Reclamación de acceso a información sobre funcionamiento de Consejería de Turismo, informes de instrucción y gestión de personal

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

INDUSTRIA Y TURISMO

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 13 de julio de 2025 el reclamante solicitó al INSTITUTO DE TURISMO DE ESPAÑA O.A./MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO (en adelante, TURESPAÑA), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información referida a cuestiones de funcionamiento de la Consejería de Turismo en el exterior en que tiene su puesto el solicitante:

• (i) Sobre una información previa abierta en marzo de 2025, la resolución de archivo (petición 1), el informe de la instructora del procedimiento (petición 2) y «documentos que se hayan podido generar en el expediente o un hipotético procedimiento posterior derivado de este» (petición 3).
• (ii) Distintas tramitaciones referidas a un procedimiento iniciado en 2025 con base en la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción (peticiones 4 a 8).
• (iii) Sobre un recurso de alzada contra una resolución de revocación de dietas dictada en marzo de 2025, entre otras peticiones, solicita el «[o]ficio de envío a la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Industria y Turismo» (petición 9), informes emitidos por TURESPAÑA «que se hayan podido enviar a la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Industria y Turismo» (petición 11) e informes solicitados relativos al abono de las dietas, incluidos los oficios y documentación anexa (petición 13).
• (iv) Sobre la hipotética contratación de un servicio de evaluación psicosocial, además del expediente del propio contrato (petición 14), solicita las convocatorias (petición 15) y actas (petición 16) de la «comisión técnica de personal laboral en el exterior en aquellos aspectos que afectan a la consejería de [ciudad] durante el último año», así como el nombre, apellidos y contacto de los representantes sindicales (petición 17) y el correo electrónico del secretario (petición 18). Además solicita las «conversaciones/acuerdos con los sindicatos en relación a la evaluación/mediación en caso de que estos no aparezcan reflejados en las actas» (petición 19). En relación con este contrato también solicita los correos electrónicos enviados por una determinada persona relativos a «la situación de la oficina y qué se estaba haciendo en ella» (petición 20), así como otros informes solicitados en relación a esta cuestión, incluido el «oficio para saber qué se ha preguntado y cómo, así como la documentación anexa» (petición 22).
• (v) Sobre el impulso dado a distintas actuaciones propuestas por el reclamante para la unidad de la que es responsable, solicita: «veces y fechas en que se ha solicitado la visita de la inspección de servicios» por el motivo que señala (petición 24); actuaciones iniciadas «internamente en relación de la no elaboración de la contabilidad trimestral» de un determinado periodo (petición 25); «cobertura de plazas libres» (petición 26); «implementación del sistema de fichaje» (petición 27); «[a]ctualización salarial de las RPTS» (petición 28); «[o]ficio de solicitud de informe y documentación anexa a la Abogacía del Estado sobre el tema de las dietas» (petición 29); e «[h]ipotética consolidación de funciones analista de mercado, solicitud de informe a la Abogacía del Estado» (petición 30), indicando la fecha en la que realizó cada una de las propuestas. En relación con estas peticiones, solicita también el certificado acreditativo del sentido del silencio. Asimismo, sobre el recurso presentado por él «ante la medida cautelar de denegación de teletrabajo (Enviado el 17 de junio de 2025)», solicita «oficio de envío e informe remitido a la secretaría de estado que es el órgano competente para revolver, y documentación anexa, así como contestación si es que existe ya».

2. Mediante resolución de 15 de septiembre de 2025, notificada el 16 de septiembre de 2025, se concede parcialmente el acceso a la información solicitada. La petición número 2 es denegada con base en la letra k) del artículo 14.1 LTAIBG – referente a la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de toma de decisiones –

«con el fin de proteger la necesaria intimidad del proceso interno de deliberación y decisión administrativa, particularmente evidente en el tipo de procesos».

Además, se deniega lo solicitado en los puntos con los números 4 a 8 con base en las letras h) y k) del artículo 14.1 LTAIBG y se deniega la petición número 20 «para preservar la libertad de criterio y la confidencialidad de las deliberaciones», citando también el artículo 14.1.k) LTAIBG. Las peticiones número 9, 14, 19 y 24 a 31 se inadmiten por considerar que no constituyen información pública, invocando respecto de las peticiones 14, 19 y 24 a 31 la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG, afirmando que su respuesta «requiere una elaboración específica o verificación ad hoc sobre la actividad administrativa». Sobre las peticiones número 26 a número 31 se indica que se solicitan certificados, actuaciones administrativas, o «documentos de la propia autoría del solicitante que (…) ha dirigido a sus servicios centrales en el marco de procesos de gestión y por medio de cauces de comunicación internos». Por otro lado, se indica que «[n]o existe documentación que aportar» respecto de las peticiones con los números 3, 10, 12, 13, 15, 16, 21, 22 y 23, añadiendo sobre la petición número 15 que «[e]ste organismo no recibe las convocatorias ni forma parte de la Comisión». Sobre la identidad y correos electrónicos de los representantes sindicales (petición 17) y correo electrónico de del secretario (petición 18), se alega que no son información pública y que únicamente resulta posible facilitar la identificación de los altos cargos y los canales de contacto oficiales. Por último, a la resolución se adjunta la información interesada en los puntos 1 y 11: (i) Resolución de archivo de expediente informativo en relación con las contingencias reportadas por la Consejería de Turismo en [ciudad], que refiere los extremos de las actuaciones y las conclusiones del mismo; (ii) Informe sobre alegaciones presentadas por las interesadas contra la Resolución de [día] de marzo de 2025, del Consejero de Turismo de [ciudad], revocando parcialmente la liquidación de dietas incorrectamente abonadas.

3. Mediante escrito registrado el 16 de septiembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que se le ha respondido un día después de expirado el plazo, y que, ampliado el mismo, «no se pretende dar respuesta más que a 2 de las peticiones» (en referencia a las peticiones número 1 y 11). En relación con la petición número 2, invoca la resolución de este Consejo R CTBG 78/2021, de 26 de julio, y afirma que ostenta la condición de parte en el procedimiento «porque a mí se me entrevistó y en él se me evaluaba a mi entre otros en tanto que personal de la consejería». Respecto a la petición 3, afirma que existen grabaciones de las entrevistas (aportando el consentimiento para la grabación dado por las tres personas entrevistadas), comunicaciones de los representantes sindicales y alegaciones formuladas por las otras partes implicadas. Expone que «no se va a insistir en los numerales 4 a 8» ni en las peticiones de actuaciones administrativas incluidas en los puntos 24 a 31. Sobre la petición número 9, afirma que se trata de «una comunicación oficial que se hace por registro» prevista en el punto 2 de la cláusula tercera del Acuerdo de encomienda de gestión entre el Instituto de Turismo de España, O.A. y la Subsecretaría del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, relativo a que «cuando se reciba un recurso por parte de TURESPAÑA este deberá remitirlo a la subdirección de recursos». Respecto a la petición 13, afirma que según el anexo 2 facilitado con la resolución se solicitó «al menos un informe dirigido al Ministerio de Transición Digital y Función Pública». Sobre la petición número 14, alega que los documentos solicitados existían a fecha de la petición «como se puede ver en el perfil del contratante del organismo», constando «expediente 020025C00051 con fecha de adjudicación el 19 de junio». Sobre las peticiones de convocatorias y actas de la comisión técnica de personal laboral (puntos 15 y 16 de la solicitud), alega que los únicos datos personales que aparecerán en las actas serán el nombre y apellidos de los representantes sindicales (petición 17), y que respecto del secretario pide su email profesional (petición 18). Sobre la petición de las conversaciones/acuerdos con los sindicatos referentes al contrato (petición 19) añade que desde TURESPAÑA se le transmitió que el asunto sería tratado con los representantes sindicales. Reitera su petición número 20, por considerar que los correos electrónicos solicitados tuvieron «incidencia relevante» en la apertura de la información previa. Respecto la petición 22, afirma que «se ha solicitado un informe al Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, informe que en todo caso justifica que se modifique un contrato» (en alusión al contrato de evaluación psicosocial). También reitera «todas las peticiones (24 a 31), ya que no se ha enviado ninguna documentación» y considera que deberían constar en un oficio o email, incluidos los certificados del silencio, al haberlos solicitado con anterioridad él mismo en virtud de interesado y haber transcurrido el plazo previsto en el artículo 24.4 LPACAP para su emisión. El reclamante presenta nuevo escrito el 17 de septiembre de 2025, añadiendo respecto de sus peticiones 2 y 3 que no procede el límite previsto en la letra 14.1.k) LTAIBG ya que el procedimiento ha finalizado. Añade que «yo he sido parte de este procedimiento (…) todo lo tratado en el procedimiento se refiere a cuestiones exclusivamente laborales, que ya habían sido habladas por las partes en muchas ocasiones».

4. Con fecha 16 de septiembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 2 de octubre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito de TURESPAÑA. En relación con la denegación de la petición 2, se añade que el informe de instrucción de la información previa se refiere a «posibles irregularidades en el desempeño profesional del personal, la existencia de un ambiente laboral inadecuado», constituyendo «información sensible que exceden lo meramente identificativo y afectan de lleno a la esfera más íntima de las personas: estado anímico, opiniones y reflexiones personales sobre vivencias y situaciones en el contexto de las relaciones laborales analizadas». Al respecto se concluye que no resulta oportuno el acceso parcial ni mediante disociación de datos «ya que la esencia misma del documento está conformada por informaciones íntimas que no pueden desvincularse del contenido sustantivo del informe», por lo que la ponderación prevista en el artículo 15.3 LTAIBG, junto con la aplicación del límite previsto por el artículo 14.1.k) LTAIBG, conduce a la denegación del acceso a la información, invocando la citada resolución de este Consejo R CTBG 78/2021. Se extiende esta argumentación respecto «a las grabaciones y comunicaciones mantenidas por correo electrónico con las personas implicadas en el procedimiento», confirmándose que «no existe documento alguno, en ningún formato, en que conste el referido contacto entre los representantes sindicales y el personal de los servicios centrales» (petición 3). Respecto de las peticiones número 9 y 13, se afirma que no dispone de documentación, y que nunca fue solicitado al Ministerio de Transición Digital y Función Pública el informe «mencionado en alguna comunicación relacionada con este tema mantenida a través de correos electrónicos». A la vista de lo indicado en la reclamación sobre el contrato (petición 14), TURESPAÑA concede el acceso y adjunta el acuerdo de incoación, la memoria, las invitaciones a empresas, la oferta adjudicataria, la resolución de la adjudicación, la modificación y la resolución de mutuo acuerdo. En relación con las peticiones de la 15 a la 23, se reitera lo resuelto, expresando que «Turespaña no forma parte del Comité PLEX [Comité de Personal Laboral en el Exterior] y se limita a solicitar al Ministerio de Industria y Turismo que someta a consulta del mismo ciertas cuestiones». Además, informa que «no tiene constancia de la emisión del Informe del Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo que menciona el reclamante en su petición número 22». Sobre las peticiones 24 a 30 igualmente se reitera en lo resuelto, explicando que se refieren a propuestas formuladas por el propio reclamante como «gestor responsable de una unidad administrativa de este organismo», y que, como tales, constituyen comunicaciones de carácter interno que resultan del uso ordinario de sus funciones como empleado público. Alega TURESPAÑA que dichas propuestas no inician un procedimiento administrativo ni constituyen «ejercicio del derecho de petición regulado en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre u otro de naturaleza similar», y por tanto no deriva de las mismas el derecho a recibir una respuesta de la Administración. Sobre dichas propuestas, se explica, «las unidades receptoras pueden en todo caso, en ejercicio de las potestades de dirección y coordinación inherentes a la posición que les corresponde dentro de la estructura de la organización, decidir si procede o no atender o dar curso», y que en caso de dar trámite, dicha decisión se tomaría, igualmente, dentro «de un proceso de gestión interna». Sobre la petición 31, TURESPAÑA reitera que «no consta la presentación a través de registro oficial de recurso alguno contra la citada Resolución», y que en la fecha señalada por el reclamante como fecha de interposición únicamente se recibió un correo electrónico del interesado exponiendo que «[l]o primero me gustaría adjuntarte el recurso de alzada por el tema de la medida cautelar de teletrabajo», que fue interpretado «como un anuncio de una eventual reclamación en el marco de la cadena jerárquica, pendiente en todo caso de la oportuna formalización» a través del registro electrónico correspondiente.

5. El 2 de octubre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 13 de octubre de 2025 (en el que reproduce literalmente y completa un previo escrito del 4 de octubre), exponiendo en primer lugar que da por respondidas las peticiones 1, 4 a 8, 10 a 12, 14, 20, 21 y 23. Sobre las peticiones 2 y 3, invoca su condición de interesado en el expediente para tener acceso sin limitaciones, aludiendo a lo resuelto por la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 25 de septiembre de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:3748) y a las resoluciones estimatorias de este Consejo R CTBG 100/2024, de 30 de enero, y R CTBG 586/2023, de 18 de julio. Asimismo, expone que la información solicitada le permitiría, entre otras cosas, conocer los criterios y fiscalizar las decisiones tomadas, generar seguridad jurídica en el funcionamiento de la consejería y proteger su derecho a la tutela judicial efectiva y sus derechos de protección de los datos personales. Sobre la petición 13, expone que el texto del anexo 2 facilitado con la resolución indica que «se ha solicitado al Ministerio de Transición Digital y Función Pública una aclaración sobre la normativa aplicable en el derecho a compensación de los gastos de manutención». Sobre las peticiones de la 15 a la 23, considera que las convocatorias y actas son remitidas a TURESPAÑA cuando «en ese comité se toma una decisión sobre el Instituto». Sobre la petición número 22, se remite al documento de modificación del contrato dictado por la Subdirección General de Gestión Económico-Administrativa y de Tecnologías de la Información de TURESPAÑA (facilitado en el curso de este procedimiento), que indica que «tras observaciones manifestadas por el Comité de Personal Laboral en el exterior y el informe recabado al efecto al Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo». Expone que las peticiones 24 a 30 acerca del curso de sus propuestas las formuló por interés en el «correcto funcionamiento de la oficina y que además se consideran relevantes porque afectan al clima laboral existente en esta y a la situación del personal de la oficina, incluyéndome a mi persona», y que reitera la petición de los certificados del silencio, y de los oficios e informes. Señala que «será un número muy pequeño de documentos en caso de que se haya llevado alguna tramitación» y que, en caso de haberse decidido tramitar alguna de sus propuestas, se habrían generado las resoluciones o informes que en cada caso prevé la normativa. Finalmente, sobre la petición número 31, expone su desacuerdo respecto de que no se hubiese considerado que el correo electrónico remitido constituía la interposición de un recurso, admitiendo que de las alegaciones de TURESPAÑA «se deduce que no existe ningún documento».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 127 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a 31 cuestiones relativas al funcionamiento de una determinada Consejería de Turismo en el extranjero. En el curso de este procedimiento el reclamante ha manifestado su conformidad con las respuestas a las peticiones 1, 4 a 8, 10 a 12, 14, 20, 21 y 23, admitiendo que «se deduce que no existe ningún documento» relacionado con la petición 31, por lo que el objeto de esta resolución queda acotado al resto de cuestiones planteadas en la solicitud.

TURESPAÑA resolvió concediendo parcialmente el acceso: (i) se facilitó lo solicitado en las peticiones 1 y 11, a lo que se añadió en el curso de este procedimiento la información solicitada en el punto 14; (ii) se denegó la petición referida al informe de la instructora de la información previa (petición 2) con base en letra k) del artículo 14.1 LTAIBG, añadiéndose en las alegaciones que también procede la denegación de dicha información como resultado de la ponderación prevista por el artículo 15.3 LTAIBG, y extendiendo estas argumentaciones a la petición 3 en lo referente a las grabaciones de entrevistas y las alegaciones formuladas por otras partes; (iii) las peticiones números 9, 17, 18, 19 y 24 a 30 se inadmitieron en la resolución por considerar que no constituyen información pública, y añadiendo que la información solicitada en los puntos 26 a 31 pertenece a procesos de gestión y comunicación internos, es decir, considerando concurrente la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG, carácter que extiende a las peticiones 24 y 25 en sus alegaciones; (iv) por último, sobre las peticiones 13, 15, 16 y 22 se informó que no existía la información.

4.

En relación con las peticiones de la 15 a la 18, referentes a las convocatorias, actas y participantes en la «comisión técnica de personal laboral en el exterior en aquellos aspectos que afectan a la consejería de [ciudad] durante el último año», así como la petición 19 relativa a acuerdos con los sindicatos en relación a la evaluación, este Consejo debe estimar la reclamación, declarándose la nulidad de lo resuelto sobre estas peticiones, y acordándose la retroacción.

En efecto, TURESPAÑA afirma en la resolución que «[n]o existe documentación que aportar» y en las alegaciones que «Turespaña no forma parte del Comité PLEX [Comité de Personal Laboral en el Exterior] y se limita a solicitar al Ministerio de Industria y Turismo que someta a consulta del mismo ciertas cuestiones», de lo que se desprende que debió remitirse a dicho Departamento esta parte de la solicitud, bien en aplicación del artículo 19.1 LTAIBG —en caso de carecer por completo de la información solicitada, como expresamente se señala respecto de las convocatorias—, bien en aplicación del artículo 19.4 LTAIBG, en caso de que TURESPAÑA, no habiendo elaborado o generado la información, disponga de la misma. Tal remisión es una obligación que la ley impone al órgano que conoce de la solicitud, no resultando procedente su traslado al reclamante.

5.

Asimismo, en relación con la petición número 22 de la solicitud en la que se interesaban los informes que se hayan podido solicitar en relación a la contratación del servicio de evaluación psicosocial, así como el oficio para saber qué se ha preguntado y la documentación anexa, este Consejo ha de estimar la reclamación. Si bien TURESPAÑA ha manifestado en la resolución que no existe documentación, ha quedado acreditado en este procedimiento que por parte de la Subdirección General de Gestión Económico-administrativa y de Tecnologías de la Información de TURESPAÑA se modificó el contrato con base en «el informe recabado al efecto al Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo», por lo que se constata la existencia, al menos, de dicho informe, y de un oficio de petición del mismo.

6.

Sobre la petición 9 consta en el expediente, en concreto en el anexo 2 facilitado con la resolución, que por parte de TURESPAÑA se consideró que los escritos presentados contra la resolución sobre dietas dictada en marzo de 2025 constituyen alegaciones en el marco de un procedimiento de «reclamación de pagos que se estiman indebidos» y que, «de no considerarse un pago indebido, debería anularse la Resolución» por falta de competencia del órgano que la dictó. El escrito concluye que «abierto en su caso nuevo procedimiento para esta reclamación, deberían, por lo arriba expuesto, estimarse en su momento parcialmente las alegaciones». De los términos de dicho documento se desprende que no se ha tramitado ningún recurso de alzada ni ninguna de las otras actuaciones encomendadas al Ministerio en virtud del Acuerdo de encomienda de gestión citado. Por todo ello, y no habiendo motivos para poner en duda lo afirmado por TURESPAÑA en sus alegaciones sobre que no existe el oficio interesado en la petición 9 de la solicitud, ha de desestimarse esta parte de la reclamación.

Igualmente, de los términos de dicho documento se desprende que, como aclaró TURESPAÑA en las alegaciones, nunca fue solicitado al Ministerio de Transición Digital y Función Pública el informe «mencionado en alguna comunicación relacionada con este tema mantenida a través de correos electrónicos», sino que lo que se solicitó fue una aclaración. De dicho término se desprende que, como afirma TURESPAÑA, no se ha solicitado informe al Ministerio de Transición Digital y Función, por lo que debe desestimarse la reclamación también respecto del punto 13.

7.

Por lo que concierne, ahora, al objeto de las peticiones 24 a 30 proceder verificar si, como alega TURESPAÑA, se trata de comunicaciones internas y resulta la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG.

Como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, dada la formulación amplia en el reconocimiento legal del derecho, la aplicación de las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 LTAIBG debe partir de una interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG,

«sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»

[Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)], requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].

Este Consejo ha precisado ya, en el Criterio Interpretativo 006/2015, que la característica que habilita la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG es la condición de información auxiliar o de apoyo y no la denominación que se atribuya a la información o al soporte que la contiene, siendo la relación expresada en el precepto («notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos») un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo.

Partiendo de este enfoque sustantivo, se indica que una solicitud podrá inadmitirse por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se trate de información (i) que contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) que sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) que se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) que la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento o (v) que se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. Pero también se advierte que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación.

8.

Aplicando los parámetros expuestos al presente caso, este Consejo entiende que la aplicación de la causa de la inadmisión artículo 18.1.b) LTAIBG por TURESPAÑA está debidamente justificada, al tratarse de información auxiliar o de apoyo. En efecto, a la luz de los datos obrantes en este expediente y de las manifestaciones vertidas por ambas partes, ha de considerarse acreditado que, en este caso concreto, la información solicitada consiste en comunicaciones internas que no constituyen trámites del procedimiento y que no constituyen el fundamento de una decisión administrativa.

En efecto, en el marco de los procesos de gestión y coordinación internos ordinarios de un organismo, sus unidades administrativas formulan, mediante comunicaciones internas, las propuestas de impulso de actuaciones administrativas relacionadas con recursos humanos y económicos que consideran necesarias para su funcionamiento, tal y como se constata respecto de las propuestas a que se refieren las peticiones 24 a 30 de la solicitud. Dichas propuestas, por tanto, no forman parte de un procedimiento administrativo y no generan un derecho de la unidad (ni de quien ocupa la jefatura u otro puesto en dicha unidad, incluso aunque resulte afectado por el resultado de las mismas) a recibir una respuesta en los términos establecidos por la LPACAP, ni, por tanto, a la emisión de un certificado de silencio administrativo.

A ello se añade que las decisiones tomadas por el centro directivo competente (en este caso, la Dirección General de TURESPAÑA, bajo la superior dirección del Presidente, y a través de la Subdirección General de Gestión Económico-administrativa y Tecnologías de la Información, de acuerdo con lo previsto por el artículo 5 del Real Decreto 425/2013, de 14 de junio, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto de Turismo de España), no se encuentran condicionadas por dichas propuestas (o por la falta de las mismas) y, en todo caso, se entiende que las decisiones sobre gestión de recursos humanos y económicos como las interesadas (inspecciones de servicios, revisiones contables, cobertura de vacantes, revisión salarial…) se toman con fundamento en el análisis del conjunto de las circunstancias del organismo, y no en cada una de las concretas propuestas recibidas. Es decir, dichas propuestas no pueden considerarse como determinantes sobre las decisiones del órgano requerido relacionadas con la gestión de sus recursos humanos y económicos, por lo que conservan su naturaleza de información auxiliar a los efectos del artículo 18.1.b) LTAIBG.

Por tanto, procede desestimar la reclamación respecto de las peticiones formuladas en los puntos 24 a 30 de la solicitud, pues la información solicitada presenta un carácter estrictamente interno, técnico u operativo, elaborado con fines de seguimiento, coordinación o apoyo a la gestión y carente de autonomía informativa como objeto del derecho de acceso.

No procede, por tanto, pronunciarse sobre la concurrencia de la causa de inadmisión prevista por la letra c) del artículo 18.1 LTAIBG, referente a la necesidad de reelaboración, alegada por TURESPAÑA respecto de estas peticiones.

9.

En relación con las peticiones 2 (informe de la instructora) y 3 (grabaciones y alegaciones), se deniega el acceso por TURESPAÑA por concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.k) LTAIBG, referido a la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión, si bien la invocación de dicho límite se realiza de modo ciertamente genérico, razón por la cual no puede ser apreciada por este Consejo, a lo que se añade que se trata de un procedimiento finalizado en el que el reclamante ha tenido la consideración de parte.

Respecto de lo señalado en las alegaciones acerca de la presencia de datos personales, debe recordarse que existen pronunciamientos de esta Autoridad Administrativa Independiente y de los Tribunales de justicia sobre la cuestión de fondo aquí suscitada, como la invocada por el reclamante, STS de 25 de septiembre de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:3748), que resuelve que «el funcionario denunciado respecto al que se ha incoado una información previa o reservada, aunque luego no fuere sancionado, tiene derecho a acceder a dicho expediente».

En particular, hay que hacer referencia a la Resolución CTBG 78/2021, de 26 de julio (invocadas tanto por el reclamante como por TURESPAÑA), en la que se estimó una reclamación similar (en aquel caso presentada por un denunciante) frente a la negativa a concederle el acceso al informe de inspección elaborado en el marco de las actuaciones previas practicadas a resultas de su denuncia y que concluyeron en archivo; resolución que ha sido declarada conforme a derecho y confirmada en su integridad por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 10 en su Sentencia 107/2022, de 14 de junio (p.o. 41/2021).

En relación con la aplicación del artículo 15 LTAIBG, se razonó y concluyó como sigue:

LTAIBG, es claro que, habida cuenta de su objeto, los documentos elaborados en el marco de actuaciones previas contienen abundantes informaciones que conciernen a personas físicas identificadas o identificables. Tales informaciones tienen la calificación jurídica de datos de carácter personal con arreglo a la definición de los mismos establecida en el artículo 4.1 del Reglamento (UE) 2016/679, de 27 de abril de 2016 (RGPD). En consecuencia, su tratamiento ha de regirse por lo dispuesto en el citado Reglamento y en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD) y, en particular, el tratamiento consistente en el acceso de terceros a dichas informaciones habrá de otorgarse o denegarse conforme a lo previsto en el artículo 15 de la LTAIBG, que establece un régimen diferenciado en función de las características de los datos personales involucrados. Particularmente relevantes en relación con las informaciones obtenidas o elaboradas en el contexto de las actuaciones previas son las previsiones contenidas en el apartado primero del mencionado artículo 15, con arreglo al cual: “Si la información solicitada contuviera datos personales que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. Si la información incluyese datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley.” A la vista del régimen jurídico establecido en este precepto resulta claro que, en aquellos supuestos en los que un informe de actuaciones previas contenga datos personales pertenecientes a alguna de las categorías mencionadas en el apartado primero del artículo 15 LTAIBG, la concesión del acceso a la información que los contenga está sujeta a condiciones muy estrictas: (a) el consentimiento expreso y por escrito del afectado si revelan ideología, afiliación sindical, religión o creencias (salvo que él mismo los haya hecho manifiestamente públicos); o (b), el consentimiento expreso o el amparo en una norma con rango de ley si contiene datos que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, o incluye datos genéticos, biométricos o relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conlleven amonestación pública. Pero, además de las informaciones que contengan datos pertenecientes a las categorías mencionadas, en los documentos generados en las actuaciones previas es habitual que figuren otras de variada naturaleza que afecten a las diversas personas físicas que hayan intervenido, sean denunciantes, investigados, testigos o declarantes. Todas ellas reúnen también la condición de datos de carácter personal en la medida en que se trate de informaciones “sobre una persona física identificada o identificable” (art. 4.1 RGPD). En consecuencia, salvo cuando atañen únicamente al solicitante, la decisión sobre el acceso a las mismas habrá de regirse por lo previsto en el apartado tercero del artículo 15 LTAIBG, que estipula lo siguiente: “Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios: a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos. c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos. d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad.” En el presente caso, el interés público en el acceso a la información viene marcado por su utilidad para conocer cómo se toman por los correspondientes órganos administrativos las decisiones relativas al ejercicio de una potestad reglada como es la disciplinaria, y, más en concreto, cómo se adopta la decisión de archivar una denuncia o iniciar un procedimiento sancionador, existiendo un especial interés público en fiscalizar aquellas decisiones que conducen al archivo por cuanto de no existir ningún instrumento de control o de rendición de cuentas podría acabar adquiriendo carácter discrecional una potestad que no lo es. De otro lado, habida cuenta del contenido que les es propio, la divulgación de determinadas informaciones generadas en el marco de las actuaciones previas del artículo 55 LPACAP comporta generalmente un notable grado de afectación de los derechos de las personas concernidas, no solo de su derecho fundamental a la protección de datos personales sino también de otros derechos de la esfera personal (así como, eventualmente, de determinados intereses particulares), afectación cuyo peso específico inclinará por lo general la balanza a favor de su protección, a no ser que concurran circunstancias excepcionales que deban ser tomadas en consideración. Sin embargo, el hecho de que de la preceptiva ponderación resulte la prevalencia de los derechos de los afectados no se deriva, sin más, que la decisión pertinente sea la de denegar por entero el acceso a la información solicitada. Antes de adoptar tal medida, dadas sus radicales consecuencias sobre el ejercicio del derecho, es necesario valorar si la finalidad perseguida no se puede alcanzar concediendo un acceso parcial a la información, disociándola de los datos de carácter personal. De este modo se armoniza el derecho de acceso a la información pública -y los fines de transparencia a los que éste sirve- con la debida protección de los datos de carácter personal de los afectados. En casos como el presente, para atender al interés público antes descrito en conocer cómo se ejerce una potestad administrativa y cumplir con los fines de transparencia a los que responde la Ley no es necesario, como regla, revelar los datos de carácter personal obrantes en los informes, siendo suficiente con facilitar la información relativa a “los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento” y “las circunstancias relevantes que concurran” (los otros dos tipos de informaciones que, con arreglo al artículo 55.2 LPACAP, forman parte del objeto de las actuaciones previas), junto con la motivación en la que se apoya la decisión de archivo. En consecuencia, procede estimar parcialmente la reclamación y acordar que se otorgue el acceso al Informe de inspección solicitado “previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas”, de conformidad con lo previsto en el artículo 15.4 LTAIBG.»

10.

Habida cuenta de la identidad sustancial entre el objeto de la petición 2 (informe de la instructora) de la solicitud objeto de este procedimiento y el que concluyó con la Resolución 78/2021, los razonamientos expuestos son enteramente aplicables y, en consecuencia, se ha de llegar a la misma conclusión, estimando la reclamación en dicho punto e instando al órgano reclamado a que otorgue el acceso a la información solicitada previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas.

No procede denegar el acceso, como pretende TURESPAÑA, a las «opiniones y reflexiones personales sobre vivencias y situaciones en el contexto de las relaciones laborales analizadas», dado que constituyen información sobre «posibles irregularidades en el desempeño profesional del personal, la existencia de un ambiente laboral inadecuado» del que también forma parte el reclamante, y no «afectan de lleno a la esfera más íntima de las personas». Si se podrá suprimir, por dicho motivo, la información referente al estado anímico de personas diferentes al reclamante, y a la repercusión emocional o familiar de los hechos que hayan podido poner de manifiesto dichas personas.

11.

En relación con las grabaciones y alegaciones aportadas por las otras partes, se considera que el contenido del informe de la instructora resulta suficiente a efectos de transparencia y, por tanto, la ponderación prevista por el artículo 15.3 LTAIBG debe recaer, respecto de lo solicitado en el punto 3, en favor de la protección de los datos personales de terceros que en las alegaciones se contengan, así como en la protección de los datos personales y la propia imagen que recogen las grabaciones realizadas.

12.

En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar parcialmente la reclamación: (i) respecto de las peticiones numeradas del 15 al 18, anulando la resolución en esos puntos concretos y ordenando la retroacción de actuaciones a fin de que TURESPAÑA dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 19 LTAIBG, (apartados 1 y 4), y remita la solicitud de información al Ministerio de Industria y Turismo para su resolución por el órgano competente; (ii) respecto de la petición número 22, para que se faciliten el informe recabado del Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo para la modificación del contrato de servicio de evaluación psicosocial, el oficio de solicitud del informe y la documentación anexa; (iii) respecto de la petición 2, instando al órgano reclamado a que otorgue el acceso al informe de la instructora, en los términos señalados en el Fundamento Jurídico 10.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente a la resolución del INSTITUTO DE TURISMO DE ESPAÑA O.A./MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO.

SEGUNDO:

• ANULAR parcialmente la resolución del INSTITUTO DE TURISMO DE ESPAÑA O.A., en los pronunciamientos contenidos respecto de las peticiones 15, 16, 17 y 18 de la solicitud de acceso y ORDENAR la retroacción de actuaciones INSTANDO al INSTITUTO DE TURISMO DE ESPAÑA O.A./MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO a que, en el plazo máximo de 5 días hábiles, remita la solicitud de acceso recibida al MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO en la parte que es de su competencia —indicada en el punto (i) del citado Fundamento Jurídico 12 (sobre puntos 15 a 18 de la solicitud)—, informando de ello al reclamante.
• INSTAR al INSTITUTO DE TURISMO DE ESPAÑA O.A./MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la información referida en los puntos (ii) y (iii) del Fundamento Jurídico 12 de esta resolución.

TERCERO:

INSTAR al INSTITUTO DE TURISMO DE ESPAÑA O.A./MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de las actuaciones de retroacción y remisión llevadas a cabo, así como copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.18, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.