyo de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, momento a partir del cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la LTAIBG para su resolución.
El artículo 18.1.c) de la LTAIBG indica que se inadmitirán a trámite las solicitudes “Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.”
En lo referente al procedimiento para la detección de casos de fraude, se indica que las solicitudes de rectificación registral de la mención relativa al sexo no se tramitan en este Centro Directivo. Según dispone la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, las solicitudes de rectificación registral de la mención relativa al sexo se presentan ante la persona encargada de cualquier Oficina del Registro Civil.
Recabar la información de cada uno de los Registros Civiles requeriría de una compleja acción previa de reelaboración, dado el número y la situación de las oficinas del Registro Civil. Este proceso no supone una mera reelaboración básica o general, sino una compleja tarea de reelaboración en el sentido atribuido al artículo 18.1.c) de la LTAIBG.»
3. Mediante escrito registrado el 17 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:
«(...) Aquí, la resolución impugnada se limita a afirmar complejidad por el número de Oficinas del Registro Civil, sin explicar cómo está organizada la información, qué actuaciones concretas requeriría o por qué no es posible una agregación simple. (...) La información solicitada no requiere reelaboración, sino mera recopilación de datos existentes en poder de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (...)».
4. Con fecha 30 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 2 de febrero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«Actualmente hay 431 oficinas generales del Registro Civil, la Oficina Central de Registro Civil y 7.700 Oficinas Colaboradoras. Sin olvidar la existencia de 177 Oficinas Consulares.
La Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI regula en su artículo 44 el procedimiento para la rectificación registral de la mención relativa al sexo, indicando en el punto 2: “La solicitud de iniciación de procedimiento para la rectificación registral de la mención relativa al sexo podrá presentarse por la persona legitimada ante la persona encargada de cualquier Oficina del Registro Civil”.
Adicionalmente, la Instrucción de 26 de mayo de 2023, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, sobre la rectificación registral de la mención relativa al sexo regulada en la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, establece que “Dentro de los estrictos términos de la Ley 4/2023, de 28 de febrero, el encargado velará porque no se produzca fraude de ley o abuso de derecho”.
Dado lo anterior, y que no existe un registro de los fraudes en los procesos de rectificación de la mención registral del sexo, tal y como ya se le indicó al interesado, teniendo en cuenta el número y situación de las oficinas del Registro Civil, recabar la información relativa a todos los procesos de cambio de la mención registral supone una reelaboración en el sentido atribuido por el artículo 18.1.c) de la LTAIBG. Además, es necesario destacar que las resoluciones de rectificación de la mención registral del sexo, desde el punto de vista estadístico, únicamente indican si son positivas o negativas, no recogiéndose el motivo de la denegación. Por lo que, para conocer el contenido concreto de la denegación debe solicitarse la información a los Encargados de los Registros Civiles.
En consecuencia, este Centro Directivo considera que no se ha producido en ningún momento vulneración de lo dispuesto en la LTAIBG y la resolución es ajustada a derecho, manteniéndose la inadmisión en el acceso a la información pública solicitada que se dispuso en la resolución de 16 de diciembre de 2025».
5. El 3 de febrero de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, habiendo comparecido a la notificación, haya presentado observación alguna.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2
La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al procedimiento para la detección de casos de fraude en las solicitudes de rectificación registral de la mención relativa al sexo reguladas en la Ley 4/2023, de 28 de febrero, con indicación del número de casos identificados, desagregados por Comunidades Autónomas.
El Ministerio resolvió inadmitir la petición con fundamento en lo dispuesto en el artículo 18.1.c) LTAIBG, al considerar que sería preciso realizar una tarea compleja de reelaboración para facilitar la información.
Disconforme con lo resuelto, el solicitante interpuso la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG, ampliando el organismo en fase de alegaciones los argumentos para justificar la inadmisión de la solicitud con base en el artículo 18.1.c) LTAIBG, entre los que incluye la inexistencia de un registro de los fraudes en estos casos.
4
Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que
«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En este caso, no puede obviarse que entre la fecha de presentación de la solicitud en el Ministerio (5 de octubre de 2025) y la fecha declarada de recepción en el órgano competente para resolver (17 de noviembre de 2025) transcurre más de un mes, no recayendo la resolución hasta el 16 de diciembre de 2025; es decir, un plazo a todas luces desproporcionado para la tramitación de una solicitud dentro del mismo ministerio e incompatible con el principio de eficacia que según el artículo 103 de la Constitución ha de regir la actuación de la Administración Pública y con la concepción del procedimiento de acceso a la información por el legislador como "un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta" (como se subraya en el preámbulo de la LTAIBG).
5
Sentado lo anterior, procede verificar si las razones expuestas por el órgano requerido evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración. Esta comprobación debe partir de la necesaria interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG como de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG,
«sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»[Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)]; lo que exige una "justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida" [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].
Desde esta perspectiva, no puede desconocerse que en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) se señaló que
«(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)».
Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de "una información pública dispersa y diseminada", que requiera de una "labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información", o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.
Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública.
Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de "expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (…)".
Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.
6
En este caso, el órgano requerido pone de manifiesto que no existe un registro de los fraudes en los procesos de rectificación de la mención registral del sexo y que los datos estadísticos disponibles no muestran información sobre la causa de denegación de las solicitudes de rectificación. Por tanto, sostiene que para tramitar la solicitud sería necesario recabar la información de cada uno de los Registros Civiles, lo que constituye una tarea compleja de reelaboración.
Esta argumentación y las circunstancias concurrentes en el caso justifican, a juicio de este Consejo, la aplicación de la causa de inadmisión invocada. Así, para proporcionar lo solicitado, habría que extraer una información que se encuentra dispersa y diseminada en nada menos que 8.309 oficinas del Registro Civil desplegadas en el territorio nacional (431 oficinas generales, la Oficina Central y 7.700 Oficinas Colaboradoras) y en el extranjero (177 Oficinas Consulares). Y, además, para facilitar los fraudes detectados se tendría que analizar el contenido de las resoluciones, dado que los datos estadísticos disponibles sólo reflejan si las resoluciones de rectificación concluyeron en sentido positivo o negativo, pero no recogen el motivo de la denegación.
No cabe, por tanto, cuestionar que atender esta solicitud exigiría un esfuerzo desproporcionado que no puede encuadrarse en lo que el Tribunal Supremo estima que es una reelaboración básica o general y haría necesaria la dedicación exclusiva de recursos humanos y materiales a esta tarea con el consiguiente perjuicio para el funcionamiento ordinario del servicio.
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En conclusión, de acuerdo con los razonamientos expuestos, ha de considerarse justificada la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG y, en consecuencia, procede desestimar la reclamación.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.